行政法誠信原則

行政法誠信原則

一、行政法中為什么要講求誠信

誠信是國家的一種道德義務(wù)。誠信是相互之間的一種真誠與信任關(guān)心，這種誠實(shí)信用關(guān)系實(shí)際上是一種道德義務(wù)關(guān)系。而這種真誠與信任關(guān)系的“策源地”是一種契約關(guān)系，“契約關(guān)系要求對(duì)于構(gòu)建一個(gè)理想的法律模式來說是一個(gè)重要的構(gòu)成要素”。這里契約不僅僅是民事和經(jīng)濟(jì)法律要素，而是一個(gè)涉及到人類生活廣泛領(lǐng)域的法律構(gòu)建要素。從社會(huì)契約論的角度來看，可以認(rèn)為國家是人們把自己的權(quán)力通過契約的方式出讓而形成的，國家的權(quán)力來源與人民的權(quán)力，國家與人們之間有一種契約關(guān)系，雖然這種契約關(guān)系無法加以實(shí)證，是一種無形的契約，但國家卻必須因此而很好地為其人民服務(wù)，不得違背人民的意愿。我們是社會(huì)主義國家，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！奔热粐业臋?quán)力是人民“同意”而授予的，那我們的政府在行使其所得到的權(quán)力時(shí)必須對(duì)其人民講求誠實(shí)信用。所以說誠信是我們國家的一種道德義務(wù)。

由此看來，在公法領(lǐng)域的選舉與被選舉，罷免與被罷免，行政管理與被管理，表達(dá)的都是一種政治性契約。法律的制定、修改、廢止也是一種默契的外化。這些法律必須得倒人民的同意才是合法的，合乎民意的。再具體到本文討論的行政法也一樣。行政法更要突出政府與人民之間的這種契約關(guān)系。因?yàn)樾姓ǖ囊粋€(gè)重要作用是制約政府自己的行為，使政府的行為符合法律，符合人民的本意。各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政法必須嚴(yán)格認(rèn)真的遵守。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為行政法是一種自上而下的管理于服從性法律系統(tǒng)，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府不在是一個(gè)什么事情都管且相對(duì)人必須服從的一個(gè)專制角色。在很多行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間形成的關(guān)系中，政府與相對(duì)人是一種合約管制關(guān)系。比如隨著企業(yè)改革，在政府與企業(yè)關(guān)系中，企業(yè)不再是附屬與政府，政府也無法通過直接的命令與計(jì)劃去管制指揮企業(yè)。政府現(xiàn)在是通過宏觀的立法讓企業(yè)在法律規(guī)定的

范圍內(nèi)擁有自己的經(jīng)營權(quán)。這實(shí)際上就形成了一種隱形的契約關(guān)系。政府與企業(yè)都必須嚴(yán)格執(zhí)行和遵守法律，也就是認(rèn)真嚴(yán)格履行“契約”。此即為行政法中誠信的一種表現(xiàn)。

講求誠信還可以節(jié)約行政活動(dòng)的成本。政府、企業(yè)、公民如果都嚴(yán)格遵守各種法律規(guī)范，政府的行政活動(dòng)以及公民企業(yè)的活動(dòng)都會(huì)減少許多因?yàn)椴皇胤ǘ鴰淼牟焕妗Ｓ纱藦牧硪粋€(gè)角度看，講求誠信是符合經(jīng)濟(jì)理性的。

如果把行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都當(dāng)作理性主體，那么他們會(huì)在相互的關(guān)系中最大限度地追求自己的效益，因?yàn)椤叭藗兛偸菚?huì)理性的最大化其滿足度”。政府必然希望自己的行政決定，命令等各種抽象的和具體的行政行為順利地得到實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生預(yù)期的效果。而這離不開相對(duì)人的積極配合與認(rèn)真執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的要求。如果行政機(jī)關(guān)能很好地講求誠信原則，嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)政府在民眾心目中的良好道德形象，必將使行政行為得到很好地實(shí)現(xiàn)，降低行政成本，可以說達(dá)到一種“政令通達(dá)”的狀態(tài)。相反，行政機(jī)關(guān)不講信用，朝令夕改，或者濫用行政權(quán)力，必然導(dǎo)致政府的信譽(yù)下降，民眾對(duì)政府的支持率降低，引發(fā)國家道德風(fēng)險(xiǎn)，政府信用危機(jī)。人民于是通過行使罷免與監(jiān)督的權(quán)力來替換不稱職的行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)甚至替換整個(gè)政府。

現(xiàn)代社會(huì)政治的平民化和所要求的公開性使過去等級(jí)社會(huì)中使民信任的一些策略已經(jīng)不再有效，這就要求國家必須更加守信，更加理性，而社會(huì)各階層，各集團(tuán)和各成員對(duì)國家的基本信任，則成為現(xiàn)代政治能夠穩(wěn)定有效運(yùn)作的一個(gè)基本條件。目前，普通民眾對(duì)政府的諸多指責(zé)與批評(píng)，從根本上說就是由于行政機(jī)關(guān)沒有在行政管理中貫徹誠信原則。尤其表現(xiàn)在執(zhí)法不嚴(yán)，和執(zhí)法中濫用權(quán)力，徇私枉法以及行政機(jī)關(guān)沒有完成自己的法定義務(wù)。而民眾對(duì)這些的不滿最終會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)以后的行為以及整個(gè)政府的運(yùn)作產(chǎn)生消極影響，嚴(yán)重浪費(fèi)行政資源。

此外，講求誠信可以限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。行政行為可以分為羈束的行政行為和自由裁量的行政行為。所謂羈束的行政行為是指行政主體只能嚴(yán)格依照法律的規(guī)定而不能有自由選擇的情況下所作的行政行為。裁量的行政行為是指行政主體在法律規(guī)定的方式、幅度、期限等范圍內(nèi)，根據(jù)自身判斷有權(quán)選擇作為或不作為或選擇不同法律效果的行政行為。大多數(shù)行政行為實(shí)際上都是裁量的行政行為。但因?yàn)樾姓煞ㄒ?guī)是針對(duì)不特定的普遍的對(duì)象而制定的，它是抽象的，不可能規(guī)定得十分詳細(xì)，與現(xiàn)實(shí)的社會(huì)運(yùn)作總會(huì)存在差距，于是就出現(xiàn)了法律的漏洞，這是自由裁量權(quán)存在的原因所在。由于這種自由裁量權(quán)的存在，使得行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的權(quán)力有很多的自主支配性，但有權(quán)力的存在就會(huì)導(dǎo)致濫用，必須對(duì)權(quán)力加以限制。除了其他控制力量之外，誠信也是一種很重要的道德控制力量。實(shí)際上，誠信在很多場合是對(duì)行政法內(nèi)容的補(bǔ)充，使嚴(yán)格規(guī)則主義與自有裁量有機(jī)結(jié)合起來。

從契約法的角度來看，誠信原則作為對(duì)權(quán)力濫用的對(duì)立面，明確地揭示了限制包括合同自由在內(nèi)的絕對(duì)自由的立法意圖。如前所述，行政法可以看作是一種政府的“承諾”，本來承諾雙方在所承諾的問題上都應(yīng)該是平等的，但在這種政府與民眾的“承諾”中，代表政府履行承諾的行政機(jī)關(guān)往往處于一種優(yōu)勢地位，行政相對(duì)人處于弱勢地位。在加上行政機(jī)關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)是很容易利用這種優(yōu)勢地位侵害相對(duì)人的權(quán)利。而誠信原則的認(rèn)真遵守則可以限制和防止行政機(jī)關(guān)濫用自己的優(yōu)勢地位與自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該明白，自己作為契約的履行者，法律的執(zhí)行者，必須誠實(shí)守信，而不是欺騙對(duì)方。克服行政專橫，不僅要求行政機(jī)關(guān)依法行政，同時(shí)還必須講求合理，適當(dāng)。在行使“行政自由裁量權(quán)”這一權(quán)力時(shí)，在允許自由裁量的范圍內(nèi)，行政行為是否適當(dāng)，不是完全可以依靠法律加以約束的，而是靠行政執(zhí)法者的道德自律。而這種道德自律的最高表現(xiàn)便是誠信，行政機(jī)關(guān)應(yīng)本著真誠的理念行使權(quán)力。

還有值得指出的是在行政合同中誠信更應(yīng)該得到體現(xiàn)。伴隨著現(xiàn)代國家的任務(wù)和職能的變遷，政府的行政手段逐漸變得多樣化，單純命令性和強(qiáng)制性的行政行為已經(jīng)無法圓滿實(shí)現(xiàn)政府的目的，于是通過合同實(shí)現(xiàn)行政目的的方式出現(xiàn)了，并且飛速得到發(fā)展和運(yùn)用。一般來說，行政合同是行政主體與行政相對(duì)人為實(shí)現(xiàn)某種目的而達(dá)成的一種合意。行政合同最重要的特征便是行政機(jī)關(guān)必須為一方當(dāng)事人，且基本上是為了實(shí)現(xiàn)國家的行政目的。

由于行政合同從本質(zhì)上來說仍然是一種契約，只不過是帶有濃厚的行政色彩，且主要受行政法的調(diào)整。既然是合同，那么就必須適用合同的基本原則，即必須嚴(yán)格講求誠信原則。誠信是契約的要素，把誠信引入行政領(lǐng)域，是政府的權(quán)力受到約束。在這里，作為一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)如同民事合同中的當(dāng)事人一樣，必須真實(shí)地表達(dá)自己的意圖，真實(shí)地與對(duì)方簽訂合同并嚴(yán)格地遵守。不允許行政機(jī)關(guān)利用自己的優(yōu)勢地位欺詐，強(qiáng)迫相對(duì)方，利用自己的權(quán)力去侵犯相對(duì)人的權(quán)利。政府單方解除合同必須以正當(dāng)理由為條件，況且必須對(duì)相對(duì)人作出補(bǔ)償或賠償。如果由于行政機(jī)關(guān)的過失造成了對(duì)方的損失，也同樣必須予以賠償或補(bǔ)救。在行政合同中講求誠信，明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，杜絕不負(fù)責(zé)任的官僚主義，調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人的積極性，能夠使行政目標(biāo)更好地得到實(shí)現(xiàn)，同時(shí)提升政府的形象。

二、如何在行政法中貫徹誠信原則

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、進(jìn)行信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)以及提供各種服務(wù)和監(jiān)督檢查系統(tǒng)。與上述職能相適應(yīng)，行政手段要變得多樣化。行政法作為調(diào)整政府行為的一種重要的法律手段，在內(nèi)容上也必須與此相適應(yīng)。但不管行政法的內(nèi)容怎樣變化，其一個(gè)核心的原則仍是以誠信為準(zhǔn)則。具體來說要做到如下幾點(diǎn)：

第一，依法行政。法治的一個(gè)重要的要求是法律得到嚴(yán)格執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中必須嚴(yán)格依照行政法律法規(guī)。嚴(yán)格執(zhí)法的具體體現(xiàn)就是嚴(yán)格按照公正的程序行使行政權(quán)，行政程序具有抑制恣意行政和保證理性選擇的特點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)行政行為合法的精良工具。在行政管理過程中，出現(xiàn)的許多問題，如行政專橫、強(qiáng)制簽訂行政合同、索賄受賄等，都可以通過執(zhí)行完善的行政程序加以避免。所以堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格執(zhí)行行政程序的規(guī)定，就是政府在堅(jiān)守自己的“諾言”，此乃政府真誠的體現(xiàn)。

第二，嚴(yán)格執(zhí)行歸責(zé)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該以一種履約“的精神去實(shí)施行政行為，以平等的態(tài)度對(duì)待行政相對(duì)人。行政機(jī)關(guān)在出現(xiàn)了違法違規(guī)行為之后，必須嚴(yán)格追究違法的行政主體，并對(duì)被遭受損害的權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)救。行政機(jī)關(guān)不能因?yàn)樽约旱膬?yōu)勢地位而對(duì)本機(jī)關(guān)的違法犯罪行為和違法犯罪人加以庇護(hù)。國家也同樣不能隨便保護(hù)違法的行政機(jī)關(guān)，這是政