國家預(yù)算和預(yù)算管理體制課件

國家預(yù)算和預(yù)算管理體制

第一節(jié)國家預(yù)算概述一、國家預(yù)算的含義及其類別

預(yù)算是對未來一定時期內(nèi)收支安排的預(yù)測、計劃。國家預(yù)算就是由政府編制、經(jīng)立法機關(guān)審批、反映政府一個財政年度內(nèi)的收支狀況的計劃。

與一般預(yù)算不同的是，國家預(yù)算是具有法律效力的文件。（一）單式預(yù)算與復(fù)式預(yù)算單式預(yù)算制是將全部的財政收支匯編在一個統(tǒng)一的預(yù)算表之中。單式預(yù)算完整性強，能從整體上反映年度內(nèi)的財政收支情況，便于了解財政收支的全貌；便于立法機關(guān)的審議批準和社會公眾對財政預(yù)算的了解。

復(fù)式預(yù)算是把預(yù)算年度內(nèi)的全部財政收支，按收入來源和支出性質(zhì)不同，分別編成兩個或兩上以上的預(yù)算，通常包括經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算。復(fù)式預(yù)算制的優(yōu)點有：(1)便于考核預(yù)算資金的來源和用途；(2)有利于分析預(yù)算收支對社會供求的影響；(3)由于資本預(yù)算投資伸縮性較大，有助于使預(yù)算成為促進經(jīng)濟發(fā)展的強有力杠桿，有利于提高就業(yè)水平。

復(fù)式預(yù)算的主要缺點包括：(1)復(fù)式預(yù)算中資本預(yù)算的資金來源主要依賴于舉債，如果舉債規(guī)?？刂撇划敚菀讓?dǎo)致通貨膨脹，物價上漲，影響國民經(jīng)濟的穩(wěn)定；(2)經(jīng)常預(yù)算支出的資金來源主要是稅收收入，稅收在整個預(yù)算收入中占很大比重，這樣容易掩蓋支出浪費的現(xiàn)象；(3）把財政預(yù)算劃分為不同的子預(yù)算，會給預(yù)算編制帶來一些困難，如經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算科目的劃分標準難以統(tǒng)一。（二）增量預(yù)算和零基預(yù)算增量預(yù)算指財政收支計劃指標是在上一個財政年度的基礎(chǔ)上，根據(jù)新財政年度的發(fā)展情況而遞增的一種預(yù)算組織形式。

零基預(yù)算是不以原有預(yù)算及其實際執(zhí)行情況為基礎(chǔ)，而是一切以零為起點，對計劃期所有的支出逐項進行成本效益分析，從根本上考慮其必要性和應(yīng)有規(guī)模的基礎(chǔ)上，從頭開始編制預(yù)算的一種組織形式。

二、國家預(yù)算級次及預(yù)算管理權(quán)限

國家預(yù)算級次是指由各級政府的預(yù)算以及各級政府的公共部門預(yù)算組成的一個體系。中國的《預(yù)算法》就明確規(guī)定，一級政府設(shè)一級預(yù)算。中國政府分五個級次：一是中央政府；二是省級政府（包括自治區(qū)和直轄市）；三是市級政府（指設(shè)區(qū)的市級政府，包括自治州政府）；四是縣級政府（包括自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)）；五是鄉(xiāng)級政府（包括鎮(zhèn)級政府，民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）。

國家預(yù)算按照收支管理范圍，分為總預(yù)算和部門預(yù)算兩類?？傤A(yù)算是由匯總的本級政府預(yù)算和匯總的下一級總預(yù)算匯編而成，不僅包括本級一般財政收支和特別預(yù)算，也包括下級政府的總預(yù)算。沒有下一級的預(yù)算，總預(yù)算即指本級預(yù)算。

三、國家預(yù)算原則1、公開性2、可靠性3、完整性4、年度性

第二節(jié)我國預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)一、推進依法理財，加強預(yù)算管理和監(jiān)督

1．加強和改善預(yù)算編制工作

2．細化預(yù)算和提前編制預(yù)算

3．加強對超收收入使用的監(jiān)督

4．嚴格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑

5．加強預(yù)算外資金管理二、編制部門預(yù)算所謂“部門”是指與財政直接發(fā)生經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系的一級預(yù)算單位。部門預(yù)算是由政府各部門編制，經(jīng)財政部門審核后報立法機關(guān)審議通過的、反映部門所有收入和支出的預(yù)算。它以部門為單位，一個部門編制一本預(yù)算。

部門預(yù)算主要包括一般預(yù)算和基金預(yù)算。一般預(yù)算收入主要是指部門及所屬事業(yè)單位取得的財政撥款、行政單位預(yù)算外資金、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入其他收入等。一般預(yù)算支出主要是指部門及所屬事業(yè)單位的基本建設(shè)支出、挖潛改造和科技三項費用、各項事業(yè)費、社會保障支出及其他支出等?；痤A(yù)算收入包括部門按國家規(guī)定取得的基金收入，如水利部門的水利建設(shè)基金、電力部門的電力基金、鐵路部門的鐵路建設(shè)基金等?；痤A(yù)算支出是部門按國家規(guī)定從基金中開支的各項支出。三、政府采購制度政府采購(governmentprocurement)

是指各級政府為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要從市場上購買商品和勞務(wù)的行為。

（一）《政府采購法》的主要內(nèi)容

1、政府采購當事人：包括采購人、供貨商和采購代理機構(gòu)。

2、政府采購方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、其他采購方式。

3、政府采購程序和采購合同

確定采購需求，選擇采購方式，執(zhí)行采購方式和簽訂采購合同，履行采購合同，效益評估

4、采購人與供貨商（二）政府采購的對外開放（三）財政部門在政府采購中的職責四、實行國庫集中收付制度

國庫集中收付，就是政府將所有財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理行，所有的財政支出均通過這一賬戶進行撥付。國庫集中收付由國庫集中收入和國庫集中支付兩部分組成：國庫集中收入是指預(yù)算收入繳付者將各項收入直接繳入國庫或其授權(quán)的代理行，再經(jīng)過銀行清算將款項劃入國庫。

國庫集中支付是指財政部門在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶集中管理；預(yù)算資金不再撥付給各單位分散管理；各預(yù)算單位可以根據(jù)自身履行職能的需要，在批準的預(yù)算項目和額度內(nèi)購買商品和勞務(wù)，但支付款項要由財政部門來安排；除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者。五、實施“收支兩條線”管理(一)“收支兩條線”管理的含義(二)“收支兩條線”管理的進展及其進一步完善六、政府收支分類改革（一）政府收支分類改革的迫切性（二）改革的基本原則（三）改革的主要內(nèi)容

收入分類

第三節(jié)財政體制一、財政的集權(quán)與分權(quán)

二、中央政府與地方政府間財政職能的劃分

1、財政的公平分配職能的分工

2、財政穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟職能的分工

3、財政資源配置職能的分工

三、政府間轉(zhuǎn)移支付制度1、政府間轉(zhuǎn)移支付制度的原因（1）縱向財政部平衡（2）財政的橫向不平衡（3）公共產(chǎn)品的外溢性（4）協(xié)調(diào)收入原則與支出原則的不一致2、政府間轉(zhuǎn)移支付制度的手段及效應(yīng)分析

（1）無條件不配套轉(zhuǎn)移支付(一般轉(zhuǎn)移支付)，它是指上級政府對下級政府不限定資金使用范圍，又無需地方配套的轉(zhuǎn)移支付。其實是給地方財政增加一筆可供自由支配的財力。這就是在增加地方公共產(chǎn)品供給的同時，也會影響私人產(chǎn)品的供求。（2）配套與不配套轉(zhuǎn)移支付。配套性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府給予地方轉(zhuǎn)移支付時，要求地方拿出相應(yīng)數(shù)額的配套資金。其資金可限定或不限定用途。

（3）專項轉(zhuǎn)移支付。其最大特征是中央對轉(zhuǎn)移支付限定具體用途，即必須用于某類公共產(chǎn)品的提供。四、財政體制的類型（一）統(tǒng)收統(tǒng)支型財政體制。即地方主要的財政收入如數(shù)上交中央財政，而地方所需的財政支出基本上由中央財政全額撥款，地方財政收支之間不發(fā)生直接關(guān)系。所以，有時也稱其為“收支兩條線”的財政體制。

（二）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理型財政體制。即按“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”原則建立起來的，以中央集權(quán)為主，適度分權(quán)的財政體制。（三）分級財政體制。它是在明確各級政府職責權(quán)限范圍的前提下，以分稅法劃分各級財政收入，并實行政府間轉(zhuǎn)移支付以平衡各級財政收支的財政體制

五、我國財政體制的歷史沿革（一）統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制（1）1950年，中央做出統(tǒng)一全國財經(jīng)工作的決定，結(jié)束長期戰(zhàn)爭時期財經(jīng)工作分散管理的局面，實行高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制。（2）1953～1979年實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”型財政體制。為了適應(yīng)國內(nèi)政治、經(jīng)濟形勢發(fā)展的變化，高度集中的財政體制有所松動，實行中央、省、縣三級財政管理和分類分成與總額分成的收入劃分模式。

所謂分類分成就是將財政收入劃分為中央財政固定收入、地方財政固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入四類，并實行不同的分成比例。而總額分成是對全部財政收入實行統(tǒng)一分成比例。這兩種劃分收入的方法都屬于平均比例法，最大特點是各級財政利益均沾，榮辱與共。而從體制效應(yīng)看，總額分成又有簡便易行，適應(yīng)性強的特點。這兩大特點使其在我國財政體制中長期使用。

總額分成的不足之處是使地方財政只重視大宗收入，而忽視零星收入。分類分成則可彌補總額分成的不足，使各級地方政府全面組織財政收入。它的不足是不利于調(diào)動富裕地區(qū)增長的積極性。（二）1980～1993年實行以“分灶吃飯”為標志的分級包干財政體制1、1980～1984年的“劃分收支，分級包干”體制

主要內(nèi)容是：（1）按照經(jīng)濟體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央和地方的收支范圍。在收入方面，分為固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入。屬于中央的固定收入包括：中央所屬企事業(yè)的收入、關(guān)稅收入和中央的其他收入。屬于地方的固定收入包括：地方所屬企事業(yè)的收入、鹽稅、農(nóng)業(yè)稅、工商所得稅、地方稅和地方的其他收入。工商稅作為中央和地方的調(diào)劑收入。

在支出方面，屬于中央的支出包括：中央級的基本建設(shè)投資撥款，中央企業(yè)的流動資金，挖潛改造資金和新產(chǎn)品試制費，地質(zhì)勘探費，國防戰(zhàn)備費，對外援助支出，國家物資儲備支出，中央級的文教科學衛(wèi)生事業(yè)費，農(nóng)林、水利、氣象等事業(yè)費，行政管理費，國外借款和國庫券的還本付息支出，以及中央級的其他支出。

屬于地方的支出包括：地方的基本建設(shè)投資撥款，地方企業(yè)的流動資金，挖潛改造資金和新產(chǎn)品試制費，支援農(nóng)村人民公社支出，農(nóng)林、水利、氣象等部門的事業(yè)費，工業(yè)、交通、商業(yè)部門的事業(yè)費，城市維護費，文教科學衛(wèi)生事業(yè)費，撫恤和社會救濟費，行政管理費，以及地方的其他支出。少數(shù)專項支出，如特大自然災(zāi)害救濟費，特大抗旱防汛補助費，支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展資金等，由中央專案撥款，不列入地方包干范圍。

（2）地方預(yù)算收支的包干基數(shù)，按照上述劃分收支的范圍，以1979年預(yù)算收支執(zhí)行數(shù)為基礎(chǔ)，經(jīng)過適當調(diào)整后計算確定?；鶖?shù)確定以后，地方的預(yù)算支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵補，如有多余，上交中央，如有不足，則用調(diào)劑收入彌補。如果固定收入、固定比例分成收入、調(diào)劑收入全部留給地方，仍不足彌補地方支出的，則由中央按差額給予定額補助。

（3）地方的上繳比例、調(diào)劑收入分成比例和定額補助數(shù)核定以后，原則上五年不變。地方在劃定的收支范圍內(nèi)，多收多支，少收少支，自求收支平衡。

（4）地方預(yù)算支出的安排，均由地方根據(jù)國民經(jīng)濟計劃的要求和自己的財力情況統(tǒng)籌安排，中央各部門不再下達支出指標。

（5）1980年在全國大多數(shù)省、自治區(qū)實行上述“劃分收支，分級包干”體制的同時，北京、天津、上海三個直轄市仍然實行“總額分成，一年一定”的體制；江蘇省繼續(xù)實行固定比例包干辦法；廣東、福建省實行大包干體制，即對廣東省實行“劃分收支，定額上交，五年不變”，對福建省實行“劃分收支，定額補助，五年不變”的辦法。2、1985～1987年的“劃分稅種，核定收支，分級包干”體制

（1）收入劃分，原則上按稅種劃分各級預(yù)算收入。收入分為三大類：中央預(yù)算固定收入，地方預(yù)算固定收人，中央和地方預(yù)算共享收入。在固定收入中，石油部、電力部、石化總公司、有色金屬總公司所屬企業(yè)的產(chǎn)品稅、營業(yè)稅、增值稅，以其70％作為中央預(yù)算固定收入，30％作為地方預(yù)算的固定收入。

（2）支出劃分，仍按企事業(yè)單位隸屬關(guān)系劃分中央與地方的預(yù)算支出，包括的范圍和“劃分收支，分級包干”體制時的范圍基本相同，只作個別調(diào)整。

（3）各省、自治區(qū)、直轄市在按照規(guī)定劃分收支范圍以后，凡地方固定收入大于地方支出的，定額上解中央；地方固定收入小于地方支出的，從中央地方共享收入中確定一個分成比例，留給地方；地方固定收入和中央地方共享收入全部留給地方，還不足以抵補其支出的，由中央定額補助。收入的分成比例或上解、補助的數(shù)額確定以后，一定“五年不變”。地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。

（4）考慮到經(jīng)濟體制改革中變化因素較多，為了更好地處理中央與地方之間的財政分配關(guān)系，在1985年和1986年內(nèi)，暫時實行“總額分成”的過渡辦法，即除了中央的固定收入不參加分成之外，把地方的固定收入和中央地方共享收入加在一起，同地方預(yù)算支出掛鉤，確定一個分成比例，實行總額分成。（5）廣東、福建兩省繼續(xù)實行大包干辦法，民族自治區(qū)和視同民族自治區(qū)待遇的省，仍實行原體制。3、1988～1993年實行的包干財政體制

（1）收入遞增包干，即根據(jù)地方支出基數(shù)和以前年度收入增長情況，確定收入遞增率和留成、上解比例，在遞增率以內(nèi)的收入，按確定的留成、上解比例進行分成，超過遞增率的收入，全部留給地方。（2）總額分成，即在核定地方收支基數(shù)基礎(chǔ)上，以地方支出占總收入的比重，確定地方留成與上解中央比例。（3）總額分成加增長分成，即在總額分成辦法的基礎(chǔ)上，收入比上年增長的部分，除按總額分成外，另加增長分成。（4）上解遞增包干，即確定上解中央收入的基數(shù)后，每年按一定的比例遞增上交。（5）定額上解，即按核定的收支基數(shù)收大于支部分，地方按固定數(shù)額上解中央。

（6）定額補助，即按核定的收支基數(shù)支大于收部分，中央按固定數(shù)額給予補助。上述包干辦法，除總額分成外，其余各種包干辦法的共同特點，是在原總額分成基礎(chǔ)上實行“邊際增長分成”即地方可從增收或超收中多留收入。如“定額上解”和“定額補助”是超收或增收部分全部留給地方財政；“上解額遞增包干”是包死上解數(shù)額和上解比例，超過的增長部分由地方全留；“收入遞增包干”就是超過收入遞增部分地方全留；“總額分成加增長分成”則是對增長部分提高地方留成比例。六、我國的分稅制改革（一）分稅制改革的內(nèi)容1、根據(jù)中央和地方的事權(quán)范圍確定相應(yīng)的支出范圍。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所必需的經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。

具體包括：國防費、武警經(jīng)費、外交和援外支出、中央級行政管理費、中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資、中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費、地質(zhì)勘探費，由中央財政安排的支農(nóng)支出，由中央負擔的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、科學、衛(wèi)生等各項事業(yè)費支出。

地方財政主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經(jīng)費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，支農(nóng)支出，城市維護和建設(shè)經(jīng)費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費，價格補貼支出及其他支出。2、中央與地方的收入劃分。根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，并充實地方稅種，增加地方稅收入。

具體劃分如下：中央固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征的消費稅和增值稅，消費稅，中央企業(yè)所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司等集中交納的收入(包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護建設(shè)稅)，中央企業(yè)上交利潤等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除1993年地方已經(jīng)負擔的20％部分列入地方上交中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財政負擔。

地方財政固定收入包括：營業(yè)稅(不含各銀行總行、鐵道部門、保險總公司集中繳納的營業(yè)稅)，地方企業(yè)所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅），地方企業(yè)上繳利潤，個人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護建設(shè)稅（不含各銀行總行、鐵道部、各保險總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。中央與地方共享收入包括：增值稅(中央75％，地方25％)；資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入；證券交易稅，中央和地方各分享50％。3、中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定。它是以1993年為基期年核定的。按照1993年地方實際稅收以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈劃的收入數(shù)額，并以此作為中央對地方稅收返還基數(shù)，保證1993年地方既得財力。

1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1∶0.3系數(shù)確定，即上述兩稅本地區(qū)每增長1％，中央對地方的稅收返還則增長0.3％。如果1994年以后上劃中央收入達不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。

4、原體制中央補助、地方上解及有關(guān)結(jié)算事項的處理。為順利推進分稅制改革，1994年實行分稅制以后，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規(guī)范化。原體制中央對地方的補助繼續(xù)按規(guī)定補助。原體制地方上解仍按不同體制類型執(zhí)行；原體制實行總額分成地區(qū)和分稅制試點地區(qū)，暫按遞增上解包干辦法。原來中央撥給地方的各項?？?，該撥的繼續(xù)下?lián)?。地?993年承擔的20％部分出口退稅以及