農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)調(diào)研報告

農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)調(diào)研報告農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)調(diào)研報告

農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)自八十年代初誕生以來，以“面向基層、服務(wù)及時、便民利民”為特色，以“忠于法律、維護(hù)正義、遵守誠信、公平競爭”為執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，走“自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展”的道路，不斷地在改革中發(fā)展壯大，現(xiàn)已成為維護(hù)農(nóng)村基層社會穩(wěn)定，推動農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。廣大農(nóng)村基層法律服務(wù)工作者，在“大服務(wù)”思想指導(dǎo)下，認(rèn)真履行職責(zé)，默默奉獻(xiàn)社會，深受農(nóng)村基層人民群眾、基層干部和基層人民政府的歡迎。然而，在我國行政機構(gòu)改革后，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)了一些不利于基層法律服務(wù)業(yè)發(fā)展的因素，使廣大農(nóng)村基層法律服務(wù)工作者對農(nóng)村的法律服務(wù)工作失去信心，對自己的前途憂心忡忡，不少已取得執(zhí)業(yè)資格證和執(zhí)業(yè)證的農(nóng)村基層法律服務(wù)工作者，離開農(nóng)村到城鎮(zhèn)執(zhí)業(yè)，有的甚至“改行”另謀它業(yè).據(jù)調(diào)查，近幾年來農(nóng)村很多地方超過30%的基層法律服務(wù)工作者離開農(nóng)村到城鎮(zhèn)執(zhí)業(yè)或改行另謀它業(yè)，不少縣市達(dá)到30%左右的農(nóng)村基層法律服務(wù)所現(xiàn)在只有一名專業(yè)法律服務(wù)人員在執(zhí)業(yè)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所因無專業(yè)法律服務(wù)人才而關(guān)了門。因此，現(xiàn)在農(nóng)村對法律的需求越來越大與農(nóng)村基層法律服務(wù)專業(yè)人才越來越少的矛盾越來越突出，這也是不少地方民事糾紛和上訪案件越來越多的一個主要原因。因此，針對當(dāng)前農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀和面臨的困境，對進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)的必要性進(jìn)行分析，并對農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)的出路進(jìn)行探討，為決策機構(gòu)提供參考依據(jù)很有必要。

一、農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀

這些年來，隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和基層社會主義民主與法制建設(shè)的不斷加強，農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)在“大服務(wù)”思想的指導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹“鞏固、提高、完善、發(fā)展”八字方針，以“上等級、上水平、上質(zhì)量、上效益”為目標(biāo)，廣泛開展各項法律服務(wù)，呈現(xiàn)出了強大的生命力和廣闊的發(fā)展前景，主要表現(xiàn)在：

服務(wù)機構(gòu)不斷鞏固。國家行政機構(gòu)改革后，基層法律服務(wù)所由國家事業(yè)單位變成了社會中介機構(gòu)，廣大農(nóng)村的基層法律服務(wù)所結(jié)束了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所“職能混雜”、“合署辦公”的局面，現(xiàn)在基本上是“一鄉(xiāng)一所”，而且各所都實行了“自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展”的自律性運行機制，不少地方還在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，大型集貿(mào)市場等人口集中、經(jīng)濟活躍的區(qū)域開設(shè)新所，使基層法律服務(wù)業(yè)的社會覆蓋面日益擴大，已形成了遍布城鄉(xiāng)的龐大的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

服務(wù)隊伍不斷優(yōu)化。多年來，農(nóng)村基層法律服務(wù)機構(gòu)通過采取自學(xué)與集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)相結(jié)合，政治學(xué)習(xí)與專業(yè)學(xué)習(xí)相結(jié)合，使基層法律服務(wù)隊伍素質(zhì)不斷提高，業(yè)務(wù)能力不斷增強，不少基層法律工作者通過司法考試取得了律師資格。另一方面，通過自然淘汰，現(xiàn)在各基層法律服務(wù)所的從業(yè)人員大多是從事法律服務(wù)工作XX年以上的業(yè)務(wù)骨干，而且，少地方基層法律服務(wù)所的工作人員都是從事法律服務(wù)工作20年左右的老專業(yè)人員，這些堅持下來的人員大多數(shù)工作能力比較強，辦案經(jīng)驗比較豐富，甚至有些基層法律工作者的業(yè)務(wù)能力于縣城律師不相上下，僅僅只差一次司法考試而已。

業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷拓展。隨著我國各項改革的不斷深入，需要提供法律幫助的行業(yè)和部門越來越多，很多改革措施需要法律去規(guī)范，許多經(jīng)濟行為需要法律去保障。所以現(xiàn)在基層法律服務(wù)業(yè)除了辦理一些常規(guī)業(yè)務(wù)外，還將服務(wù)領(lǐng)域逐漸延伸到農(nóng)村金融、房地產(chǎn)、勞務(wù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生，以及化解集體債務(wù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、林權(quán)制度改革等領(lǐng)域，現(xiàn)在可以說，哪里需要法律服務(wù)，哪里就有基層法律工作者出現(xiàn);哪里有基層法律工作者提供服務(wù)，哪里的矛盾糾紛就少，哪里的上訪案件就少，哪里的政府工作就開展得順利。在農(nóng)村，基層法律服務(wù)機構(gòu)真正起到了“為一方服務(wù)，促一方繁榮，保一方平安”的作用。

社會地位不斷提高。基層法律服務(wù)業(yè)經(jīng)過過去幾年的教育整頓和社會主義法制理念教育，廣大基層法律服務(wù)工作者的服務(wù)意識、法制意識、政治意識、群眾意識、大局意識大大增強，因而服務(wù)質(zhì)量也大大提高，社會形象和社會聲譽也大為好轉(zhuǎn)，廣大基層法律工作者通過積極為基層群眾排憂，為基層政府和單位解難，贏得了基層群眾和政府的依賴，有作為就有地位，所以其社會地位逐年提高。

二、當(dāng)前農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)存在的問題

收費標(biāo)準(zhǔn)過低，制約了基層法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

現(xiàn)行的基層法律服務(wù)所收費依據(jù)還是XX年前各省司法廳和省物價部門聯(lián)合制定的收費標(biāo)準(zhǔn)，與XX年前相比，現(xiàn)在的物價水平大幅度上漲，辦案成本大大增加，不少農(nóng)村基層法律工作者的辦案收入除掉成本后所剩無幾，即使是各所的業(yè)務(wù)骨干，有的辛辛苦苦奔波一年的純收入也只跟農(nóng)村的一個普通建筑工的收入差不多，所以，少數(shù)基層法律服務(wù)工作者因收入過低，不夠養(yǎng)家糊口，更談不上參加各種社會保險，他們不得不改行從事其它職業(yè)或者到收入高的城鎮(zhèn)去執(zhí)業(yè)，這也是近幾年各地農(nóng)村基層法律服務(wù)工作者大幅度減少的主要原因。

“黑律師”過多，擾亂了農(nóng)村法律服務(wù)市場.有現(xiàn)在在農(nóng)村，一些稍微懂一點點法律的人認(rèn)為從事法律服務(wù)有利可圖，于是，他們就偷偷到市場上買本假的律師執(zhí)業(yè)證后，就到處以律師的名義拉生意，到處拍胸替人打官司，到處騙吃騙喝騙錢.在法庭上，這些人完全不講法律程序，完全不懂具體的法律規(guī)定，胡攪蠻纏，胡說八道.只要法官不支持他們的要求，他們就跟法官大吵大鬧，甚至慫恿當(dāng)事人到處上訪告狀，不僅浪費了當(dāng)事人大量的費用，而且還嚴(yán)重擾亂了法院的訴訟秩序，嚴(yán)重影響了律師和基層法律服務(wù)工作者的社會形象.對農(nóng)村這些”黑律師”，現(xiàn)在很多地方還沒有人管，法院也不卡關(guān)，以至這些人有恃無恐，膽子越來越大，甚至到了與正規(guī)的基層法律服務(wù)工作者搶”飯碗”的地步.

隊伍素質(zhì)參差不齊，整體形象有待提高。目前我國農(nóng)村基層法律服務(wù)隊伍中，大專以上學(xué)歷的只占50%左右。還有少數(shù)近幾年進(jìn)入這個行業(yè)的人員沒有通過全國統(tǒng)一考試，沒有取得基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格證。另外，機構(gòu)改革后，基層法律服務(wù)所成了以行業(yè)管理為主的社會中介機構(gòu)，成了民間性質(zhì)的自律性服務(wù)機構(gòu)，所以，各地司法行政機關(guān)對基層法律服務(wù)人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)抓得也不多。由于人員素質(zhì)參差不齊，少數(shù)基層法律服務(wù)工作者在執(zhí)業(yè)工作中受利益驅(qū)動，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了基層法律服務(wù)工作者的整體形象。

農(nóng)村基層政府的支持弱化，部分農(nóng)村基層法律服務(wù)所生存環(huán)境惡化。

自XX年國務(wù)院《關(guān)于經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)與政府部門實行脫鉤改革的意見》和司法部《基層法律服務(wù)機構(gòu)脫鉤改革實施意見》下發(fā)后，大多數(shù)地方的司法行政機關(guān)和基層政府對基層法律服務(wù)工作就很少過問了，在各級政法領(lǐng)導(dǎo)的講話中也很難聽到基層法律服務(wù)的內(nèi)容了，基層政府和司法行政機關(guān)對基層法律服務(wù)工作的支持幾乎沒有了，基層法律服務(wù)工作者都有被遺棄的感覺。不少地方的基層政府只是有了不好解決的麻煩事時才想到基層法律服務(wù)所，才把屬于社會自由職業(yè)者的基層法律服務(wù)工作者當(dāng)成”司法干部”通知他們?nèi)ァ毕麨?zāi)”、”滅火”。不僅如此，《律師法》開始施行后，基層法律工作者的業(yè)務(wù)嚴(yán)重受挫，有些法院的法官甚至拒絕基層法律服務(wù)工作者代理參加民事、經(jīng)濟和行政訴訟，

所以，基層法律服務(wù)機構(gòu)的業(yè)務(wù)有較大幅度下降，業(yè)務(wù)收入也有較大幅度減少，部分農(nóng)村基層法律服務(wù)所面臨生存危機.

缺乏規(guī)范性文件指導(dǎo)，部分管理方法滯后。現(xiàn)行的基層法律服務(wù)所管理制度大多是計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物，很多內(nèi)容已不再適用于新形勢下的基層法律服務(wù)實際工作，而新的管理制度沒有出臺，所以大多數(shù)基層法律服務(wù)所管理不規(guī)范，部分基層法律服務(wù)所平時各自受案，各自收費，各自辦案，辦案檔案各自管理。雖然有的所制定了相關(guān)的管理制度，但因缺乏有力的約束機制，也沒有很好的執(zhí)行這些管理制度。另外，現(xiàn)在還有不少地方的基層政府領(lǐng)導(dǎo)和司法行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)仍然沿用計劃經(jīng)濟時期的管理模式管理基層法律服務(wù)所，仍然把基層法律服務(wù)工作者當(dāng)成司法行政干部，仍然經(jīng)常安排早已屬于社會中介機構(gòu)的基層法律服務(wù)所無償?shù)芈男行姓毮?，如安排他們代表政府處理和督辦相關(guān)行政事務(wù)，參加執(zhí)法機關(guān)組織的執(zhí)法檢查等等。

三、進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)的必要性

農(nóng)村的客觀實際，決定了在相當(dāng)長的時期內(nèi)，農(nóng)村需要由基層法律服務(wù)工作者提供法律服務(wù).我國13億人口就有9億多人口在農(nóng)村，而我國到目前為止只有20萬律師，并且這20萬律師都是在遠(yuǎn)離農(nóng)村的城鎮(zhèn)執(zhí)業(yè).根據(jù)現(xiàn)在律師的收費標(biāo)準(zhǔn)，一個訴訟案件收費少則3000元以上，多則上萬元或數(shù)萬元，農(nóng)民們又有多少人能花大量時間和大筆費用去城里請律師幫忙調(diào)解糾紛或打官司呢?肯定不多.所以，我國在相當(dāng)長的時期內(nèi)農(nóng)村需要的是收費低，服務(wù)及時，方便快捷的農(nóng)村基層法律服務(wù)工作者為他們提供法律服務(wù).

加強農(nóng)村基層法制建設(shè)，實施農(nóng)村依法治理國策離不開農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)。黨的xx大將依法治國確定為我國的治國方略后，我國的法制建設(shè)進(jìn)入了一個全新的歷史時期，依法治縣、依法治鎮(zhèn)、依法治村等依法治理活動在全國展開，在聲勢浩大的依法治理活動中，9億農(nóng)民是活動的主力軍，廣闊的農(nóng)村是活動的主戰(zhàn)場，而負(fù)責(zé)對9億農(nóng)民進(jìn)行法制宣傳教育的，主要是活躍在農(nóng)村基層的十幾萬基層法律服務(wù)工作者，正是這十幾萬基層法律服務(wù)工作者不斷地在擔(dān)任基層單位法律顧問的過程中宣傳法律，不斷地在主持調(diào)解糾紛中宣傳法律，不斷地在解答法律咨詢中宣傳法律，不斷地在辦理非訴訟法律事務(wù)中宣傳法律，才使得廣大的基層農(nóng)民群眾和干部的法律意識不斷地增強，才形成了今天農(nóng)村基層政府依法決策、依法行政、依法辦事，和基層群眾自覺守法、用法的良好法制氛圍，因而加快了農(nóng)村基層法制建設(shè)的進(jìn)程。

維護(hù)農(nóng)村基層社會穩(wěn)定，創(chuàng)建農(nóng)村和諧社會離不開農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)。我國農(nóng)村幅員廣闊，各種社會矛盾層出不窮，特別是土地承包糾紛、家庭糾紛、宅基地糾紛、債務(wù)糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營糾紛不斷地發(fā)生，對于這些糾紛，大多數(shù)基層政府包括司法所，都是依靠基層法律服務(wù)所的專職法律工作者通過調(diào)解或代理訴訟的途經(jīng)妥善解決的.據(jù)調(diào)查，大多數(shù)農(nóng)村基層法律所基本上化解了所在區(qū)域內(nèi)的70%以上的矛盾糾紛，不少基層法律服務(wù)所還經(jīng)常配合當(dāng)?shù)卣{(diào)解處理上訪案件?？傊?，通過基層法律服務(wù)所的調(diào)解和代理訴訟活動，不僅有效地平息了大量的基層糾紛，化解了大量的基層矛盾，避免了不少糾紛的惡化，而且還改善了黨群關(guān)系和干群關(guān)系，從而有效地促進(jìn)了農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定。

深化農(nóng)村改革，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)離不開基層法律服務(wù)業(yè)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主久新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確指出“鼓勵發(fā)展農(nóng)村法律、財務(wù)等中介組織，為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營和維護(hù)合法權(quán)益提供有效服務(wù)”這說明中共中央國務(wù)院對基層法律服務(wù)事業(yè)的重視，同時也說明社會主義新農(nóng)村建設(shè)少不了基層法律服務(wù)機構(gòu)的介入。同時，實踐業(yè)證明，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，從土地承包到土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，從稅費改革到林權(quán)制度改革，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整到化解村級集體債務(wù)，項項工作都與法律相聯(lián)聯(lián)，項項改革離不開法律的指導(dǎo)和規(guī)范?？梢赃@樣說，在農(nóng)村，離開了法律約束的經(jīng)濟活動矛盾重重，成功的很少;離開了法律指導(dǎo)的改革問題多多，多半失敗。

四、農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)的出路探討

基層法律服務(wù)業(yè)在改革中誕生，在改革中發(fā)展，符合中國國情，是一個深受農(nóng)村基層干部群眾歡迎的行業(yè)，這個行業(yè)利國利民利社會，具有廣闊的發(fā)展前景，基層法律服務(wù)業(yè)在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)必將繼續(xù)存在和發(fā)展。所以各級政府和司法行政機關(guān)應(yīng)切實解決好基層法律服務(wù)業(yè)在發(fā)展中面臨的一些困難和問題，確保其健康發(fā)展。

加快基層法律服務(wù)業(yè)的立法進(jìn)程，為基層法律服務(wù)提供法律保障。

目前，我們國家對基層法律服務(wù)業(yè)進(jìn)行管理的政策依據(jù)是XX年前司法部發(fā)布的《基層法律服務(wù)所管理辦法》，和《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》，這兩個文件只是部門規(guī)章，還不是國家法律，也不是行政法規(guī)，所以，司法部應(yīng)借鑒《律師法》和《公證法》的起草和頒布過程中的經(jīng)驗，盡快通過立法的形式，將有些內(nèi)容已過時的司法部59號令和60號令修改后上升為行政法規(guī)或法律，確?；鶎臃煞?wù)工作者能依法執(zhí)業(yè)?；蛘哂伤痉ú刻嵴埲珖舜蟪Ｎ瘯Α堵蓭煼ā返谑臈l和第四十六條進(jìn)行修改，然后作出立法解釋，將基層法律工作者的訴訟代理業(yè)務(wù)上升到法律許可的范圍，這也是當(dāng)前基層法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

整頓農(nóng)村基層法律服務(wù)市場，規(guī)范農(nóng)村基層法律服務(wù)業(yè)管理.

首先，要整頓農(nóng)村法律服務(wù)業(yè)，凈化農(nóng)村法律服務(wù)市場。對于購買假律師執(zhí)業(yè)證，并以“律師”名義從事有償法律服務(wù)的社會人員，應(yīng)依據(jù)《治安管理處罰法》第49條規(guī)定和第51條規(guī)定，以及