從銀行的慣性思維再次暴露出銀行內(nèi)部控制的脆弱

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從銀行的慣性思維再次暴

露出銀行內(nèi)部控制的脆弱

【摘要】本文以內(nèi)蒙古違規(guī)電站項目貸款事件為切入點深入分析了銀行業(yè)內(nèi)部控制失效的經(jīng)濟(jì)原因認(rèn)為制度文化仍是銀行業(yè)內(nèi)部控制管理中的短板

銀行業(yè)的慣性思維是缺乏理性的經(jīng)營思想作祟其結(jié)果將導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部控制的失效內(nèi)部控制是銀行業(yè)內(nèi)部管理的靈魂通過內(nèi)部控制系統(tǒng)可以控制銀行內(nèi)外的風(fēng)險并保證銀行資金的有效配置

一、案件的起因

2005年7月8日內(nèi)蒙古新豐電廠發(fā)生了一起坍塌事

故這次事故導(dǎo)致6人死亡8人受傷事故發(fā)生后中央調(diào)查組進(jìn)駐事故現(xiàn)場調(diào)查組很快發(fā)現(xiàn)出事電廠竟是未經(jīng)國家發(fā)改委核準(zhǔn)的建設(shè)項目其建設(shè)規(guī)模為2臺30萬千瓦燃煤機(jī)組工程總投

資28.88億元之后的兩個多月里內(nèi)蒙古一系列電力違規(guī)建設(shè)項目相繼被中央調(diào)查組查出共有10個違規(guī)電站建設(shè)項目其中7個違規(guī)項目屬于內(nèi)蒙古電力（集團(tuán)）有限責(zé)任公司（下稱“內(nèi)蒙古電力集團(tuán)”）的

銀監(jiān)會也迅速組成調(diào)查組對被叫停的建設(shè)項目涉及的貸款情況進(jìn)行調(diào)查調(diào)查結(jié)果令人震驚內(nèi)蒙古電力集團(tuán)7個被叫停的建設(shè)項目根本沒有資本金全部是用貸款建造的是以委托貸款形式通過中國電力集團(tuán)財務(wù)公司內(nèi)蒙古業(yè)務(wù)部發(fā)放的貸款共計83筆金額高達(dá)59.5億元

同時銀監(jiān)會也對內(nèi)蒙古電力集團(tuán)的貸款情況進(jìn)行了檢查發(fā)現(xiàn)共有9家銀行和2家財務(wù)公司對這家集團(tuán)進(jìn)行了貸

款貸款余額超過200億元隨后的檢查更是讓人瞠目結(jié)舌同一項目重復(fù)發(fā)放貸款的情況大量存在即內(nèi)蒙古電力集團(tuán)曾用一個項目申請了幾家銀行貸款貸款數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了項目總投資銀監(jiān)會檢查發(fā)現(xiàn)內(nèi)蒙古電力集團(tuán)旗下共有17個項目存在這種重復(fù)貸款重復(fù)貸款高達(dá)12.01億元

在2006年8月16日國務(wù)院常務(wù)會議上決定內(nèi)蒙古的違規(guī)電廠建設(shè)項目一律停建停建則意味著貸出的款項無法收回在這次內(nèi)蒙古違規(guī)電站貸款事件中各家銀行的損失都不小經(jīng)驗和教訓(xùn)也是慘痛的

案件發(fā)生之后引起人們諸多的思考其中之一就是中國民不舉、官不究的潛規(guī)則電站工程建設(shè)項目不是半年、一年就能建成的投資數(shù)額大建設(shè)工期長是它的主要特點而在長期的工程建設(shè)中竟沒有一種力量能夠阻止違規(guī)項目停下來也沒有一家銀行放棄對工程項目的投資在發(fā)生突發(fā)事件引起中央重視之后違規(guī)事件才得到解決這不僅反映了我國制度監(jiān)管中的缺陷和漏洞也揭示出各級政府、各類監(jiān)管部門的工作責(zé)任心和職能作用發(fā)揮的有限性而且從側(cè)面說明銀行業(yè)信貸控制管理中還存在著嚴(yán)重的內(nèi)部控制失效問題在市場經(jīng)濟(jì)條件下以僥幸心理來控制風(fēng)險是要不得的保證貸款資金的安全是信貸管理中的首要條件

二、案情分析

在整個違規(guī)事件中姑且不管當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門和企業(yè)冒天下之大不韙存在的各種違法違規(guī)問題而單從重大項目的資金來源角度看九家銀行都犯了行業(yè)管理的大忌

（一）追問為什么1.商業(yè)銀行應(yīng)如何貸款

商業(yè)銀行應(yīng)如何對外貸款這本來不是行外人應(yīng)提的問題但這個問題卻一直困繞著商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)商業(yè)銀行是以盈利為目的的經(jīng)營企業(yè)追逐利潤是其生存的需要但君子愛財取之有道銀行業(yè)的對外貸款也是如此必須在合規(guī)合法的范圍內(nèi)進(jìn)行貸款否則就容易產(chǎn)生助紂為虐的效果在我國國家重大建設(shè)項目必須經(jīng)過國家發(fā)改委的批準(zhǔn)如果沒有發(fā)改委的立項批準(zhǔn)就是違規(guī)項目誰為違規(guī)項目貸款是要付法律責(zé)任的這一點銀行業(yè)是非常清楚的這也是商業(yè)銀行對外貸款的基本原則

因此《商業(yè)銀行授信工作盡職指引》第三十六條明

確規(guī)定客戶未按國家規(guī)定取得以下有效批準(zhǔn)文件之一的或雖然取得但屬于化整為零、越權(quán)或變相越權(quán)和超授權(quán)批準(zhǔn)的商業(yè)銀行不得提供授信批準(zhǔn)文件主要包括

（１）項目批準(zhǔn)文件；

（２）環(huán)保批準(zhǔn)文件；

（３）土地批準(zhǔn)文件；

（４）其他按國家規(guī)定需具備的批準(zhǔn)文件

《商業(yè)銀行市場風(fēng)險管理指引》第四條明確指出商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)充分識別、準(zhǔn)確計量、持續(xù)監(jiān)測和適當(dāng)控制所有交易和非交易業(yè)務(wù)中的市場風(fēng)險確保在合理的市場風(fēng)險水平之下安全、穩(wěn)健經(jīng)營

內(nèi)蒙古電力集團(tuán)7個違規(guī)項目沒有取得國家項目批準(zhǔn)文件不具備貸款條件作為商業(yè)銀行是可以否決的可是在上述事件的9家銀行中竟沒有一家銀行去執(zhí)行顯然這些銀行并沒有按照銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行授信工作盡職指引》進(jìn)行盡職調(diào)查一家銀行犯錯誤可以用疏忽和大意來解釋可是九家

銀行犯同樣的錯誤都沒有勤勉盡責(zé)地履行行業(yè)制度這種現(xiàn)象的出現(xiàn)則讓人不可思議當(dāng)任何事件帶有普遍性時往往其中就有一種規(guī)律在起作用這個規(guī)律是什么就有深入探究的必要該事件正是存在這樣的問題

2.為什么會出現(xiàn)頻繁的重復(fù)貸款

從一般企業(yè)的角度講能夠從1家銀行取得貸款已經(jīng)很不容易它需要具備各種文件資料要有實地檢查和抵押或有擔(dān)保企業(yè)作后盾經(jīng)過層層程序?qū)徍撕蟛拍苋〉勉y行貸款的批準(zhǔn)也就是說對一般企業(yè)發(fā)放貸款的手續(xù)是規(guī)范的制度是嚴(yán)格的其發(fā)生重復(fù)貸款的概率極低可是在內(nèi)蒙古電力集團(tuán)的貸款中“奇跡”則不斷出現(xiàn)僅對內(nèi)蒙古電力集團(tuán)一家企業(yè)9家銀行就爭先貸款竟出現(xiàn)了只要有項目就給貸款的局面在短短的兩年中竟發(fā)生重復(fù)貸款17個項目累計金額高達(dá)12億元重復(fù)貸款的結(jié)果是貸款金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了項目的投資總額經(jīng)營企業(yè)不僅不用籌集自有資本金項目完成后還有大量的閑置資金按照銀行的內(nèi)部控制規(guī)定貸出的款項必須實施貸后管理如果有一個信貸員能夠認(rèn)真負(fù)責(zé)地進(jìn)行貸后管理進(jìn)行現(xiàn)場檢查可以肯定地說不會出現(xiàn)所謂的重復(fù)貸款問題即使出現(xiàn)一筆重復(fù)貸款也會用下次貸款額度直接抵回重復(fù)貸款金額決不會發(fā)生一而再、再而三的重復(fù)貸款問題貸前不審核貸后不管理現(xiàn)場檢

查不到位整個銀行信貸操作規(guī)程完全沒有按規(guī)定要求去做是導(dǎo)致大量重復(fù)貸款產(chǎn)生的主要原因銀行的日常內(nèi)部控制程序和信貸操作規(guī)程是比較嚴(yán)格的可是在內(nèi)蒙古電站建設(shè)項目的貸款問題上不是發(fā)生一家銀行內(nèi)部控制失效而是參與貸款的幾家銀行都在犯著同樣的錯誤這種羊群效應(yīng)帶給中國市場的是一種不良的影響

3.為什么銀行頻頻違規(guī)操作

從形式上看在所有的經(jīng)營企業(yè)中銀行業(yè)的內(nèi)部控制管理是最為成熟和嚴(yán)格的可實際上在嚴(yán)格的層面下卻隱藏著諸多的漏洞在內(nèi)蒙古電力集團(tuán)的貸款項目中9家銀行都存在對借款人重要信息掌握不完整、不全面的問題在信息不對稱的情況下既不調(diào)查也不詢問各個部門都大開綠燈一路放行而且交通銀行、中信銀行、民生銀行和招商銀行都是跨區(qū)域發(fā)放貸款按照《貸款通則》的規(guī)定銀行在發(fā)放異地貸款前后應(yīng)該向當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門備案但這些銀行都沒有進(jìn)行備案而是急切地將貸款放出去對金錢的追逐竟然使這些銀行主動放棄多年來貫徹執(zhí)行的內(nèi)部控制流程進(jìn)行違規(guī)操作由此看到銀行的內(nèi)部控制是如此的脆弱它對銀行貸款行為的約束是多么的有限從銀行上述貸款的做法看只要預(yù)計有利可圖就可以跳出固定審核程序、放棄正常內(nèi)部控制管理直接走捷徑這樣做看起來

既有效率又有魄力但也急劇增加了銀行的經(jīng)營風(fēng)險使內(nèi)部控制這堵防火墻失去了作用

（二）原因分析1.對國字號的投資項目信任過度

改革開放20年來銀行雖然也經(jīng)歷了一次次市場競爭的沖擊但總的來講是在國家的保護(hù)下進(jìn)行經(jīng)營的國家對銀行業(yè)的支持是不惜余力的由于各種原因所產(chǎn)生的巨額壞賬國家給予了一次性剝離不足的資本金國家給予直接投入這種扶持養(yǎng)成了銀行對國家的依賴和信任在對外信貸方向的選擇上銀行基本是政府項目有求必應(yīng)在貸款控制管理中執(zhí)行著不同的控制管理標(biāo)準(zhǔn)對于信譽(yù)不同的貸款客戶從節(jié)約交易成本的角度采取區(qū)別對待政策按照不同的審核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貸款項目審批是應(yīng)該的也是必須的但銀行對外貸放出去的資金畢竟是真金白銀是銀行賺取利潤的資本必須保持應(yīng)有的謹(jǐn)慎可實際上很多銀行將信任放縱得太遠(yuǎn)對于他們主觀上認(rèn)為沒有風(fēng)險的項目沒有經(jīng)過最基本的風(fēng)險評估就直接批準(zhǔn)受信額度給予貸款其中最典型的就是各銀行紛紛向高校提供貸款在學(xué)校申請貸

款項目中基本沒有風(fēng)險評估的審核程序?qū)W校提出的貸款要求基本能夠得到滿足銀行之所以對高校貸款給予如此的寬容在其潛意識中認(rèn)為學(xué)校是國家的如果學(xué)校不能按期償還貸款國家肯定要給背起來所以銀行根本不怕學(xué)校不能還款因此出現(xiàn)了有多少需求就給貸多少資金的現(xiàn)象

從這一點不難看出商業(yè)銀行在經(jīng)營上還存在著國有情結(jié)即使有完善的內(nèi)部控制規(guī)范當(dāng)一遇到國有客體的時候就情不自禁地認(rèn)為是可以信任的是可以放松管理的內(nèi)蒙古電站項目的貸款就是這種情結(jié)的反映在銀行業(yè)的決策判斷中認(rèn)為是國家項目有國家的強(qiáng)力支持只有賺錢的機(jī)會沒有賠錢的份正是在這種思想支配下銀行業(yè)對凡是帶國字頭的項目都放松管理和監(jiān)督更將風(fēng)險評估拋到腦后這種經(jīng)營思想和經(jīng)營理念是非?？膳碌姆潘少J前、貸中和貸后的調(diào)查和管理銀行就沒有經(jīng)營的主動權(quán)潛在的經(jīng)營風(fēng)險有可能就會發(fā)展成為現(xiàn)實風(fēng)險例如對電站建設(shè)盲目發(fā)放貸款而各個地方都盲目上電站項目幾年之后如果電力需求飽和生產(chǎn)的電賣不出去電廠將拿什么來還貸款在成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下國家還能再為銀行的壞賬買單嗎只要認(rèn)為是政府建設(shè)的項目銀行就可以破壞自己制定的規(guī)矩可見內(nèi)部控制經(jīng)不起任何誘惑和考驗人們不禁要拷問這是一種怎樣的制度它的有效性到底有幾成

2.對能源型項目的過度迷信

在我國由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對能源產(chǎn)生了巨大的需求拉閘限電的現(xiàn)象時有發(fā)生電力缺口一直很大在這種情況下國家已經(jīng)進(jìn)行了大規(guī)模的電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并且從保護(hù)能源的角度大力發(fā)展水利電站國家集中建設(shè)的電站項目在幾年后都將全面投產(chǎn)運(yùn)營到那時電力缺口將完全能夠彌補(bǔ)并可滿足電力需求增加的需要所以目前的宏觀調(diào)控和限制重復(fù)建設(shè)可以避免投資損失增加資源配置的效率即電力市場的發(fā)展也必須實現(xiàn)供需平衡在國家的宏觀調(diào)控中銀行業(yè)一直扮演著不光彩的角色違規(guī)的項目中都有銀行的身影而且貸款金額巨大其損失當(dāng)然也不會小

在銀行業(yè)的慣性思維中電站項目就是賺錢項目所以對于電站項目的貸款銀行業(yè)是一律大開綠燈不管其手續(xù)是否健全只要能夠擠進(jìn)貸款隊伍就認(rèn)為是抱起了金娃娃正是在這種思想主導(dǎo)下出現(xiàn)了銀行為電力建設(shè)項目爭著搶著貸款甚至不惜重復(fù)貸款的熱烈局面由于沒有經(jīng)過嚴(yán)格的貸前調(diào)查審核中央決定項目停建不僅對銀行業(yè)是一種沉重的打擊而且也打破了對電力建設(shè)項目的迷信不是所有的電力項目都包賺不賠而是在國家統(tǒng)一布置下的電站建設(shè)項目才能收回投資并且獲得投資回報否則就會出現(xiàn)血本無歸的局面銀行是追逐利潤的

企業(yè)但在追逐經(jīng)濟(jì)效益的同時必須保證經(jīng)濟(jì)安全經(jīng)濟(jì)安全是經(jīng)濟(jì)決策的基礎(chǔ)要保證經(jīng)濟(jì)安全就要控制經(jīng)營風(fēng)險這是銀行持續(xù)經(jīng)營的前提

三、教訓(xùn)與啟示

（一）經(jīng)驗教訓(xùn)1.教訓(xùn)之一賭徒心理在銀行業(yè)的管理者中存在著一

種賭徒心理認(rèn)為電力項目是國家建設(shè)項目有地方政府和電力集團(tuán)保駕護(hù)航即使沒有合法的項目批準(zhǔn)文件也不會有太大的風(fēng)險所以不計后果匆忙為其貸款

2.教訓(xùn)之二慣性思維由于社會誠信的缺失和法制不健全銀行業(yè)可放心貸款的行業(yè)越來越少而集聚在銀行的存款必須找到出路才能獲得盈利為了獲得貨幣的時間價值就必須讓資本流動起來電力項目在以往的貸款實踐中都是只盈不虧的投資是貸款最為安全的項目在這種慣性思維下求利心切出

現(xiàn)了不按正常內(nèi)部控制程序運(yùn)行最終造成為違規(guī)項目盲目貸款的結(jié)局從而導(dǎo)致銀行資金的巨大損失

3.教訓(xùn)之三制度文化沒有成為企業(yè)的習(xí)慣中國人民銀行和銀監(jiān)會為了加強(qiáng)銀行業(yè)的內(nèi)部控制管理提高控制風(fēng)險的能力先后制定和頒布了一系列的控制管理制度從法規(guī)建設(shè)的角度其內(nèi)部控制的涵蓋范圍廣、規(guī)范約束具體、授權(quán)指引明確即便如此也沒有阻止住銀行業(yè)的違規(guī)操作這說明制度文化仍是企業(yè)內(nèi)部控制管理中的短板由于制度文化沒有形成經(jīng)營決策由單位領(lǐng)導(dǎo)一個人說了算的問題還沒有得到糾正各種制度規(guī)范就很難有效地執(zhí)行

（二）啟示1.應(yīng)強(qiáng)化流程控制管理培養(yǎng)制度文化制度文化的建

設(shè)是一項長期的內(nèi)部控制管理的結(jié)果它是企業(yè)上下運(yùn)用制度約束而形成的基本習(xí)慣是他律與自律的有效結(jié)合其中強(qiáng)化內(nèi)部流程的控制管理形成制度約束習(xí)慣是培養(yǎng)制度文化的基礎(chǔ)因此各個銀行必須強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制流程的嚴(yán)格執(zhí)行加強(qiáng)控制流程的管理并實施控制關(guān)鍵點的責(zé)任追究的問責(zé)制要求內(nèi)部流

程必須嚴(yán)格按照制度規(guī)范操作讓制度要求成為每個人的自覺行動制度文化的形成與發(fā)展是需要監(jiān)督和懲罰作保證的建立相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰制度將有利于制度文化建設(shè)的速度只有形成制度文化才能避免拍腦袋項目才能理性地進(jìn)行投資和經(jīng)營取得經(jīng)濟(jì)效益才能有充分保證企業(yè)