建立大城市現(xiàn)代社區(qū)管理新模式

建立大城市現(xiàn)代社區(qū)管理新模式顧澗清【內(nèi)容提要】現(xiàn)代城市是一個(gè)大的開放系統(tǒng)，隨著城市建設(shè)和發(fā)展步伐不斷加快，已經(jīng)到了迫切需要建立城市現(xiàn)代社區(qū)管理模式的時(shí)候了?，F(xiàn)代社區(qū)管理應(yīng)遵循城市可持續(xù)發(fā)展、城市系統(tǒng)的多功能性和以人為中心等原則。社區(qū)管理新模式必須科學(xué)有序、先進(jìn)高效和結(jié)構(gòu)合理，同時(shí)要形成相應(yīng)的軟件系統(tǒng)設(shè)計(jì)和硬件設(shè)施配置。近一個(gè)世紀(jì)以來，世界各地的城市化進(jìn)程不斷加快，不僅城市的數(shù)目大量增加，而且城市建設(shè)的規(guī)模也越來越大。在我國(guó)，大城市特別是區(qū)域中心城市已經(jīng)成為一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎和現(xiàn)代化建設(shè)的主導(dǎo)力量。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化的改革和發(fā)展，大城市面臨的任務(wù)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，與大城市管理相關(guān)的城市政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和功能也都需要作出新的相應(yīng)調(diào)整。一些大城市“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理新體制應(yīng)運(yùn)而生了。這個(gè)新體制主要是通過調(diào)動(dòng)區(qū)和街道兩級(jí)的積極性，發(fā)揮區(qū)和街道接近基層的優(yōu)勢(shì)，從而提高城市政府的工作效率，強(qiáng)化城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理工作。在建立“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理體制中，城區(qū)政府的作用至關(guān)重要，積極探索建立大城市的現(xiàn)代社區(qū)管理新模式與城區(qū)政府的高效率管理密切相關(guān)。結(jié)合目前區(qū)政府實(shí)際放大了的管理權(quán)限，對(duì)完善“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”新體制管理系統(tǒng)及其運(yùn)作進(jìn)行積極的理論思考，以期為實(shí)現(xiàn)大城市城區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提出新的對(duì)策建議。現(xiàn)代城市是一個(gè)大的開放系統(tǒng)，隨著城市建設(shè)和發(fā)展的步伐不斷加快，已經(jīng)到了迫切需要建立現(xiàn)代城市社區(qū)管理新模式的時(shí)候了。綜觀世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的歷程，我們知道，城市尤其是大城市是人類文明進(jìn)步的產(chǎn)物，是國(guó)家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，也是交通樞紐、流通中心、信息中心等；同時(shí)又是發(fā)展教育、科學(xué)技術(shù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化的基地。城市比鄉(xiāng)村具有高得多的集聚效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，城市不僅能提供舒適方便的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，而且能提供多樣化的學(xué)習(xí)、交往和就業(yè)機(jī)會(huì)，并容易形成更加開放、進(jìn)取的社會(huì)風(fēng)尚和城市特有的精神文化氛圍。城市管理是城市發(fā)展高級(jí)化的產(chǎn)物，隨著城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜和功能的不斷完善迫切要求對(duì)城市進(jìn)行規(guī)范化、系統(tǒng)化的管理。城市管理是一項(xiàng)多種因素相互聯(lián)系、相互作用的系統(tǒng)工程，是現(xiàn)代城市政府最為重要的基本職能?！叭纸ㄔO(shè)，七分管理”，把在城市發(fā)展中加強(qiáng)城市管理又提高到更為重要的地位。在我國(guó)現(xiàn)在城市管理的實(shí)際工作中，由于城市管理的組織仍然帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，由于城市管理的硬件設(shè)施配置不當(dāng)和軟件系統(tǒng)的缺位，往往是“重建設(shè)，輕管理”；重視“硬件”，忽視“軟件”；注重上項(xiàng)目，要規(guī)模。很多城市都存在交通堵塞嚴(yán)重、“馬路市場(chǎng)”侵占道路、社會(huì)治安問題增多、垃圾增多而處理難、水資源緊缺、生態(tài)環(huán)境差、生活空間臟亂、秩序混亂等現(xiàn)象。這里不僅是建設(shè)的問題，更主要的是管理上的問題。城市管理滯后于城市建設(shè)和發(fā)展，使得城市在產(chǎn)生強(qiáng)大集聚效應(yīng)的同時(shí)，也明顯地造成了諸多“城市病”的累積?，F(xiàn)代城市管理中出現(xiàn)的這些問題其實(shí)只是一種表象，透過表象看本質(zhì)，所反映的是現(xiàn)存城市管理體制和運(yùn)作機(jī)制已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代城市管理的需要，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的城市管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特殊矛盾不相適應(yīng)。原來市和區(qū)兩級(jí)政府及其事權(quán)分工的不合理不僅是使管理成本大大提高的問題，而且已經(jīng)是直接影響現(xiàn)代城市管理效率的問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的城市管理，政府不是萬能的，政府的能量要體現(xiàn)在對(duì)全社會(huì)管理力量的協(xié)調(diào)上，特別是大城市的管理更是這樣；單靠市一級(jí)政府的集中控制，而沒有事權(quán)的有效分散，矛盾的分級(jí)處理，往往就會(huì)大大降低城市管理系統(tǒng)工作的有效性。因此，從大城市管理的現(xiàn)狀看，已經(jīng)到了迫切需要建立現(xiàn)代城市社區(qū)管理新模式的時(shí)候了。大城市現(xiàn)代社區(qū)管理新模式研究在國(guó)外主要是從社會(huì)學(xué)領(lǐng)域進(jìn)行研究的。一般來說主要集中于現(xiàn)代社區(qū)變遷的研究、現(xiàn)代城市社區(qū)運(yùn)行機(jī)制和過程的研究、現(xiàn)代社區(qū)類型的研究、現(xiàn)代社區(qū)管理新模式研究等等，但這些研究大都是以發(fā)達(dá)國(guó)家城市為背景的。改革開放以來，我國(guó)對(duì)城市現(xiàn)代社區(qū)的管理體制和管理方式進(jìn)行了有益的探索，也取得了一些成果。但從總體上說這些研究還是滯后于實(shí)踐發(fā)展的需要，迫切需要從理論和實(shí)踐的結(jié)合上解決現(xiàn)代城市社區(qū)管理新模式的問題。借鑒當(dāng)代國(guó)外大城市公共行政管理改革和發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，明確大城市現(xiàn)代社區(qū)管理的基本建構(gòu)原則，理順建立科學(xué)有序、先進(jìn)高效和結(jié)構(gòu)合理的大城市現(xiàn)代社區(qū)管理新模式的總體思路，并形成軟件系統(tǒng)設(shè)計(jì)和硬件設(shè)施配置。當(dāng)今世界，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市管理水平在城市發(fā)展過程中逐步提高。城市公共行政管理改革的也呈現(xiàn)出這樣一些趨勢(shì)：一是政府全力抓好城市管理，政府部分行為企業(yè)化。政府抓好城市管理首先是通過抓好城市規(guī)劃開始的。市長(zhǎng)的責(zé)任就是規(guī)劃建設(shè)和管理好城市，雖然是政企分開，但把政府部分管理行為企業(yè)化，不僅可以降低政府的管理成本，而且通過運(yùn)用管理性服務(wù)性的商業(yè)模式可以提高工作效率。二是實(shí)行“小政府大社會(huì)”的格局，推進(jìn)城市管理的社會(huì)化?！靶≌笊鐣?huì)”的格局就是指政府機(jī)構(gòu)比較精干，社會(huì)對(duì)管理的參與度比較高，2.設(shè)計(jì)“三級(jí)管理”管理體制下區(qū)與街道的銜接街道是“三級(jí)管理”系統(tǒng)的第一線，是社區(qū)管理的最直接的責(zé)任者?！皟杉?jí)政府、三級(jí)管理”這個(gè)“木桶”的能量往往是由街道這一級(jí)最短的那一塊來決定的。區(qū)與街道管理重心下移之間的銜接，建議區(qū)政府可向街道逐步下放參與規(guī)劃?rùn)?quán)、部分綜合執(zhí)法權(quán)、部分行政審批和項(xiàng)目管理權(quán)、對(duì)區(qū)政府有關(guān)部門的監(jiān)督權(quán)。同時(shí)把精簡(jiǎn)區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)人員同充實(shí)社區(qū)管理力量結(jié)合起來，在社區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，也可以考慮區(qū)的幾個(gè)相關(guān)部分聯(lián)合起來與街道共同設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)的人員編制和業(yè)務(wù)指導(dǎo)屬職能部門，日常工作則委托街道辦事處管理。區(qū)政府的主要管理部門都要積極研究在社區(qū)如何通過街道辦事處的協(xié)調(diào)作用組合起來，在第三級(jí)管理中形成一個(gè)有機(jī)的工作面。根據(jù)不同社區(qū)的情況，還可以考慮在街道辦事處下面設(shè)立社區(qū)管理委員會(huì)。3.設(shè)計(jì)“三種法人組織”的作用在城市管理系統(tǒng)中，從縱斷面看，有市、區(qū)、街道三級(jí)管理的問題；從橫斷面看，還有政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位三種法人組織的合力作用問題。在城區(qū)管理中，政府的主導(dǎo)作用并不是管得越多越好，越具體越好，而應(yīng)將主要精力放在依法治區(qū)和如何調(diào)動(dòng)好其他兩種法人的積極性上。如怎樣將企業(yè)辦社會(huì)的社會(huì)性設(shè)施進(jìn)一步從封閉轉(zhuǎn)向開放，以彌補(bǔ)社區(qū)資源的不足；如將清潔衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等部分城市管理行為企業(yè)化，組織法律咨詢等一些事業(yè)性機(jī)構(gòu)參與城區(qū)管理等。社會(huì)團(tuán)體參與城區(qū)管理的渠道也很多，不同的協(xié)會(huì)都會(huì)有不同程度的參與管理作用。4.設(shè)計(jì)城市管理法規(guī)實(shí)施細(xì)則和執(zhí)法隊(duì)伍的分級(jí)分類管理城市管理法規(guī)是平衡各種社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定器，是抑制不良社會(huì)行為的利器，也是協(xié)調(diào)政府管理系統(tǒng)正常運(yùn)行的指針。完善城市管理法規(guī)也要按照“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的格局進(jìn)行，市政府通過人大立法來完善；區(qū)政府在嚴(yán)格執(zhí)行城市管理法規(guī)過程中，也可根據(jù)各地的情況制定一些實(shí)施細(xì)則和一些有特定指向的政府條例。與三級(jí)管理相配套，要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的分級(jí)分類管理，要加強(qiáng)社區(qū)現(xiàn)場(chǎng)管理的執(zhí)法；在加強(qiáng)市、區(qū)兩級(jí)專業(yè)執(zhí)法外，更要加強(qiáng)街道的綜合執(zhí)法。5.設(shè)計(jì)社區(qū)文明指標(biāo)體系調(diào)動(dòng)市民創(chuàng)建文明社區(qū)積極性城市管理的最高境界是市民群眾的自主管理，市民對(duì)社區(qū)的向心力越強(qiáng)，城市管理的阻力就越??；市民對(duì)社區(qū)文明的認(rèn)同度越大，城市管理的幅度就會(huì)減少。通過設(shè)計(jì)社區(qū)文明指標(biāo)體系，可以為城市管理系統(tǒng)的社會(huì)化運(yùn)行和調(diào)動(dòng)市民的自主管理創(chuàng)造一個(gè)動(dòng)力機(jī)制。社區(qū)文明指標(biāo)體系，不僅要有人口指標(biāo)、衛(wèi)生指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)，還要有安全指標(biāo)、社區(qū)文化活動(dòng)的參與率指標(biāo)等，以充分調(diào)動(dòng)市民自發(fā)創(chuàng)建文明社區(qū)的積極性。建立大城市現(xiàn)代社區(qū)管理新模式的硬件設(shè)施配置在進(jìn)一步完善城市總體規(guī)劃、功能布局的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)各項(xiàng)市政工程和“形象工程”建設(shè)，形成一大批高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的硬件設(shè)施，為全面提高城市管理水平提供一個(gè)優(yōu)良的硬環(huán)境。建立大城市現(xiàn)代社區(qū)管理新模式的硬件設(shè)施配置，主要是指社區(qū)公務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施、社區(qū)交往綜合設(shè)施、社區(qū)信息處理設(shè)施、社區(qū)便民服務(wù)設(shè)施等。根據(jù)以上建立大城市現(xiàn)代社區(qū)管理新模式軟件系統(tǒng)設(shè)計(jì)的要求，建立硬件設(shè)施配置的目標(biāo)定位是：社區(qū)公務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施是便于形成政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位三種法人組織的聯(lián)合體，在形態(tài)和功能上便于形成工作的向心力；社區(qū)交往綜合設(shè)施是開展對(duì)話協(xié)調(diào)等非正式交往的載體，在形態(tài)和功能上便于表現(xiàn)社區(qū)