完善我國自然資源資產(chǎn)管理制度體系的思考

完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系的思考完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系的思考P1P2提綱1資源管理與資產(chǎn)管理1資源管理與資產(chǎn)管理2資產(chǎn)管理的必要性與可行性3資產(chǎn)管理路徑1P3P4概念辨析自然資源：天然存在、有使用價值、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。資產(chǎn)：企業(yè)擁有或控制的能以貨幣計量的經(jīng)濟(jì)資源，包括各種財產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利。特征：控制性、交易性、獲益性、計量性。自然資源資產(chǎn)：具有稀缺性、有用性（經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益）及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源。全民所有自然資源資產(chǎn)：根據(jù)現(xiàn)行法律，完全屬于全民所有：礦藏、水流、海域、城市土地、無線電頻譜資源、無居民海島、野生動物資源，存在集體權(quán)屬：森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地、水面、林地、野生植物資源。P5概念辨析自然資源管理：為保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足公共利益需求的政府監(jiān)管，以調(diào)查監(jiān)測為基礎(chǔ)，以空間規(guī)劃管控為龍頭，以合理開發(fā)利用和保護(hù)為核心，以維護(hù)和修護(hù)自然資源生態(tài)系統(tǒng)為關(guān)鍵。自然資源資產(chǎn)管理：所有權(quán)人運(yùn)用市場機(jī)制，對其擁有或控制資產(chǎn)的占有、使用、收益和處置，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，維護(hù)所有者權(quán)益，以自然資產(chǎn)權(quán)管理（產(chǎn)權(quán)界定-配置-交易-保護(hù)）為核心，以有償使用為手段。資產(chǎn)管理與資源管理對比習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會明確指出者意義上的權(quán)力?！辟Y源管理資產(chǎn)管理權(quán)利類型行使監(jiān)管權(quán)行使所有權(quán)性質(zhì)基于管理權(quán)形成的一種行政法律關(guān)系基于財產(chǎn)權(quán)形成一種民事關(guān)系管理對象全部自然資源全民所有自然資源資產(chǎn)管理方式包括對資源的開發(fā)利用進(jìn)行審批、許可、監(jiān)督檢查、禁止、強(qiáng)制或者處罰強(qiáng)調(diào)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)資產(chǎn)利用，可以選擇委托管理、合同管理、直接管理等形式管理目標(biāo)側(cè)重自然資源保護(hù)和合理開發(fā)利用，目的是滿足社會公共利益的需求，維護(hù)公平與效率側(cè)重的是資源資產(chǎn)管理、市場化配置及資產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)保值增值P6P7自然資源資產(chǎn)管理制度體系定義定義：關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、配置、收益、保護(hù)、監(jiān)督等制度規(guī)范的總和，是生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。結(jié)構(gòu)：以“履行所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益”為主線，包括自然資源資產(chǎn)“由誰管-有什么-值多少-怎么管護(hù)-如何配置-收益怎么實現(xiàn)-如何監(jiān)督-對誰負(fù)責(zé)”的管理鏈條和框架體系。內(nèi)容：自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)體系、調(diào)查監(jiān)測、清查統(tǒng)計核算、確權(quán)登記、自然資源（權(quán)責(zé)）清單、整體保護(hù)修復(fù)、儲備管護(hù)、要素配置、有償使用、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制、收益、評價監(jiān)督、資產(chǎn)報告等制度。2P8P92.1必要性問題導(dǎo)向問題導(dǎo)向目標(biāo)導(dǎo)向P102.1必要性：問題提出全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求?！薄?013年，習(xí)近平總書記《關(guān)于全面深化改關(guān)系？產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明，保護(hù)就會落空?！盤112.1必要性：問題表現(xiàn)ll自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清l所有者不到位l權(quán)責(zé)不明晰l權(quán)益不落實l監(jiān)管保護(hù)制度不健全P122.1必要性：問題形成ll1949-1977年，社會主義資源管理制度奠基。l1978-2012年，自然資源管理制度體系初步構(gòu)建。l2013年至今，全面推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)。P13P142.1必要性（（1）社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度：公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制等。l自然資源資產(chǎn)是社會主義生產(chǎn)資料公有制的重要組成，是公有經(jīng)濟(jì)重要內(nèi)容；l完善自然資源資產(chǎn)配置和收益分配，對于縮小區(qū)域城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)全體人民共同富裕有重要作用；l產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性制度，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革是加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。P152.1必要性資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度等八項制度構(gòu)成產(chǎn)權(quán)清參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》生態(tài)文明制度體系2：實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、全面建立資源源高效利用制度”當(dāng)中的內(nèi)容?！h的十體系?！钡膬?nèi)容。——2023年習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會P162.2可行性全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》自然資源產(chǎn)權(quán)體系。（七）健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制。（八）探索建立分權(quán)的體制。（九）開展水流和濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點。”——《生態(tài)文明體制改革總體方案》u“加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，??—《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》。P17境保護(hù)大會上的講話》P17P18nn確立了自然資源公有制（改革開放前）。n初步構(gòu)建自然資源管理制度體系（黨的18大前）：探索建立自然資源有償使用制度、產(chǎn)權(quán)分散登記制度，形成相對集中自然資源管理體制，初步構(gòu)建自然資源法律體系。建立產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)）制度。n全面建立自然資源資產(chǎn)管理制度（新時代）：建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，健全完善自然資源有償使用制度，改革資源管理體制，建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價等基礎(chǔ)制度，頂層設(shè)計自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，完善自然資源法律體系，部署所有權(quán)委托代理機(jī)制試點。P19所有權(quán)委托代理機(jī)制試點進(jìn)展n明確了所有者職責(zé)的內(nèi)涵：“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實權(quán)益”。n構(gòu)建了所有者權(quán)益管理制度體系框架：清查統(tǒng)計、評估核算、委托代理、資產(chǎn)規(guī)劃、資產(chǎn)配置、收益管理、考核監(jiān)管、資產(chǎn)報告。n部分關(guān)鍵工作初步形成了制度成果：編制自然資源清單，所有者職責(zé)履職主體及履職內(nèi)容初步明確；開展資產(chǎn)清查試點，形成工作制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；初步形成國有自然資源資產(chǎn)報告工作機(jī)制，接受人大監(jiān)督。n重大制度改革扎實推進(jìn)：配置、收益、考核、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、資產(chǎn)負(fù)債表編制。措施管理目標(biāo)制度體系權(quán)益管理制度框架措施管理目標(biāo)制度體系--維護(hù)權(quán)益所有者職責(zé)--維護(hù)權(quán)益所有者職責(zé)主張所有行使權(quán)利履行義務(wù)承擔(dān)責(zé)任落實權(quán)益P21nn資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：產(chǎn)權(quán)、外部性、環(huán)境價值評估、低碳和綠色經(jīng)濟(jì)、可耗竭資源利用與管理、可更新資源利用與管理。n公有自然資源管理制度：依法確立資源所有權(quán)權(quán)能，重視調(diào)查監(jiān)測、登記統(tǒng)計、評估核算等基礎(chǔ)工作，多種資產(chǎn)配置方式和管理模式，分工明確的管理體制（橫向與縱向）。3P22P23資產(chǎn)管理的路徑進(jìn)展與問題進(jìn)展與問題基本思路三個創(chuàng)新（理論、制度、法制）P243.1進(jìn)展與問題進(jìn)展進(jìn)展：l自然資源資產(chǎn)制度體系框架頂層設(shè)計。l基礎(chǔ)制度各有進(jìn)展或探索，初步成型的包括：確權(quán)、調(diào)查和清查、配置、收益、l地方探索創(chuàng)新：組合供應(yīng)、水權(quán)確權(quán)與交易、海域使用權(quán)立體分層、國有農(nóng)用地以及未利用地有償使用、資產(chǎn)損害賠償?shù)?。l立法工作有序推進(jìn)。P253.1進(jìn)展與問題l自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行權(quán)模式爭議：主體層級、委托方式、監(jiān)管落實。l“統(tǒng)一”行使所有者職責(zé)體制機(jī)制改革不徹底。l制度建設(shè)進(jìn)展不一：家底未完全摸清、行權(quán)各自為戰(zhàn)、監(jiān)管力度有限。l理論方法存疑多：概念不清、理論如何指導(dǎo)實踐。P263.2基本思路以統(tǒng)一行使所有者職責(zé)為以統(tǒng)一行使所有者職責(zé)為主線，以維護(hù)所有者權(quán)益為目標(biāo)，以落實產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵，以摸清資產(chǎn)家底為基礎(chǔ)，以建立產(chǎn)權(quán)法律制度為保障。P273.3創(chuàng)新l基本概念：資源、資產(chǎn)與資本，所有權(quán)實現(xiàn)方式、委托與代理。l基礎(chǔ)理論：產(chǎn)權(quán)、委托代理、公共管理、資源配置、資源財稅等理論等。l重大關(guān)系：公有制與市場經(jīng)濟(jì)、市場配置與政府監(jiān)管、所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)、中央與地方、綜合管理與分類分級管理、全民與集體等。l國外借鑒：國外公有自然資源管理的理念、法制、管理體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、具體制度、實踐案例。P283.3創(chuàng)新l橫向：集中統(tǒng)一與分級分類相融合。l縱向：所有權(quán)委托代理層級。l包括管理、運(yùn)營、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、技術(shù)等