羅霄山連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇

羅霄山連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇——來自湖南安仁縣的實證研究【摘要】安仁縣作為羅霄山連片特困地區(qū)、省扶貧開發(fā)工作重點縣，脫貧任務(wù)仍然艱巨、復(fù)雜。新形勢下,安仁縣的扶貧開發(fā)面臨著貧困人口多、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)弱、基礎(chǔ)設(shè)施保障不力、基層黨建薄弱等一系列亟待解決的問題和挑戰(zhàn),必須按照政府主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、黨建扶貧、社會事業(yè)扶貧等思路,強化組織保障與資金保障，健全貧困戶動態(tài)進退機制、結(jié)對幫扶機制、考核督查等三大扶貧機制，完善片區(qū)各項扶持政策,并為片區(qū)其他縣實施精準(zhǔn)扶貧提供示范?！娟P(guān)鍵詞】羅霄山連片特困地區(qū);精準(zhǔn)扶貧;路徑選擇確保2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽，是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)。為了消除貧困，實現(xiàn)全面小康目標(biāo)，國家全面實施精準(zhǔn)扶貧方略，將瞄準(zhǔn)重點由縣轉(zhuǎn)為村、戶，扶貧政策瞄準(zhǔn)精度不斷提高，瞄準(zhǔn)單元不斷下沉。安仁縣作為羅霄山連片特困地區(qū)、省扶貧開發(fā)工作重點縣，在國家扶貧政策的扶持下，扶貧工作取得了一定成效，但脫貧任務(wù)仍然艱巨。現(xiàn)基于安仁縣的調(diào)查，對安仁縣貧困現(xiàn)狀、實踐困境進行分析，并提出相關(guān)對策和建議。一、安仁縣的貧困現(xiàn)狀及已實施的扶貧開發(fā)實踐與探索(一)安仁縣的貧困現(xiàn)狀安仁縣屬羅霄山集中連片特殊困難縣，轄5鎮(zhèn)、8鄉(xiāng)、225個村（居），總面積1478平方公里，總?cè)丝?4.6萬人（其中農(nóng)村人口為39.6萬）。全縣農(nóng)村貧困人口覆蓋13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，221個農(nóng)村行政村，重點貧困村80個，占36.2%。2014年全縣共精準(zhǔn)識別出建檔立卡貧困人口建檔立卡貧困戶19022戶68351人，貧困發(fā)生率為17.4%。（其中：扶貧戶14152戶，51512人；扶貧低保戶2561戶，9829人；低保戶2288戶，6974人）1、從貧困需求看，有勞動能力55121人（其中潛在勞力小孩12872人），需社會保障兜底一批的有9397人；需發(fā)展一批44858人（其中扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的有16709人，金融扶貧需求13216人。農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)需求8473人；就業(yè)培訓(xùn)需求1799人；技能提升培訓(xùn)需求830人）。需助學(xué)一批9314人，占13.5%；需危房和搬遷一批1181戶、4464人；需救助一批10243人（其中大病2236人，慢性病3674人）。2、從貧困區(qū)域看，扶貧重點區(qū)域主要集中在偏、遠、邊地區(qū)，基本呈塊狀、片狀、帶型分布，即：豪山羊腦一片、龍市排山一帶、猴壇仙山脈華王至渡口一塊。其中重點貧困村，金紫仙鎮(zhèn)的羊腦10個村占90.9%、金紫仙鎮(zhèn)的豪山7個村占87.5%、渡口鄉(xiāng)7個村占50%、華王鄉(xiāng)6村占60%、龍市鄉(xiāng)5個村50%、靈官鎮(zhèn)5個村占33.3%，絕對貧困人口重點鄉(xiāng)渡口5420人（非重點村2554人）、華王鄉(xiāng)4646人（非重點村1804人）、牌樓4615人（非重點村3091人）、永樂江鎮(zhèn)的排山3939人（非重點村1724人）、金紫仙鎮(zhèn)的豪山3918人（非重點村408人）、龍市鄉(xiāng)3892人（非重點村2295人）。3、從基礎(chǔ)設(shè)施看，全縣貧困村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施還相對落后。全縣飲水不安全和飲水困難人數(shù)還有27066人。至今仍有56個村未通班車，24個村手機信號差，59個村未通寬帶，24村4850戶無有線電視，40%的村未通生產(chǎn)用電。大部分邊遠山區(qū)學(xué)校的教室、師生宿舍、食堂等基礎(chǔ)設(shè)施比較簡陋，還有63所村級學(xué)校未達到合格化辦學(xué)水平。絕大部分村沒有垃圾堆放點、公共廁所，沒有文化、體育設(shè)施。村級醫(yī)療設(shè)施差，目前還有63個村無標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生室。（二）已實施的扶貧開發(fā)實踐與探索1、夯實了農(nóng)村基礎(chǔ)。近年來（2012年—2015年），安仁縣大力加強貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補齊制約貧困地區(qū)發(fā)展的短板。每年拿出60%以上的財政專項扶貧資金和縣涉農(nóng)項目資金優(yōu)先向40個貧困村傾斜。2、促進了產(chǎn)業(yè)扶貧。每年投入財政資金數(shù)百萬扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，采取以獎代投、以獎代補、小額貸款貼息等措施，推行“公司（合作社）+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，真正實現(xiàn)了變輸血為造血。3、發(fā)展了旅游扶貧。近年來，安仁縣積極探索旅游扶貧模式，緊跟旅游業(yè)發(fā)展的步伐和態(tài)勢。大量注入旅游扶貧資金首創(chuàng)國家AAAA級旅游景區(qū)——“稻田公園”。大力扶持現(xiàn)代莊園和農(nóng)家樂項目，有效地促進了鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)，帶動了貧困農(nóng)民就業(yè)，增加了農(nóng)民收入。4、推進了科教扶貧。扎實推進“雨露計劃”扶貧培訓(xùn)工作、實用技術(shù)培訓(xùn)、科技骨干培訓(xùn)、村官培訓(xùn)、職業(yè)學(xué)歷教育培訓(xùn)、義務(wù)教育補助等教育培訓(xùn)工作，提高了貧困村和貧困戶脫貧能力，增強了脫貧的內(nèi)生動力。5、推行了金融扶貧。制定出臺了《安仁縣金融產(chǎn)業(yè)扶貧試點工作實施細則》，對金融產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險補償資金擬定了詳細的管理辦法。并對新識別出了1.9萬戶，共6.8萬貧困人口及產(chǎn)業(yè)扶貧中帶動貧困戶共同致富的扶貧經(jīng)濟組織進行了詳細的摸底、登記，實行信息化管理，實現(xiàn)了財政、扶貧、農(nóng)信社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息共享。目前已完成85%的貧困戶評級授信工作。二、安仁縣推進“精準(zhǔn)扶貧”所面臨的實質(zhì)困境從理論上而言，黨中央所提出的“精準(zhǔn)扶貧”政策有著“精度”高與“效率”高的明顯特征，它區(qū)別于我國以往的扶貧政策，是一次力圖用“釜底抽薪”式思路來徹底解決我國貧困問題的扶貧行動，其所具有的科學(xué)性和可行性是毋庸置疑的。然而，在“具體問題具體分析”的實踐要求原則之下，我們必須明白“精準(zhǔn)扶貧”政策一旦進入到我國紛繁復(fù)雜的社會體系，尤其是當(dāng)前處于變革時期的鄉(xiāng)村社會體系之中時，就必然會受到阻礙和“水土不服”。調(diào)研小組在走訪安仁縣多個鄉(xiāng)、村之后就明顯發(fā)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”在實施過程中，因為農(nóng)村人員多樣性的利益需求與觀點產(chǎn)生了大量的矛盾與沖突，而這些矛盾與沖突的不斷演化最終使得政策本身推行的過程受到了多重挑戰(zhàn)。在面對這樣的困境之下，調(diào)研小組力圖從五個核心影響安仁縣農(nóng)村發(fā)展的層面來分析當(dāng)前矛盾與沖突的“結(jié)癥”所在。（一）農(nóng)戶層面1、基層農(nóng)戶的參與熱情與配合明顯欠缺“精準(zhǔn)扶貧”政策給農(nóng)村貧困人員帶來的幫扶效果是極其明顯的，然而在推行的過程中卻遭遇了部分群眾態(tài)度和行動配合上的“冷遇”。為了深入了解和研究這一情況的出現(xiàn)原因，調(diào)查小組向數(shù)十個被走訪的村組隨機向農(nóng)戶發(fā)放了調(diào)查問卷。結(jié)果顯示，安仁縣農(nóng)村貧困人員之所以參與“精準(zhǔn)扶貧”行動的熱情不高，其主要原因之一在于自身對于這一政策的不了解或者不理解。以調(diào)研中最具代表性的渡口鄉(xiāng)陂頭村為例，該村僅僅只有15%的農(nóng)戶對當(dāng)前的“精準(zhǔn)扶貧”政策比較清楚，還有20%的農(nóng)戶對精準(zhǔn)扶貧政策不清楚，甚至還存有5%完全不了解。而追溯這一現(xiàn)象出現(xiàn)的根本原因，就在于政治信息在農(nóng)村宣傳的不流暢以及不“精準(zhǔn)”，這就直接導(dǎo)致了一部分老百姓對精準(zhǔn)扶貧政策不熟悉，對當(dāng)前縣里有哪些扶貧項目或如何實施都不清楚。而這一問題的繼續(xù)演化就會最終導(dǎo)致老百姓對當(dāng)前的“精準(zhǔn)扶貧”政策喪失信心，產(chǎn)生抵觸、厭煩、不配合的情緒以及對“精準(zhǔn)扶貧”政策公平性的質(zhì)疑，衍生出一系列新的社會矛盾。2、基層農(nóng)戶對于“精準(zhǔn)識別”結(jié)果認同性不高精準(zhǔn)識別是實施精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)與首要環(huán)節(jié)，后續(xù)的精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理等都是以此為依據(jù)來開展的。安仁縣識別貧困戶的主要方式是通過戶申請、組評議、村評選、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）復(fù)核、縣核準(zhǔn)的辦法層層把關(guān)。同時，在識別過程中按照“八不準(zhǔn)”的原則，并通過民主評議和民主監(jiān)督環(huán)節(jié)確定建檔立卡貧困戶。然而，在推行政策過程中所遇到的實際困難遠非理論層面所能想象的。例如在精準(zhǔn)識別的實踐過程中由于逐級分配的貧困村（戶）指標(biāo)與實際的貧困人口數(shù)量和規(guī)模存在偏差，在操作中也存在人均純收入（各種收入）難以精確測算、識別標(biāo)準(zhǔn)附近的“臨界農(nóng)戶”難以確定等技術(shù)難題，致使建檔立卡貧困人、戶準(zhǔn)確度低。再者，在給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）劃撥建檔立卡戶指標(biāo)時過分依賴人口指數(shù)，且不說這樣劃撥的科學(xué)性與可行性如何，就當(dāng)前調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的拆戶、并戶、遺漏的現(xiàn)象就為數(shù)不少；而更為甚者，因為指標(biāo)自身的“實事求是”因素缺失，直接導(dǎo)致一些“特困”村因受指標(biāo)的限制，無法將所有貧困戶全部列入進去，貧困戶為了爭取有限指標(biāo)，互不相讓，彼此攻擊，產(chǎn)生新的社會矛盾；一些“相對貧困”地區(qū)卻有多余指標(biāo)無處發(fā)放，只好根據(jù)當(dāng)前農(nóng)戶收入綜合情況進行“倒排隊”，出現(xiàn)了“輪流坐莊”式的識別結(jié)果，最終導(dǎo)致國家扶貧資金與名額的非“精準(zhǔn)”化。3、基層農(nóng)戶從“因戶施策”扶貧中受益較少“精準(zhǔn)扶貧”政策在規(guī)劃之時，就大膽的提出了“一戶一策，因戶施策”的扶貧理念，也正是因為這一理念的推行使得當(dāng)前扶貧政策與以往政策截然不同，對此，基層農(nóng)戶是抱有極大期望的。雖然政策在最初已考慮到了貧困人員致貧原因不同、幫扶需求不同等情況，然而在推行過程中針對貧困戶具體問題做到因人制宜，因戶施法，規(guī)劃到戶、幫扶到戶的幫扶行動和計劃卻并不多見，部分村組甚至還實行粗暴簡單的“一鍋燉”扶貧方式。（二）農(nóng)村層面1、農(nóng)村黨組織隊伍自身缺乏戰(zhàn)斗力與凝聚力當(dāng)前安仁縣農(nóng)村，尤其是貧困村基層黨組織普遍存在黨員年齡偏高、黨員文化程度偏低、黨員年齡結(jié)構(gòu)不合理等問題。以永樂江鎮(zhèn)高陂村為例，該村共有2375人，其中黨員僅108人，年齡在30歲以下的僅9人，其他黨員年齡基本都在50歲以上，村支兩委干部中年齡最大的57歲，最小的26歲，平均年齡46歲。且年輕人大多外出務(wù)工，入黨意愿不高，難以形成穩(wěn)定的黨員后備隊伍，而大學(xué)生村官一般只是名義上的駐村村官，相當(dāng)于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編外人員，工作重心在鎮(zhèn)上，形式化的大學(xué)生村官制度難以對村級黨組織建設(shè)發(fā)揮作用，這就使得精準(zhǔn)扶貧工作中缺乏一支強有力的基層干部隊伍。2、農(nóng)村內(nèi)生動力與對外引力存有明顯不足精準(zhǔn)扶貧主要靠產(chǎn)業(yè)來推動，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵在人，尤其是需要有能力、有技術(shù)的經(jīng)濟能人和致富帶頭人作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“領(lǐng)頭雁”、“排頭兵”。然而這些經(jīng)濟能人往往因為回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)缺少良好的環(huán)境與扶持而選擇在城市發(fā)展，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。普通農(nóng)戶也因在家務(wù)農(nóng)效益不明顯，絕大部分選擇外出務(wù)工。農(nóng)村人口、鄉(xiāng)村的空心化和鄉(xiāng)村治理精英的流失已成為安仁縣農(nóng)村的一種普遍現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多村雖然已經(jīng)給貧困戶提供了到戶的產(chǎn)業(yè)扶持政策，但由于沒有足夠的勞動力來實行，造成到戶項目難以落實。3、農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)與項目選定科學(xué)性亟需改善貧困戶通常會選擇養(yǎng)牛、養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨、養(yǎng)魚，種植蔬菜、水果、藥材及其他經(jīng)濟作物等種養(yǎng)殖業(yè)作為脫貧致富的產(chǎn)業(yè)，政府也會按規(guī)模大小提供種苗和給予補助。然而種養(yǎng)業(yè)產(chǎn)品市場行情的可預(yù)見性不強，種養(yǎng)產(chǎn)品市價相對不穩(wěn)定，難以形成可靠的市場預(yù)期，從投產(chǎn)到收益周期也相對較長。這些矛盾給扶貧產(chǎn)業(yè)的選定帶來較大困難，什么產(chǎn)業(yè)能給貧困家庭帶來可持續(xù)的效益難以判定。再者，部分村支兩委在領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)、選定扶貧產(chǎn)業(yè)與項目方面存在嚴(yán)重的盲目性，既不經(jīng)過專家學(xué)者的科學(xué)論證，又不廣泛征求民意，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“事前決策一言堂，事后責(zé)任全村扛”的問題，導(dǎo)致該村在有資金、有項目、有人力的情況下卻無力脫貧。（三）干部層面1、思想上存在偏差一些干部（包括縣、鄉(xiāng)、村三級干部）眼光不夠遠，思路不夠?qū)?，?zé)任心不強，作風(fēng)不過硬，甚至認為精準(zhǔn)扶貧和建檔立卡是搞形式，扶貧到戶不一定能兌現(xiàn)。所以在之前的干部“一進二訪”活動中，做實事的少，走過場的多。尤其是幫助農(nóng)戶進行產(chǎn)業(yè)和項目篩選，謀劃致富路徑時，更是心思不足，既沒有經(jīng)過深入調(diào)查研究，又沒有合理科學(xué)的思考和論證，難以達到精準(zhǔn)幫扶的效果。2、方法上缺乏創(chuàng)新一些機關(guān)幫扶隊沉醉于老模式、老方法、老傳統(tǒng)上。在“一進二訪”、干部駐村等幫扶活動中，幫扶隊給貧困戶一點錢、修筑一條路、蓋一幢村部等善舉較多，從形式看，豐富多彩，轟轟烈烈，表面上看群眾一時得到實惠，但難已真正實現(xiàn)脫貧致富。3、業(yè)務(wù)上還不熟練一些干部不熟悉推進精準(zhǔn)扶貧的政策業(yè)務(wù)，不知從何處入手，下鄉(xiāng)宣傳扶貧政策講不透，幫扶起來或是簡單化，或是一股勁地滿把抓。（四）政府層面1、當(dāng)前扶貧成效與全面脫貧還存有極大差距精準(zhǔn)扶貧在很大程度上主要還是政府行為，安仁縣貧困戶基數(shù)龐大，僅靠政府的政策和資金扶持難以形成強大的合力。當(dāng)前，安仁縣雖然通過多種政策和資金對貧困戶進行幫扶，如建房補貼政策、雨露計劃、貼息貸款、產(chǎn)業(yè)幫扶等等，但成效并不明顯。據(jù)統(tǒng)計，目前安仁縣仍有接近五分之一的貧困人口未脫貧，在有勞動能力的貧困人口中，能掌握一至兩門技術(shù)的不到十分之一。2、扶貧資源“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重亟待整合就當(dāng)前扶貧項目的實施來看，直接分配與管理扶貧資金的有發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、扶貧辦、能源辦、交通、國土、糧食等10多個部門，每個部門對各自管理的項目具有決策權(quán)，對扶貧項目各有側(cè)重，扶貧資源極度分散，。由于部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，客觀上很難把資金集中投向一個產(chǎn)業(yè)或項目，因此，難以使有限的資源發(fā)揮出最大的效益。如，農(nóng)村住房建設(shè)涉及民政、財政、扶貧、國土、建設(shè)、房產(chǎn)等部門，農(nóng)村危房改造及干打壘房改造工程主要由住建局負責(zé)，貧困戶易地扶貧搬遷則由移民局負責(zé)。如果將農(nóng)村危房改造資金和移民扶持資金有效整合，成效將會更佳。3、扶貧資金來源“多元化”有待發(fā)展據(jù)縣扶貧部門統(tǒng)計，當(dāng)前安仁縣貧困村水電路房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求資金2億多元，貧困戶需求幫扶資金3億多元，總計需求5億多元，目前資金缺口還相當(dāng)大；農(nóng)村的一些公共性項目，如水利建設(shè)、教育建設(shè)、衛(wèi)生建設(shè)等，也需大量配套資金，而安仁縣年財政收入僅3億多元，根本無法滿足精準(zhǔn)扶貧過程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等多方面資金配套。目前金融扶持力度還不夠，承擔(dān)扶貧放貸的只有農(nóng)村信用社，而農(nóng)村信用社顧忌到在對貧困戶放貸中要承擔(dān)25%的回收風(fēng)險，因而在放貸方面有些謹慎，貧困戶尤其是回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)能人貸款仍然困難。金融產(chǎn)業(yè)扶貧雖已出臺方案，但還未全面實施。（五）政策層面1、貧困識別的可行性與動態(tài)性有待提高建檔立卡戶一定三年，三年內(nèi)，農(nóng)村貧困人口的結(jié)構(gòu)會發(fā)生很大的變化。據(jù)估計，每年脫貧戶約占所有貧困戶的20％左右。一方面，由于沒有新的識別工作安排，一些新出現(xiàn)的貧困農(nóng)戶無法進入貧困戶名單，難以得到扶持。另一方面，已建檔立卡的貧困戶或許在三年內(nèi)得到扶持實現(xiàn)了脫貧，但也可能在三年內(nèi)未獲得任何扶貧資源的情況下就在當(dāng)前的統(tǒng)計系統(tǒng)中“被脫貧”了。因此，貧困識別進出機制還有待進一步完善。2、扶貧考核科學(xué)性與指向性還需優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧實行目標(biāo)考核，考核結(jié)果與干部選任、資金使用緊密聯(lián)系，這樣的考核方式本無可厚非。然而，安仁縣精準(zhǔn)扶貧的計劃目標(biāo)是要在四年內(nèi)分別實現(xiàn)30%、30%、20%、20%貧困人口脫貧。這種在“短期內(nèi)出效益”的政績訴求在一定程度上會導(dǎo)致扶貧精準(zhǔn)度的偏離。一些扶貧干部為了盡快見到扶貧效果，往往會將有限的扶貧資源集中到經(jīng)濟發(fā)展相對較好的村打造示范，這樣就會造成扶貧資源分配不均、分配不公的現(xiàn)象。在到戶項目中，村干部害怕項目失敗的心理也促使一些村將條件稍好的農(nóng)戶作為扶貧對象。另外，在基層干部考核中，維穩(wěn)是一個非常重要的指標(biāo)。一些扶貧干部在識別貧困戶時常常是以老百姓認可，不上訪、不鬧事為原則，這樣就極有可能把一些貧困戶指標(biāo)給一些經(jīng)常到縣、鄉(xiāng)政府“跑”的非貧困農(nóng)戶。3、專項扶貧與實際需求仍存有“兩張皮”的困境精準(zhǔn)扶貧到戶項目原則上應(yīng)與農(nóng)戶發(fā)展意愿保持一致，但在政策實踐中卻難以實現(xiàn)。在對農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)進行專項扶貧中，常常忽略農(nóng)戶自身的發(fā)展能力和發(fā)展需求以及市場等多方面風(fēng)險因素，導(dǎo)致扶貧資源不能與之配套。一些扶貧項目提供的扶持資金和實施成本之間也存在差距，在一定程度產(chǎn)生了自動排擠窮人受益的機制或者導(dǎo)致貧困戶債務(wù)負擔(dān)加重。以危房改造項目為例，危房改造總費用遠遠高于扶持資金，一些貧困戶或許會負債建房，則因此返貧；一些貧困戶或許會考慮自己的經(jīng)濟困境而放棄受益機會。三、推進精準(zhǔn)扶貧的對策和建議（一）繪制一張攻堅藍圖“謀定而后動”。推進精準(zhǔn)扶貧工作，必須通盤考慮、全面布局，以上率下統(tǒng)籌行動，系統(tǒng)安排，才能有效貫徹上級政策措施，承上啟下推動攻堅活動。安仁縣如何打贏精扶貧攻堅戰(zhàn)，至為首要的是要盡快精準(zhǔn)編制“十三五”扶貧規(guī)劃，以便更好地指導(dǎo)以后五年的扶貧工作。1、以目標(biāo)為引領(lǐng)。“脫貧奔小康”是新時期扶貧開發(fā)的首要任務(wù)。安仁縣“十三五”期間的扶貧攻堅目標(biāo)，就是要從2015年開始每年按建檔立卡貧困人口比例的30%、30%、20%、20%予以脫貧。2017年前推進40個貧困村脫貧解困，貧困地區(qū)和貧困人口人均可支配收入年均增幅高于全縣平均水平，到2019年力爭全縣貧困人口全部脫貧，貧困村全部摘帽。我們在編制“十三五”扶貧規(guī)劃時，一定要圍繞既定目標(biāo)謀劃項目、工作，要以實之又實、行之有效的方法和態(tài)度對待，要突出減貧計劃落實，不要搞出一個看起來耀眼奪目，實際上與具體工作“兩張皮”、難以實施的規(guī)劃。2、以問題為導(dǎo)向。編制“十三五”扶貧規(guī)劃，目的是補齊短板，推動如期實現(xiàn)整體脫貧。貧困對象家庭情況千差萬別，致貧原因各不相同，貧困程度深淺不一，如果看不到這些問題，或者不能根據(jù)看到的問題提出解決辦法，“自說自話”、“閉門造車”編規(guī)劃，付出再多努力都是徒勞。貧困對象經(jīng)常反映的、急盼急需的，就是他們面臨的實際問題，要注重對這些問題和數(shù)據(jù)的收集。在做規(guī)劃時要圍繞這些數(shù)據(jù)和問題，謀劃有針對性的措施、項目、工作。例如：打破當(dāng)前扶貧政策與實際情況存有嚴(yán)重“兩張皮”的困境、在建檔立卡的基礎(chǔ)上，結(jié)合“一進二訪”活動，進一步核清貧困對象信息，進一步搞準(zhǔn)搞實“五個一批”、“五個突出”數(shù)據(jù)表格，提煉分析貧困問題，專題研究解決方案，為規(guī)劃編制提供支撐。3、以項目為重點。編制“十三五”扶貧規(guī)劃，一定要在項目篩選上下功夫，不論重大項目還是散小項目，都要做到情況真實、要素齊全、具備實施條件。特別是到村到戶的打捆項目，每個項目要有詳細清單，能夠查到地點、具體內(nèi)容、扶持對象。減貧計劃和申報的項目都是省級扶貧規(guī)劃的重要內(nèi)容，一定要認真研究、核實，及時上報。（二）強化二大要素保障1、強化組織保障調(diào)研小組在比對安仁縣數(shù)十個村級經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)劣差異，尤其是扶貧政策落地實施好壞情況的數(shù)據(jù)之下。發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織建設(shè)優(yōu)劣情況對該村經(jīng)濟社會發(fā)展與脫貧情況已然起到了一錘定音的作用，即“黨組織越強，村民越富。黨組織越弱，村民越窮”，“黨建推動脫貧”的發(fā)展要求必然成為安仁縣推進全面小康建設(shè)的重要保障和趨勢。因此，如何在當(dāng)前情況下將基層黨組織建設(shè)日益做強、做精就成為安仁縣無可回避的重大問題之一。（1）農(nóng)村黨組織建設(shè)需要縣級領(lǐng)導(dǎo)成為“領(lǐng)路人”由于安仁縣貧困的特殊情況，安仁縣一直都不缺少省、市、縣各級扶貧工作隊的駐點幫扶。據(jù)調(diào)查，安仁縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)駐有省級扶貧小組兩個，市級扶貧小組八個，而縣級常駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧小組與領(lǐng)導(dǎo)干部卻較為少見。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)也就促成了當(dāng)前村組扶貧過程中“過分依靠上級”的尷尬局面，這樣情況的繼續(xù)衍生就是在省、市級駐村小組一旦撤離之后，該村組可能會陷入無人管理負責(zé)的返貧困境。這一問題曾在永樂江鎮(zhèn)冷水村省農(nóng)業(yè)廳駐點扶貧過程中表現(xiàn)突出。2012年——2014年省農(nóng)業(yè)廳共投入三百萬對該村開展“整村推進”扶貧，并派工作組駐點兩年。然而在2014年1月省扶貧工作組撤離后，該村扶貧項目管理就陷入了混亂，甚至在2015年出現(xiàn)了“二次扶貧”的現(xiàn)象。為什么已取得的扶貧成果保不住，就是因為縣相關(guān)部門在組織扶貧工作中出現(xiàn)了缺位現(xiàn)象。因此，安仁縣有必要加強領(lǐng)導(dǎo)干部下鄉(xiāng)扶貧責(zé)任，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部“自己掃好門前雪”的責(zé)任思維。譬如，重新劃分扶貧責(zé)任片區(qū)。由縣領(lǐng)導(dǎo)兼任扶貧片區(qū)的第一黨支書記，縣直機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部兼任扶貧村第一村支部書記。這樣就能實現(xiàn)安仁縣扶貧過程中機關(guān)與基層的上下聯(lián)動機制，在“精準(zhǔn)”扶貧的同時實現(xiàn)“整體”推進。（2）農(nóng)村黨組織建設(shè)必須讓村支兩委“找對人”“火車跑的快，全靠車頭帶”，當(dāng)前部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展快、規(guī)劃好、脫貧希望大的村組，都有一個優(yōu)秀村支書起著“領(lǐng)頭羊”的作用。如羊腦源田村村支書段華、排山高陂村村支書謝金科、華王東橋村村支書羅賤森都是其中的代表人物。因此要想在安仁縣農(nóng)村發(fā)展過程中實現(xiàn)“扶真貧，真脫貧”的目標(biāo)，關(guān)鍵在于選優(yōu)增強村支“兩委”班子。如何培養(yǎng)出一批群眾滿意、干部服氣、領(lǐng)導(dǎo)放心的村支書隊伍，有必要注重以下幾點：一是村支書選拔必須“精準(zhǔn)化”破地域、身份、職業(yè)、經(jīng)歷等條件限制，突出年紀(jì)輕、有文化、致富帶富能力強。在現(xiàn)任村干部中“拔”，從本地種養(yǎng)專業(yè)大戶、退伍軍人、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生、現(xiàn)任大學(xué)生村官中“選”，從外出創(chuàng)業(yè)的“能人”中“引”，從返鄉(xiāng)農(nóng)民中“找”，經(jīng)公開演講、群眾投票、綜合考察等環(huán)節(jié)，擇優(yōu)選用，由黨員大會直接選舉產(chǎn)生，群眾公認度要達到90%以上。二是村支書管理培訓(xùn)必須“規(guī)范化”一方面要加強培訓(xùn)。繼續(xù)加大技術(shù)與理論培訓(xùn)力度，充分利用省、市、縣三級培訓(xùn)平臺，通過外出參觀，黨校學(xué)習(xí)，外聘知名專家學(xué)者講課等方式，確保新支書知道怎么干，老支書知道怎么干得更好。另一方面要強化約束。要求村支書每年年初必須做出競職承諾、創(chuàng)業(yè)承諾、廉政承諾、辭職承諾等“四項承諾”，并在戶外公開欄公開，接受群眾監(jiān)督；嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律，實行村賬鎮(zhèn)管，防止村支書犯錯誤。三是村支書績效考核必須“標(biāo)準(zhǔn)化”嚴(yán)格執(zhí)行日常考核、月底考核、季度考核、年度考核制度，確?？己藰?biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、過程公開，考核結(jié)果做為年終評先獎優(yōu)的依據(jù)。一是工作上給壓力。按照工作業(yè)績占50%、群眾測評占20%、領(lǐng)導(dǎo)測評占30%的比例，實行百分制考核，考核結(jié)果與年終獎掛鉤，作為獎罰的主要依據(jù)。二是生活上給關(guān)心。對村干部經(jīng)濟待遇和養(yǎng)老保險作具體規(guī)定，村支書報酬由“固定補貼+浮動補貼+獎勵補貼”構(gòu)成，村支書、村委會主任“一肩挑”的村干部，每月給一定的生活補助。三是選拔上給機會。鼓勵符合條件的村支書可報考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，對因年齡等原因無法報考的，可通過公開選拔的方式，從中選出特別優(yōu)秀的，進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子。（3）農(nóng)村黨組織建設(shè)必須讓外來幫扶干部成為“本地人”駐村干部作為外來扶貧幫扶力量的主要代表，在安仁縣各個貧困村都得到了應(yīng)用，可以說在這種“外力”的幫扶之下扶貧脫貧工作確實有了長足發(fā)展。但是當(dāng)前駐村干部機制存在不少問題。譬如，一些駐村干部在到村一段時候后，仍然與當(dāng)?shù)卮褰M存在不適應(yīng)、不理解的“兩張皮”、“外來人”思想。再者，一些干部在駐村工作中，有著不負責(zé)、不關(guān)心的“逃避”心理現(xiàn)象。這兩者現(xiàn)象的出現(xiàn)，看似是個人思想因素所導(dǎo)致的，實質(zhì)上是“外地人”與“本地人”文化意識沖突的表達。如果駐村干部始終無法與當(dāng)?shù)厍闆r融合，就非但不會在扶貧過程中產(chǎn)生推動作用，反而會成為扶貧工作的阻礙力量。因此如何實現(xiàn)駐村干部“本地化”發(fā)展要求則顯得尤為迫切。一是加強思想教育工作。駐村干部的工作目的是為了“走地頭”、“接地氣”，深入基層、走近群眾，切實問政于民、問需于民、問計于民才到貧困中去的。而不是混混日子、避重就輕，只想著下鄉(xiāng)鍍金、游山玩水，對駐村任務(wù)無目標(biāo)、無思路、無主動性，工作“三天打魚，兩天曬網(wǎng)”。因此，開展駐村干部下鄉(xiāng)幫扶之前的思想教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作必須更為深入和徹底，提高駐村干部自身的思想覺悟與理論水平。二是做好干部選派工作駐村干部的選派應(yīng)做到廣泛動員，優(yōu)中選優(yōu)。在充分動員黨政機關(guān)、人民團體、民主黨派、企事業(yè)單位參與駐村幫扶工作的同時，優(yōu)先選派那些有工作激情、充滿創(chuàng)新精神，有較高政治素質(zhì)、能力較強的剛參加工作的大學(xué)畢業(yè)生和可提拔任用的年輕后備干部參加駐村幫扶工作，爭取在充分發(fā)揮他們現(xiàn)有思想理論優(yōu)勢的同時，通過農(nóng)村生活工作的歷練，得到實踐與理論相結(jié)合的鍛煉，為安仁縣基層干部做好儲備工作。三是明確駐村工作責(zé)任駐村干部既是農(nóng)村工作“調(diào)研員”，又是黨的政策“宣傳員”，還是生產(chǎn)發(fā)展“指導(dǎo)員”，矛盾糾紛“調(diào)解員”，基層黨建“監(jiān)督員”，鄉(xiāng)風(fēng)文明“傳播員”。在這樣關(guān)鍵和復(fù)雜的工作崗位上，要想提升駐村干部的工作效率和效果，就必須先明確駐村干部的具體責(zé)任與義務(wù)。一要明確考評標(biāo)準(zhǔn)。建立組織督查考評、駐村監(jiān)督員協(xié)助考評、群眾評價考評協(xié)同機制，堅持明確“四看標(biāo)準(zhǔn)”：看到崗情況、看幫扶措施、看工作實績、看群眾評價。二要明確考評環(huán)節(jié)。開展自查分析，駐村干部每月按時召開工作例會，邀請村干部、駐村工作監(jiān)督員及群眾代表參加，及時掌握工作動態(tài)，提出推進工作的措施辦法；三要明確考評導(dǎo)向。對駐村工作落實情況好、成效明顯、群眾滿意度高的駐村干部進行通報表揚，對認識不到位、工作落實不力、駐村工作期間無故脫崗、應(yīng)付檢查的駐村干部進行通報批評。駐村工作滿一年以上，年度考核為“優(yōu)秀”等次的，可作為干部選拔任用優(yōu)先條件之一。2、強化資金保障政府投入在扶貧開發(fā)中發(fā)揮著主體和主導(dǎo)作用，安仁縣作為一個年財政收入只有3億元左右的經(jīng)濟體，根本無力在資金方面獨自負擔(dān)起精準(zhǔn)扶貧的投入與建設(shè)。因此，如何整合安仁縣扶貧資源合理協(xié)調(diào)投入以及吸引金融和社會資金實現(xiàn)“外力”幫扶，才是解決當(dāng)前所面臨的資金問題核心所在。（1）扶貧財政投入機制需要繼續(xù)“深加工”一是要建立與縣域經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的縣級財政扶貧投入機制。在足額落實上級財政扶貧資金投入的基礎(chǔ)上，不斷增加縣本級財政投入，縣級財政從每年新增財力中至少安排10%的扶貧專項資金，集中用于扶貧綜合開發(fā)，重點投向貧困區(qū)域和貧困群體。二是要建立多元化扶貧投入機制。首先，要積極爭取上級扶貧開發(fā)及支農(nóng)項目。扶貧項目主管部門和財政部門密切配合，按照上級財政支農(nóng)的有關(guān)政策，結(jié)合安仁縣優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)項目，建立縣級財政支農(nóng)項目儲備庫，將符合政策投向，對農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收且輻射帶動作用明顯的項目納入儲備庫管理，為項目申報做好充分準(zhǔn)備。再者，要引導(dǎo)和鼓勵金融信貸和社會資金投入。充分發(fā)揮財政扶貧資金的引導(dǎo)和杠桿作用，用好用活財政貼息、以獎代補、民辦公助、先建后補、以物代資等政策手段，采用抵押、擔(dān)保等多種方式，鼓勵金融和社會資本積極投入扶貧綜合開發(fā)，逐步形成穩(wěn)定增長的投入新格局。最后，要建立和完善村級扶貧互助資金組織。此舉可借鑒陜西省白水縣的成功做法。該縣共有34個行政村成立了社區(qū)發(fā)展基金協(xié)會、扶貧互助資金協(xié)會等，都是由農(nóng)民自己組織，自己管理，自己監(jiān)督，為解決本村農(nóng)民的小額貸款問題提供了便利。農(nóng)民都把這些協(xié)會愛稱為自己身邊的“銀行”。社區(qū)發(fā)展基金協(xié)會的基金主要由CDD項目和各級的資助資金組成。每個協(xié)會的會長、會計等組織管理人員都由村民選舉產(chǎn)生，并經(jīng)縣扶貧辦培訓(xùn)后上崗。每個協(xié)會都有自己的章程，按照章程規(guī)定,協(xié)會所在村的村民只要交納100元的注入資金,就可成為會員。該縣還有10個行政村成立了扶貧互助資金協(xié)會，以推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，不同的是，互助資金協(xié)會在民政局有注冊，形式上比社區(qū)發(fā)展基金會要更規(guī)范。縣里對每個扶貧互助資金協(xié)會的財政配套資金是15萬元。每個村民入會的互助基準(zhǔn)金按協(xié)會章程為每股500－1000元不等，一人最多入兩股，年底有分紅。會員從協(xié)會貸款，手續(xù)簡單，只要遞交貸款申請,經(jīng)公示，村民沒有異議，不用出村就把貸款解決了。買種子、化肥、豬仔等，雖然只需要幾千元，但對農(nóng)民增收來說卻是雪中送炭的大事。由于所需資金少，過去信用社無暇解決，現(xiàn)在，這些資金在協(xié)會就可以貸到了。三是要建立扶貧開發(fā)與其他支農(nóng)資金的有效整合機制。加大扶貧資源整合力度，用好用活財政支農(nóng)政策，充分發(fā)揮各部門的優(yōu)勢，以新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)整村推進及移民搬遷為平臺，以扶貧資金為“粘合劑”，按照“渠道不亂，用途不變，各負其責(zé)，各記其功”的原則，將發(fā)改委、財政、扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、交通、林業(yè)、民政、教育、衛(wèi)生等部門涉農(nóng)項目資金整合起來，集中用于扶貧開發(fā)工作。首先，縣里成立涉農(nóng)項目資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組，由常務(wù)副縣長任組長，分管扶貧副縣長任副組長，發(fā)改委、財政、扶貧、農(nóng)業(yè)、水利等部門主要負責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由縣發(fā)改委主任任辦公室主任，具體負責(zé)處理日常事務(wù)。其次，將整合的資金集中用于解決貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)增收項目。最后，規(guī)范資金撥款方式，工程正式啟動時，由項目實施單位提出申請，送主管部門審查并報經(jīng)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審批后，縣財政局撥付資金。（2）扶貧金融幫扶機制需要大膽“換換血”根據(jù)湖南省上級組織管理與政策的要求，安仁縣扶貧支農(nóng)項目金融投入管理與發(fā)放責(zé)任是由農(nóng)村信用社專門監(jiān)管和承擔(dān)的，其他銀行較少或者并沒有直接參與到扶貧資金發(fā)放與管理過程中來。調(diào)研結(jié)果顯示，在安仁縣農(nóng)村信用社的大力推廣和各個政府部門的跟進之下，安仁縣的金融幫扶確實有了長足的進步，就近五年來農(nóng)村信用社就發(fā)放了1億8千多萬特色產(chǎn)業(yè)幫扶資金，預(yù)計今年還將發(fā)放8千萬元。并預(yù)計在未來五年繼續(xù)投入6億元左右。同時還成功推廣了以貧困個人產(chǎn)業(yè)扶貧貸款與合作社集體幫扶貸款多個創(chuàng)新金融幫扶項目。然而在這些成果之下，調(diào)研小組也發(fā)現(xiàn)了一些問題，譬如農(nóng)村貧困個人產(chǎn)業(yè)扶貧，安仁縣農(nóng)村信用聯(lián)社預(yù)計今年發(fā)放4000萬貸款（后根據(jù)安仁縣實際需求分析又力爭了1000萬額度，最終為5000萬），結(jié)果截止到11月末，該貸款項目總共只發(fā)放了279戶，共計1800萬余元，與實際發(fā)放計劃有巨大差異。而造成這一情況的主要原因，就在于安仁縣貧困農(nóng)戶普遍存在怕風(fēng)險不敢貸、沒項目不想貸的情況。再者安仁縣農(nóng)村信用社推廣的合作社集體幫扶貸款進展緩慢，到現(xiàn)在雖然沒有具體的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，但實質(zhì)上成效并不明顯。而這一情況之所以出現(xiàn)，除去縣扶貧辦對農(nóng)村扶貧經(jīng)濟組織的認定及評級授信工作進展較慢之外，還存在著金融幫扶主體的農(nóng)村信用社與政府各個部門存在信息不對稱的問題，即安仁縣農(nóng)、林、漁、牧在對于扶貧項目的推薦上遠遠趕不上金融扶持的需求。因此面對以上的一系列問題，調(diào)研小組建議一方面要加大信貸政策傾斜力度。進一步加大對貧困村組支農(nóng)再貸款發(fā)放力度，力爭該項貸款規(guī)模逐年提高，并按照各地方法人金融機構(gòu)扶貧工作投入水平匹配支農(nóng)再貸款額度。運用差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整原則，對扶貧成效顯著的地方法人金融機構(gòu)適當(dāng)降低存款準(zhǔn)備金率，提高金融機構(gòu)對貧困村組信貸投入的積極性。采取差異化監(jiān)管政策，適當(dāng)放寬貧困地區(qū)不良貸款率容忍度，提高貧困地區(qū)金融機構(gòu)不良貸款核銷效率。另一方面要大力改善金融生態(tài)環(huán)境。強化社會信用體系建設(shè)，不斷充實和完善信用信息數(shù)據(jù)庫，擴大征信記錄使用范圍，建立信用信息披露機制、共享機制和失信懲戒機制，形成全社會“重信守信”的良好氛圍。強化不良貸款清收，堅持機構(gòu)主體、政府推動的原則，加強對企事業(yè)單位、行政事業(yè)人員不良貸款的清收力度，建立預(yù)防不良率反彈的長效機制，切實增強金融機構(gòu)支持貧困地區(qū)發(fā)展的信心。加大對金融案件的辦理力度，逐年提高已判決金融案件執(zhí)結(jié)率和執(zhí)行案件資金回收率，有效保護金融主體產(chǎn)權(quán)。（3）社會資金幫扶機制需要“拓寬路”面對當(dāng)前在扶貧脫貧過程中的資金缺口，去除金融保障機制之外，拓展社會資本尤其是民間資本投資的渠道和領(lǐng)域就成為安仁縣增加扶貧資金有效來源。這就要求安仁縣政府大膽“拓寬”企業(yè)下鄉(xiāng)的經(jīng)營模式，即凡屬政府主導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域項目，依法依規(guī)能夠?qū)嵭猩鐣Y本融資的，均可通過相關(guān)方式投資、建設(shè)、經(jīng)營。對農(nóng)村基礎(chǔ)交通、水利、環(huán)保、等準(zhǔn)經(jīng)營性領(lǐng)域項目，可合理選擇建設(shè)—移交（BT）、建設(shè)—經(jīng)營—移交（BOT）、公共私營合作制（PPP）、股權(quán)投資等方式，并通過建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資人獲得合理回報創(chuàng)造條件。而作為對財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）貫徹實施，安仁縣應(yīng)該優(yōu)先采用公共私營合作制（PPP）方式作為企業(yè)下鄉(xiāng)發(fā)展的主要模式，即“企業(yè)資金和PPP工程”。而核心開發(fā)項目有必要集中在農(nóng)村基礎(chǔ)水利建設(shè)、生活垃圾和固廢處置、道路交通建設(shè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域。建議對社會資本投資公共設(shè)施項目，符合條件的可實行核準(zhǔn)或備案制，并可進入審批“綠色通道”，實行先容缺受理、容缺審查，再轉(zhuǎn)正式審批、正式辦理；項目立項和規(guī)劃方案初步審查可同時進行。同時加強風(fēng)險監(jiān)管。政府主管部門和投資者應(yīng)對可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、法律風(fēng)險等進行充分論證，完善合同設(shè)計，健全糾紛解決機制和風(fēng)險防范機制。（三）健全三大扶貧機制1、建立完善貧困戶動態(tài)進退機制對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口定期進行全面核查，建立精準(zhǔn)扶貧臺賬，實行有進有出的動態(tài)管理。同時還要根據(jù)安仁縣實際上的致貧原因和脫貧需求，對貧困人口實行分類扶持，杜絕對上級扶貧標(biāo)準(zhǔn)“生搬硬套”以及為了完成階段扶貧任務(wù)而出現(xiàn)的“數(shù)字”脫貧現(xiàn)象。還必須建立貧困戶脫貧認定機制，對已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶，在一定時期內(nèi)讓其繼續(xù)享受扶貧相關(guān)政策，避免出現(xiàn)邊脫貧、邊返貧現(xiàn)象，切實做到應(yīng)進則進、應(yīng)扶則扶。2、建立完善結(jié)對幫扶機制

一是把結(jié)對幫扶工作列入黨建工作的議事日程明確責(zé)任人，確定工作目標(biāo)，制定長期的工作計劃，建立專項臺帳。

二是落實幫扶工作責(zé)任與要求按照“一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一名縣級領(lǐng)導(dǎo)、一個貧困村一支幫扶工作隊、一個貧困戶一名幫扶干部、一個貧困戶一個扶持措施”的“四個一”駐村幫扶方案，落實好干部結(jié)對幫扶工作，一名縣級領(lǐng)導(dǎo)進駐一個貧困村對口幫扶4戶以上貧困戶，一個縣直單位包駐一個貧困村。工作隊要結(jié)合所駐幫扶村實際，制定幫扶方案，駐村時間為三年，不脫貧不撤隊。三是開展分類幫扶對無能力、無條件脫貧致富的貧困戶，進行物質(zhì)和資金等幫扶；對有能力但無技術(shù)、無信息、無項目的貧困戶，采取及時送技術(shù)、送信息，幫助選好項目等措施，使其盡快致富；對有能力、有技術(shù)、有項目但無啟動或周轉(zhuǎn)金的，要通過提供信用擔(dān)保、項目論證，幫助解決資金問題，使他們依靠項目、技術(shù)盡快致富。

四是建立考核與獎勵制度這方面可借鑒衡陽市的試點經(jīng)驗。即對指定幫扶任務(wù)的單位年度減貧率達標(biāo)且考核排位前6名的，各獎勵3000元；年度減貧率未達標(biāo)且考核排位后6名的，各罰3000元。年度考核減貧率未達標(biāo)的單位，在年度目標(biāo)管理績效考核中不得評為“優(yōu)秀”和“良好”等次，黨政主要負責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)年不得評獎評優(yōu)；連續(xù)兩年未達標(biāo)的，單位班子集體向縣委常委會或縣委全會作書面檢查；貧困戶沒有全部按期脫貧的，黨政主要負責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)年年度考核評定的“不稱職”，不得提拔調(diào)動，直到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困戶全部脫貧為止。3、建立完善考核督查機制。盡快出臺對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村扶貧績效考核辦法，以貧困村、貧困戶年度穩(wěn)定脫貧為主要考核依據(jù)，嚴(yán)格進行考核，納入對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各部門的綜合目標(biāo)考核內(nèi)容。建立年度精準(zhǔn)扶貧工作逐級督查制度，選擇重點部門、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行聯(lián)合督查，獎優(yōu)罰劣。（四）推進四項脫貧措施1、發(fā)展“精準(zhǔn)”特色產(chǎn)業(yè)推動脫貧。精準(zhǔn)扶貧的核心是產(chǎn)業(yè)扶貧，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不上去，扶貧成果也不會鞏固。在安仁縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果斐然的同時，調(diào)研小組在企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的走訪過程中卻發(fā)現(xiàn)了一些問題。例如當(dāng)前安仁縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶貧脫貧工作存在一定的“脫鉤”現(xiàn)象，安仁縣雖然擁有了一批有實力、有能力的農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)，但實質(zhì)上對于脫貧扶貧工作的帶動力卻收獲甚微。以溫氏豬業(yè)為例，該企業(yè)雖然在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)生了直接的帶動效果，但由于成為專業(yè)合作養(yǎng)殖戶的“門檻費”較高，實質(zhì)上推廣范圍與效果并不如預(yù)期，農(nóng)村貧困人口極少能夠成為其帶動對象。再以生平米業(yè)、清生菇業(yè)為例，作為安仁縣最為基礎(chǔ)性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，其對安仁縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及貧困人口就業(yè)等方面所產(chǎn)生的帶動力量和效果毋庸置疑。但由于規(guī)模較小、資金有效、缺少支持等一系列問題，這類企業(yè)所能產(chǎn)生的帶動脫貧扶貧效也是極其有限的，并沒有真正成為安仁縣扶貧脫貧產(chǎn)業(yè)帶動的主力軍。因此在面對這樣的問題和困境之下，調(diào)研小組覺得有必要從以下幾個方面完善安仁縣扶貧特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式。一是扶貧特色產(chǎn)業(yè)項目定位必須“選的準(zhǔn)”“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳?！北娝苤@是水土不服的緣故。產(chǎn)業(yè)建設(shè)必須堅持水土相服、因地制宜的原則。要全面分析各貧困村的實際情況，充分利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢特色資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，合理布局、科學(xué)規(guī)劃，因村因戶分類指導(dǎo)，實施產(chǎn)業(yè)建設(shè)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜游則游，大力發(fā)展有資源、有市場、有比較優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)。要深入實地調(diào)研，廣泛聽取專家和群眾意見，尊重當(dāng)?shù)胤N植習(xí)慣，為貧困村量體裁衣制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。要堅持把產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、旅游開發(fā)規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃結(jié)合起來，把產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與“十三五”規(guī)劃編制結(jié)合起來，把產(chǎn)業(yè)建設(shè)落實到具體項目上。每一個貧困村要突出一個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，高標(biāo)準(zhǔn)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，努力形成“一村一品”的產(chǎn)業(yè)格局；每一戶貧困戶要制定到戶產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，每戶一本產(chǎn)業(yè)建設(shè)臺賬、一個脫貧計劃、一套產(chǎn)業(yè)幫扶措施，使每戶貧困家庭都有一個脫貧致富的產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)選擇和新品種引進方面，要克服盲目跟風(fēng)的現(xiàn)象；在產(chǎn)業(yè)擴面和基地擴規(guī)方面，要克服一哄而上的現(xiàn)象。就當(dāng)前而言，安仁縣要做強藥材、勞務(wù)、特色經(jīng)濟作物、畜牧“四大產(chǎn)業(yè)”，并形成良好的產(chǎn)業(yè)布局。同時，要把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)與生態(tài)文化旅游、生態(tài)環(huán)境建設(shè)結(jié)合起來，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光旅游、田園休閑游、生態(tài)養(yǎng)生游和開心農(nóng)場、自摘果園等鄉(xiāng)村生態(tài)休閑觀光農(nóng)業(yè)，加強規(guī)劃銜接配套，推進綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，力促產(chǎn)業(yè)扶貧走上可持續(xù)發(fā)展的路子。二是特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式必須“走對路”調(diào)研小組歸納對安仁縣數(shù)十個村組走訪的調(diào)研成果，將當(dāng)前安仁縣扶貧特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成功的模式歸納為兩種。第一是“火車頭”拉動模式。以永樂江鎮(zhèn)高陂村為例，該村在縣扶貧辦的大力支持下，在致富能人的帶領(lǐng)下，產(chǎn)業(yè)項目如雨后春筍般涌現(xiàn)。目前全村有各種農(nóng)民專業(yè)合作社4個，有荷花園400多畝，苗木基地100多畝，烤煙基地100多畝，油菜基地600多畝，枳殼基地275畝，葡萄園30多畝，火龍果基地30多畝。其中木林森苗木基地是退伍軍人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)所建，火龍果基地是打工青年回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)所建，這些基地一共可安排貧困家庭就業(yè)200多人，每人每天可獲得80元的勞務(wù)收入。同時大面積的土地流轉(zhuǎn)也提高了村民的家庭收入（其中水田流轉(zhuǎn)金為400—500元／畝，荒山100—200元／畝）。再如坪上曹婆村的清生菇業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社是市級龍頭企業(yè)，2004年成立。就2015年來看，該企業(yè)帶動當(dāng)?shù)?7戶菇農(nóng)（其中貧困戶5戶）幫基地種菇，種植面積近200畝，帶動貧困農(nóng)戶就業(yè)100余人。全部食用菌皆由公司保底收購。2007年至今舉行了3屆殘疾人食用菌種植技術(shù)培訓(xùn)班，為本地及周邊縣市培養(yǎng)了1000多名食用菌種植能人。這種“公司+農(nóng)戶+基地”產(chǎn)業(yè)扶貧模式有效帶動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，在幫助貧困戶脫貧起到了一定的作用。這種“火車頭”拉動扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，通?？梢詰?yīng)用在一些有相關(guān)產(chǎn)業(yè)能手、技術(shù)人員或者產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的村組中，通過能人以及龍頭企業(yè)的帶動，以多元化的標(biāo)準(zhǔn)對產(chǎn)業(yè)項目進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，在產(chǎn)業(yè)項目的發(fā)展過程中自主或者規(guī)劃產(chǎn)生一定的扶貧帶動效應(yīng)。第二是“捆綁式”帶動扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。最具代表性的是安仁縣重點貧困村華王鄉(xiāng)東橋村及羊腦源田村。為盡快摘去貧困村帽子，東橋村利用山林本地豐盛的優(yōu)勢，經(jīng)專家科學(xué)論證后，因地制宜，將流轉(zhuǎn)的荒山開發(fā)為藥材種植基地，引進老板在該村成立安仁縣華王神和藥材產(chǎn)業(yè)園，種植枳殼為主，套種何首烏，隔離帶種殖黃桅子，并作為農(nóng)業(yè)休閑旅游公園來打造。在村支書羅賤森的帶領(lǐng)下，全村通過統(tǒng)一意見，以18元／畝的價格一次性流轉(zhuǎn)4370畝林地給神和藥材產(chǎn)業(yè)園。該村成立東橋村農(nóng)民種養(yǎng)合作社，利用國家對有產(chǎn)業(yè)的貧困戶每人投入1500元的扶貧政策，將本村已評級授信的貧困戶487人及周邊村如華王村、茶葉村等六個村的877戶3075個貧苦戶共同入股藥材產(chǎn)業(yè)園（其中該產(chǎn)業(yè)園出資605萬，占股份51%，扶貧部門出資582萬作為貧困戶的入股資金，占股份49%）。年終，從利潤中先提取5%作為村集體經(jīng)濟發(fā)展資金后，再按51:49的比例由產(chǎn)業(yè)園、貧困戶進行利潤分成。雙方通過股份幫扶的利益聯(lián)結(jié)機制，形成資金匯聚、產(chǎn)業(yè)匯聚、效果匯聚的三重效應(yīng)。羊腦源田村則由村委會牽頭，成立合作社，將全村土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一管理，部分土地外包給產(chǎn)業(yè)能人，部分土地由村集體種植牧草等，銷往各地。所有農(nóng)民以土地入股，年終由村合作社按股分紅。這種“捆綁式”帶動產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展模式，可以應(yīng)用在村組嚴(yán)重缺乏產(chǎn)業(yè)或技術(shù)能人，無力尋求到相關(guān)龍頭企業(yè)幫扶的情況下，通過集中全村所有資源與人力共同開發(fā)核心項目，將扶貧任務(wù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展在起點上實現(xiàn)“一元化”，在發(fā)展扶貧特色產(chǎn)業(yè)的同時完成村組脫貧的任務(wù)。三是特色產(chǎn)業(yè)深化發(fā)展必須“靠得住”安仁縣的特色扶貧產(chǎn)業(yè)在選準(zhǔn)及開發(fā)出來以后能否經(jīng)歷的市場浪潮的沖擊，蛻化為“靠得住”的龍頭企業(yè)是至關(guān)重要的。而要想使得安仁縣特色產(chǎn)業(yè)能夠“靠得住”，關(guān)鍵就在于兩點。首先，推進產(chǎn)業(yè)扶貧必須堅持走農(nóng)業(yè)品牌化、營銷市場化的路子，注重品牌農(nóng)產(chǎn)品的培育和打造。因此，要加強對農(nóng)產(chǎn)品采后服務(wù)指導(dǎo)，精心搞好分散、包裝技術(shù)服務(wù)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一分級、統(tǒng)一包裝、統(tǒng)一標(biāo)識、統(tǒng)一價格的要求，逐步實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品商品化處理“五個統(tǒng)一”。要狠抓品牌宣傳，積極組織參加各類農(nóng)業(yè)博覽會、優(yōu)質(zhì)水果評比會和展覽洽談會等會展，充分利用廣播、電視、報刊、新媒體等各種方式和途徑，加強農(nóng)產(chǎn)品宣傳和推介，打造一批有影響力、有帶動力的品牌農(nóng)產(chǎn)品。要加強農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人隊伍建設(shè)，培養(yǎng)一批農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、營銷大戶；積極支持龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作組織、營銷大戶帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厝罕婈J市場、搞銷售，政府在政策和項目上給予相應(yīng)支持。要加強當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品銷售市場建設(shè)，建立一批特色農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，逐步推行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入制；要加快推進對外銷售窗口建設(shè)，在國內(nèi)大中城市有針對性、有選擇性地建設(shè)一批農(nóng)產(chǎn)品直銷窗口，形成布局合理、點面結(jié)合、聯(lián)系緊密的銷售網(wǎng)絡(luò)體系。同時，要積極創(chuàng)新營銷服務(wù)機制，引導(dǎo)本地龍頭企業(yè)與國內(nèi)外大型農(nóng)產(chǎn)品營銷公司加強商貿(mào)對接，建立良好的“貿(mào)易伙伴”關(guān)系；要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平臺，培育一批農(nóng)產(chǎn)品電商示范企業(yè)，加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品銷售電子商務(wù)，有效解決農(nóng)產(chǎn)品銷售難問題。通過多措并舉，提升產(chǎn)業(yè)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧的實效性，引領(lǐng)當(dāng)?shù)厝罕姺€(wěn)定脫貧、可持續(xù)發(fā)展。其次，扶貧特色產(chǎn)業(yè)仍需要政府扶貧部門的“后勤服務(wù)”。湘眾藥業(yè)、生平米業(yè)、清生菇業(yè)等龍頭企業(yè)之所以在扶貧工作中發(fā)揮的帶動作用較小，就是因為其自身規(guī)模一直處于瓶頸期（如清生菇業(yè)每年在原料與設(shè)備上讓利于菇農(nóng)多達10多萬元），而在當(dāng)前的市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境之下，如果能得到政府部門的助力，便很有可能順利度過瓶頸期，完成自身發(fā)展的轉(zhuǎn)型。而一旦這種企業(yè)完成轉(zhuǎn)型，其所能創(chuàng)造的資金回饋、就業(yè)幾率、產(chǎn)業(yè)帶動都是之前難以比擬的。在這樣的情況下，政府部門就有必要繼續(xù)做好與扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策、信息、技術(shù)、資金服務(wù)等各方面的跟蹤服務(wù)，盡可能成為在扶貧特色產(chǎn)業(yè)起步階段能“扶住”，在扶貧特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段能“幫住”，在扶貧特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段能“靠住”的關(guān)鍵力量。2、構(gòu)建“雙向”勞務(wù)流動模式脫貧。安仁縣是勞務(wù)輸出大縣，調(diào)研小組在走訪過程中發(fā)現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象在安仁縣有極具惡化的趨勢，更為嚴(yán)重的是大量農(nóng)村家庭收入“依賴”外流打工擴大化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這樣的勞務(wù)輸出模式雖然在短期內(nèi)能夠快速提升安仁縣農(nóng)村人均收入，但就安仁縣自身長期發(fā)展的需要而言，人力資源長期“外流”的影響無疑是“飲鴆止渴”。因此安仁縣必須大力引導(dǎo)勞務(wù)輸出，有效的控制當(dāng)前勞務(wù)資源大量“流失”以及農(nóng)村家庭收入過度“依賴”現(xiàn)象。然而就單方面控制安仁縣勞務(wù)人員外流，部分加大安仁縣內(nèi)在勞務(wù)用工力度是絕對不夠的。可以考慮采用更為順應(yīng)市場發(fā)展需求以及安仁縣現(xiàn)實狀況的“技術(shù)人才回收”與“粗放人力輸出”的“雙向”勞務(wù)流動機制。即將安仁縣農(nóng)村現(xiàn)有的無勞動技術(shù)與創(chuàng)業(yè)能力的勞務(wù)人員進行“勞務(wù)輸出”，與此同時又通過更加優(yōu)厚的政策“回收”安仁縣在外創(chuàng)業(yè)、務(wù)工的有技術(shù)、有能力人才回鄉(xiāng)發(fā)展。這一模式如果能夠得以推行，不但可以防止對當(dāng)前安仁縣勞務(wù)“外流”現(xiàn)象粗暴改造，更可以在安仁縣當(dāng)前培訓(xùn)能力與資源有限的同時，構(gòu)建一個內(nèi)外聯(lián)通的勞務(wù)與人才循環(huán)流通機制。即安仁縣將現(xiàn)有“無技術(shù)能力”勞務(wù)交由外地市場進行“深加工”，而又不斷回收已在外“深加工”過的“科技人才”。而要構(gòu)建這樣一種“雙向”勞務(wù)流動機制，調(diào)研小組認為有必要從兩個方面開展。一是強化“內(nèi)在”勞務(wù)培訓(xùn)與吸收能力安仁縣的勞務(wù)培訓(xùn)必須以就業(yè)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌使用各類培訓(xùn)資源，提高培訓(xùn)的針對性和有效性。首先，培訓(xùn)對象精準(zhǔn)摸排。全面推行建檔立卡和培訓(xùn)實名制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在總體掌握勞動力狀