調(diào)研報告：基層臨時用地管理現(xiàn)狀及對策建議

調(diào)研報告：基層臨時用地管理現(xiàn)狀及對策建議基層臨時用地管理是土地利用管理的重要內(nèi)容，而實踐中基層臨時用地使用的混亂無序，也是土地利用管理面臨的難題之一。筆者在分析基層臨時用地管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了嚴格限定用地范圍、強化審批全過程監(jiān)管、規(guī)范補償租賃標準、明確恢復標準等4個方面的對策建議。一、基層臨時用地管理現(xiàn)狀分析范圍不清晰。從安徽的情況看，日常工作中隨意擴大基層臨時用地范圍的現(xiàn)象普遍存在，比如將采礦（制磚廠、輪窯廠）、小型碼頭、臨時簡易棚、臨時堆放場等用地也納入基層臨時用地范圍，并未得到有效控制。審批管理缺乏系統(tǒng)性。一是分級審批用地的規(guī)模缺乏標準,尤其是占用耕地的基層臨時用地審批，目前還沒有高層級的規(guī)范性文件來規(guī)定占用不同規(guī)模耕地的審批權(quán)限。二是審批程序及要件模糊。實踐中的困惑是：基層臨時用地由縣級以上人民政府自然資源主管部門審批，這里是否包括設(shè)區(qū)的市自然資源主管部門的派出機構(gòu)自然資源和規(guī)劃分局？在概念界定上有些模糊。進一步，如果由市自然資源和規(guī)劃局授權(quán)派出機構(gòu)分局承擔審批基層臨時用地，是否具有合法性？也沒有權(quán)威的解釋。同時，城市規(guī)劃行政主管部門和自然資源主管部門合并后，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)基層臨時用地辦理規(guī)劃行政許可，是否為辦理基層臨時用地的必要前置條件，法律法規(guī)規(guī)范性文件也未明確。補償原則和租賃費用標準缺乏規(guī)范性。以安徽省阜陽市潁州區(qū)為例，基層臨時用地涉及占用農(nóng)村集體土地的，大都是由使用人通過當?shù)卮逦瘯蛏鐓^(qū)協(xié)商；對于使用經(jīng)省人民政府批準的，已實施征收而未供應的土地，一般由實施征收的主體與使用人簽訂國有土地租賃合同；對于國有土地租賃費是否繳入財政專戶、?？顚Ｓ酶鼪]有明確規(guī)定，常常導致國有資產(chǎn)的流失或難以保障土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法權(quán)益。審批管理缺乏嚴謹性。一是審批缺乏科學性?；鶎优R時用地項目一般不做可行性研究分。二是審批時限與項目建設(shè)周期不一致；對于超過2年的基層臨時用地，延期1年后仍需繼續(xù)使用的基層臨時用地，目前還缺乏有效的法律界定；有的施工期限長達四五年，原本應修建的簡易施工用房設(shè)施也提高了標準，變成了永久性建筑物，目前還沒明確的處理規(guī)定。二、完善基層臨時用地管理的對策建議一是嚴格界定基層臨時用地范圍。凡符合基層臨時用地特征的用地行為，均應納入基層臨時用地范圍予以規(guī)范。針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)村居民在承包地上開發(fā)建設(shè)，極易破壞土地耕作層，形成固化硬化的地面，造成耕地向建設(shè)用地不可逆的轉(zhuǎn)化，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，按農(nóng)村集體建設(shè)用地相關(guān)政策和規(guī)定予以規(guī)范和管理。二是加強審批事前、事中、事后全過程監(jiān)管。規(guī)范審批程序，所有基層臨時用地一律由所在地的市縣級人民政府自然資源主管部門批準（不包括市轄區(qū)分局）；落實耕地保護屬地人民政府責任，基層臨時用地應盡量在征地范圍內(nèi)安排；占用永久性基本農(nóng)田的基層臨時用地，須經(jīng)省級自然資源主管部門審批。因臨時使用土地造成永久性破壞確實不能復墾為耕地的，由轄區(qū)政府負責落實耕地占補平衡責任。依法嚴肅查處違法違規(guī)行為。自然資源主管部門應把基層臨時用地納入常態(tài)化管理；不符合基層臨時用地規(guī)定的，要限期拆除，恢復土地原狀。對于已經(jīng)批準的基層臨時用地，存在不按合同約定使用、建設(shè)永久建筑物、到期沒有恢復原狀等情況的，要依法處罰，限期恢復土地原狀。三是建立規(guī)范補償和租賃標準體系?；鶎优R時用地雙方為一般民事主體，使用集體土地的，應當依照《合同法》之規(guī)定，雙方平等協(xié)商補償標準。因公共利益或為公共利益需要使用基層臨時用地的，補償費用應參照當?shù)卣魇占w土地的補償費標準，規(guī)定在一個合理的范圍之內(nèi)。四是明確復墾標準?；鶎优R時用地期滿后，用地單位在約定的期限內(nèi)，嚴格按照土地復