調(diào)研報告：我國農(nóng)村基層治理模式存在的問題及建議

調(diào)研報告：我國農(nóng)村基層治理模式存在的問題及建議一、我國農(nóng)村基層治理模式存在的主要問題以村兩委為主要主體的農(nóng)村基層治理模式確立以來，我國農(nóng)村基層治理不斷創(chuàng)新發(fā)展，在保障廣大群眾當(dāng)家作主地位，激發(fā)廣大群眾參與基層治理，推動農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程等方面取得了積極成效。但當(dāng)前農(nóng)村基層自治的發(fā)展進(jìn)程不均衡，自治機制自身一些深層次問題并未徹底根除。同時伴隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)了一些新問題新動向，原有的農(nóng)村基層治理模式出現(xiàn)許多不適應(yīng)之處。新老問題交織、新舊特征并存，我國農(nóng)村基層治理面臨更加復(fù)雜嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一是軟弱渙散現(xiàn)象依然存在。在國家的大力投入下，基層組織建設(shè)逐步恢復(fù)加強，凝聚力、戰(zhàn)斗力大幅提升。但基層組織人員不足、年齡老化、知識水平低、缺乏主動性、示范帶動能力不強等問題仍然突出存在，農(nóng)村兩委成員中，50多歲的居大多數(shù)，40多歲的屬年輕成員，30歲左右的只占極小比例，30多歲的村兩委負(fù)責(zé)人更是鳳毛麟角。加強村級基層組織隊伍建設(shè)，是提升農(nóng)村基層治理水平必須面對的長期性問題。二是經(jīng)濟(jì)腐化問題逐步凸顯。傳統(tǒng)農(nóng)村治理中，村內(nèi)糾紛大多以村內(nèi)事務(wù)為主，主要是承包地分包、鄰里糾紛等，涉及人員、范圍、金額均有限。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資本向農(nóng)村滲透，農(nóng)村逐步被動卷入社會發(fā)展大潮中，大量征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、項目分包、勞務(wù)用工、資源出租出賣等糾紛，逐漸在農(nóng)村治理中占據(jù)越來越大比重，涉及的人員不再局限于村莊內(nèi)部，涉及的金額更不是傳統(tǒng)村落中的糾紛能夠相比，大量村兩委干部卷入經(jīng)濟(jì)糾紛、墮落腐化，成為當(dāng)前村級治理的頑疾之一。三是民主不足未能根本改善。村務(wù)公開不徹底，村民大會、村民代表大會、村監(jiān)會、村支部會大都形同虛設(shè)，很少召開或基本不召開，村民無法有效參與村莊治理，重大事項村民無法參與決策，村委會經(jīng)常代替村民主體地位，村兩委干部管治意識大于服務(wù)意識，農(nóng)村基層群眾自治機制運行狀況欠佳。村兩委內(nèi)部一言堂現(xiàn)象不同程度存在，村兩委干部經(jīng)常兼任村監(jiān)會、財務(wù)監(jiān)督負(fù)責(zé)人，村內(nèi)治理組織疊床架屋，一套班子多個名稱，自身難以監(jiān)督自身，徒有其名不發(fā)揮實際作用，農(nóng)村內(nèi)部難以形成對村干部的有效監(jiān)督制約。四是行政化趨勢愈加突出。隨著國家支農(nóng)惠農(nóng)政策力度的加大，各種資金、項目等大量投入農(nóng)村，村級組織承擔(dān)起越來越多的政策落實任務(wù)。村兩委的主要職責(zé)從主要向村民大會負(fù)責(zé)，完成村民大會議決的主要事項，轉(zhuǎn)為向上級縣鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)，主要完成縣鄉(xiāng)下達(dá)交付的命令任務(wù)。村級組織從村民群眾的自治代理人，逐漸轉(zhuǎn)變成為縣鄉(xiāng)政府的繼續(xù)向下延伸，成為一級準(zhǔn)政府組織。村級組織的主要職能是執(zhí)行行政命令，履行行政職能，完成行政任務(wù)的行政化趨勢越來越明顯。五是宗族化特征出現(xiàn)新變化。傳統(tǒng)村落中宗族化特征，主要指村民以宗族血緣關(guān)系凝聚，村內(nèi)事務(wù)由村內(nèi)主要宗族主導(dǎo)，由宗族禮法規(guī)范協(xié)調(diào)，宗族是農(nóng)村治理的主要載體。當(dāng)下農(nóng)村大群體血緣宗族主導(dǎo)農(nóng)村事務(wù)的宗族化特征已經(jīng)淡化，但一種依附于村兩委組織的新型宗族化特征逐步凸顯。這種新的宗族化，以村兩委組織為載體，以宗族親戚為主要成員，發(fā)展成為農(nóng)村新的派系，在分配集體資產(chǎn)、落實優(yōu)惠政策等方面占據(jù)絕對優(yōu)勢，對家庭成員較少農(nóng)村進(jìn)行壓迫侵犯，容易演變成為多數(shù)人的暴政，激化農(nóng)村內(nèi)部矛盾。部分村支部負(fù)責(zé)人，利用自己擔(dān)任村支部書記職權(quán)便利，大肆發(fā)展本族親屬入黨，以保證本族人員在村支部中占大多數(shù)，確保自己或自己家族能夠長期當(dāng)選村支部書記和村主任，長期把持村內(nèi)事務(wù)控制權(quán)。部分地區(qū)甚至出現(xiàn)某村書記任職期間，新發(fā)展黨員100%均為本人宗族親戚的案例。這種新型的宗族化跡象，極大地干擾了村級民主自治的健康發(fā)展和黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基。六是黑社會化苗頭亟需遏制。部分農(nóng)村治理過程中，非法暴力行為時常摻雜其中。由于利益糾紛的原因，經(jīng)常出現(xiàn)一些村兩委組織采取威脅、恐嚇等非正常手段處理村內(nèi)事務(wù)，或直接勾結(jié)無良商人、社會人員直接暴力干預(yù)村內(nèi)事務(wù)，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)刑改人員強行參選當(dāng)選村委會主任事件。在農(nóng)村出現(xiàn)一部分經(jīng)常與政府官員、投資商利益勾結(jié)，政商通吃的農(nóng)村不法勢力分子。部分地區(qū)縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為勢力大、能擺平事的人壓得住，能夠維護(hù)得了村莊穩(wěn)定，對該類事件采取漠視縱容態(tài)度，一定程度上放縱了該類現(xiàn)象滋生。此類分子不惜手段代價參選當(dāng)選村兩委負(fù)責(zé)人只為謀利，甚至有人說出“不為撈錢干嘛要當(dāng)村主任的”的猖狂言語。此類現(xiàn)象已極大的惡化了農(nóng)村治理環(huán)境，亟需整治規(guī)范。七是宗教化影響漸趨嚴(yán)重。農(nóng)村一直存在種類繁多的自然信仰。我國采取宗教信仰自由原則，對農(nóng)村自然零散宗教信仰并未多加干預(yù)。在人民公社生產(chǎn)隊時期和村級組織較強勢時期，農(nóng)村宗教信仰一直處于亞發(fā)展?fàn)顟B(tài)，對農(nóng)村治理未產(chǎn)生較大影響。隨著村級組織的弱化以及思想教育功能的逐步荒廢，農(nóng)村思想文化生活中出現(xiàn)真空，一些宗教活動趁機大肆發(fā)展，侵占土地、興建廟宇、非法組織募捐和戶外廟會法事、招搖撞騙、算命看病等現(xiàn)象大量出現(xiàn)，不但違反法律法規(guī)，浪費大量資財，推動迷信現(xiàn)象回流，甚至有部分人員利用所謂民間宗教名義逼迫村鄰，極大地影響了農(nóng)村健康文化形成，擾亂了農(nóng)村正常發(fā)展秩序。八是鄉(xiāng)村治理關(guān)系有待理順。當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村管理控制力度逐漸減弱，農(nóng)村在行政化趨勢強化的同時，也出現(xiàn)了新形式的皇權(quán)不下鄉(xiāng)跡象。后農(nóng)業(yè)稅時期，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不再經(jīng)常下鄉(xiāng)，另一方面作為較早接受民主意識和法治意識教育的群體村兩委干部，知曉村委會由村民選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法直接罷免，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)選有賴于鄉(xiāng)人大代表即村兩委群體手中的選票。因此，在多種因素的影響下，鄉(xiāng)村干部關(guān)系發(fā)生微妙變化。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)外，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對村支部書記、村委會主任缺乏威懾力和管理手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩委逐漸由“領(lǐng)導(dǎo)+指導(dǎo)”關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)+合作”關(guān)系。村干部在鄉(xiāng)村關(guān)系紐帶中處于主要地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過村兩委干部管理農(nóng)村，不直接參與農(nóng)村治理。甚至出現(xiàn)部分村兩委干部影響大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，村級話語權(quán)大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非正常局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與普通農(nóng)村群眾的關(guān)系日益隔膜，政府對基層的管控能力和動員能力受到挑戰(zhàn)，基層群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的認(rèn)可度受到影響。二、我國農(nóng)村基層治理模式存在主要問題的原因分析我國農(nóng)村基層治理存在的問題，與我國農(nóng)村面臨的發(fā)展形勢息息相關(guān)。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)重要性降低，二元體制松動，以及隨之而變化的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，都對農(nóng)村基層治理造成了深層次影響。變革發(fā)展大潮中，農(nóng)村即將被全面激活，亟待符合現(xiàn)代治理理念的治理機制和治理模式。但農(nóng)村現(xiàn)代化因素，內(nèi)生動力不足，外部引導(dǎo)缺位，機制建設(shè)缺乏頂層設(shè)計，導(dǎo)致農(nóng)村基層治理問題層出不窮。部分地方和領(lǐng)域雖有探索創(chuàng)新，但尚難以根本上改善農(nóng)村治理形勢。一是農(nóng)村人口外流嚴(yán)重。長期以來，農(nóng)村以剪刀差形式，向城市和工業(yè)等經(jīng)濟(jì)部門做出了巨大貢獻(xiàn)。近年來，在國家以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)政策號召下，國家惠農(nóng)支農(nóng)力度不斷加大，各類資源逐步向農(nóng)村回流匯集。但農(nóng)村資源外流的現(xiàn)象并未根本改變，其中最重要的資源，人口外流現(xiàn)象一直未有停止反轉(zhuǎn)跡象。這雖然是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢，卻也是造成農(nóng)村治理發(fā)展不足的根本原因之一。人口外流導(dǎo)致農(nóng)村各項事業(yè)無人可用，部分地區(qū)農(nóng)村治理即使偶有好轉(zhuǎn)，但也面臨后繼乏人困境，最終瀕于衰落。二是農(nóng)村民主法治基礎(chǔ)薄弱?，F(xiàn)代化的重要特征之一，即是民主法治。雖然隨著國家發(fā)展水平的提升，普通民眾的民主法治意識均有普遍提升，但囿于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人才培養(yǎng)、管理水平等方面的原因，農(nóng)村居民的民主法治意識水平相對較低，對民主法治基本理念和基本知識的了解有限，對民主法治運作方式的掌握運用也欠缺訓(xùn)練。所以經(jīng)常可以看到，一方面基層群眾維權(quán)意識高漲，另一方面卻又疏于維權(quán)或維權(quán)演變?yōu)槿后w暴力事件的矛盾現(xiàn)象。農(nóng)村內(nèi)部缺乏孕育更高程度民主法治治理的基本因素，民主法治基礎(chǔ)薄弱成為影響農(nóng)村理性規(guī)范良好治理的重要障礙。三是農(nóng)村資源有望盤活。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，二元體制必將松動破除，海量農(nóng)村資產(chǎn)資源也必將隨之入市。農(nóng)村海量資源蘊藏的巨大利益受到農(nóng)村內(nèi)外資本以及各界人士高度關(guān)注，農(nóng)村將受到外界市場越來越大的沖擊，農(nóng)村將越來越深入地全面卷入到整個經(jīng)濟(jì)社會運行當(dāng)中，即使最偏遠(yuǎn)的農(nóng)村也不例外。在該背景下，將有大量的資產(chǎn)處置、復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)運營管理活動發(fā)生。原本側(cè)重于農(nóng)村內(nèi)部管理的村級治理模式，已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村未來形勢發(fā)展需要，必須加以創(chuàng)新完善。四是農(nóng)村治理主體缺乏監(jiān)督。村兩委組織，作為農(nóng)村治理中的特殊主體，具有一端獨大的特殊地位。村兩委負(fù)責(zé)人不是官員勝似官員。村兩委直接負(fù)責(zé)數(shù)千人的利益分配，可調(diào)動資源有時以上百億計，權(quán)力之大不是一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能與之相比，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、縣區(qū)長也須對其禮敬三分。但因為其身份特殊，一方面是農(nóng)村自我管理、自我服務(wù)的代言者，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村實施管理的代理者，既有自治性質(zhì)，又有行政性質(zhì)，其具體行為究竟屬于自治性質(zhì)還是行政性質(zhì)經(jīng)常難以區(qū)別，處于兩端都不受監(jiān)督的超然地位。村兩委成員特別是村委會成員，內(nèi)部缺乏有效制衡，外部因為不是公務(wù)人員，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和法律直接約束，只有在扶貧救災(zāi)等特殊情形方可參照公務(wù)人員處理，但因此被查處者也寥寥無幾，形不成鮮明而強有力的監(jiān)督震懾效果。在該過程中，異化出現(xiàn)的有職權(quán)無監(jiān)督、權(quán)大責(zé)小監(jiān)督弱的非正常效應(yīng)，導(dǎo)致了村級治理難以向更加健康方向發(fā)展。五是惠農(nóng)政策重物質(zhì)輕機制?，F(xiàn)有國家支農(nóng)惠農(nóng)政策中，囿于引導(dǎo)激勵機制的原因的制約，相對比較注重短平快的物質(zhì)方面幫扶投入，在改善農(nóng)村基層自治現(xiàn)狀，完善農(nóng)村自治機制等農(nóng)村治理軟實力提升方面，卻因見效慢、容易得罪人等種種顧慮，而不愿為、不會為、不善為，成效寥寥。外部引導(dǎo)乏力，惠農(nóng)政策畸重畸輕，成為制約農(nóng)村基層治理發(fā)展的重要因素。三、我國農(nóng)村基層治理模式改革建議我國農(nóng)村基層治理模式改革方向，必須緊緊立足我國農(nóng)村基層治理發(fā)展現(xiàn)狀，圍繞我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢需要，以構(gòu)建符合現(xiàn)代治理理念，兼顧國家治理和農(nóng)村自治雙重需求的科學(xué)治理機制為目標(biāo)，加強頂層設(shè)計，慎重穩(wěn)妥積極推進(jìn)。一是充分認(rèn)識當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢特征。當(dāng)前我國農(nóng)村正處于資源輸入并全面卷入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大潮的起步階段，資源輸入程度、全面卷入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展深度將會愈來愈深刻。農(nóng)村一切治理機制創(chuàng)新完善，必須緊緊立足并符合該基本特征需求。從行政渠道看，國家通過糧食直補、扶貧開發(fā)、新農(nóng)合、新農(nóng)保、農(nóng)家書屋、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，對農(nóng)村的投入會持續(xù)加大。從市場渠道看，征地補償、土地流轉(zhuǎn)、工商資本投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市等項目也將越來越多，大批資本項目將向涌向農(nóng)村。村兩委組織處于外部資源輸入農(nóng)村的關(guān)鍵節(jié)點，村級組織負(fù)責(zé)人處于歷史上權(quán)力最大、監(jiān)管最少的階段，農(nóng)村內(nèi)部人控制、權(quán)力尋租、農(nóng)民利益被侵犯的風(fēng)險持續(xù)增大。既有的二元主體治理機制，既不能有效防范村級腐敗風(fēng)險，又難以進(jìn)一步激發(fā)村民自治活力，已經(jīng)不適應(yīng)形勢發(fā)展需要。農(nóng)村基層治理改善，必須從仍然認(rèn)為村級主體軟弱無力的階段跳出，圍繞規(guī)范村級負(fù)責(zé)人用權(quán)、維護(hù)好村民利益進(jìn)行根本制度設(shè)計。二是明確農(nóng)村基層治理模式完善原則。鑒于以上對我國農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀的綜合分析，我國農(nóng)村基層治理模式改革的方向，必須符合以下原則：一是順應(yīng)行政化趨勢。行政化趨勢既已成形，未來又不可避免，便應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步順應(yīng)該趨勢、強化該趨勢，強化國家在廣大農(nóng)村基層的影響力和控制力，為農(nóng)村基層輸送更多資源，提供更加全面和強有力的公共治理服務(wù)。二是不走皇權(quán)不下鄉(xiāng)模式的老路。皇權(quán)不下鄉(xiāng)的農(nóng)村治理模式，是寄希望鄉(xiāng)村士紳特殊階層，目前這一社會基礎(chǔ)已經(jīng)不存在，也不可能再去培養(yǎng)該特殊階層，因此皇權(quán)不下鄉(xiāng)的治理模式不能采用。三是以民主法治理念重塑基層治理模式。我國當(dāng)前的農(nóng)村治理模式，是農(nóng)村長期實踐發(fā)展選擇的，具有一定的合理性。只是無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢新要求，因此可以運用現(xiàn)代化治理中最核心的民主法治理念對現(xiàn)有治理模式進(jìn)行重塑。四是以防范村級治理主體權(quán)力獨大為重點，完善村級監(jiān)督機制。在充分發(fā)揮村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用基礎(chǔ)上，理順各方主體職責(zé)，激活責(zé)任意識和監(jiān)督意識，落實村民平等自治權(quán)利，保障村民平等參與村級事務(wù)治理、平等分享村級發(fā)展成果。五是在不增加現(xiàn)有村級治理資源和治理成本、不增加財政和村民負(fù)擔(dān)的前提下，對原有治理資源進(jìn)行整合，重構(gòu)更加科學(xué)合理的農(nóng)村治理架構(gòu)。三是科學(xué)設(shè)計新型農(nóng)村基層治理機制。賢能治村固然可以帶領(lǐng)村莊發(fā)展，