調(diào)研報告：職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的現(xiàn)狀及對策

調(diào)研報告：職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的現(xiàn)狀及對策《職業(yè)教育法（修訂草案）》首次擬以法律形式提出支持舉辦混合所有制職業(yè)院校，表明國家對職教混改的認識與實踐已經(jīng)上升到法制建設(shè)階段。從職業(yè)院校適用當(dāng)前法律法規(guī)探索混合所有制辦學(xué)實踐遇到的難點、堵點問題來看，職教混改的有關(guān)立法工作仍有巨大的空間和諸多關(guān)鍵問題需要解決。立足通過梳理現(xiàn)行教育類法律法規(guī)文本，從歷史進程、適法分析、法律缺失等角度對職教混改的相關(guān)法律進行分析，提出加快立法推進職教混改的對策建議。發(fā)展混合所有制職業(yè)院校是國家推進職業(yè)教育發(fā)展的重大決策，也是職教創(chuàng)新體制機制、盤活教育資源、深化產(chǎn)教融合校企合作的有效途徑。職業(yè)院校辦學(xué)是一系列復(fù)雜的法律行為組合，要實現(xiàn)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)穩(wěn)定有序發(fā)展，必然要建立與之相配套的法律體系。一、職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的法律現(xiàn)狀（一）職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)法律發(fā)展的歷史進程目前，職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的主要形式是公有資本與社會資本的交叉持股、相互融合。探究混合所有制辦學(xué)的法律發(fā)展問題，應(yīng)當(dāng)抓住其主要特征，從社會資本參與辦學(xué)的發(fā)展進程入手。1.社會資本參與辦學(xué)的歷史發(fā)展過程我國私學(xué)歷史悠久，私立教育源遠流長。春秋戰(zhàn)國時期，以孔子為代表的興辦私學(xué)、百家爭鳴，傳承和發(fā)展了中華文明。新中國成立后，我國對原有的私立學(xué)校進行了全面的接管與改造，于1952年底全部調(diào)整為公辦，國家成為學(xué)校唯一的舉辦者與產(chǎn)權(quán)主體，開啟了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理的歷史進程。此后，近30年里，我國社會資本在教育領(lǐng)域沒有任何的作用空間與現(xiàn)實存在基礎(chǔ)，因而沒有構(gòu)建法律秩序的現(xiàn)實需求。直至改革開放后20世紀80年代初期民辦學(xué)校的重新出現(xiàn)，社會資本才開始再度走進教育領(lǐng)域。這一時期，社會資本如何參與舉辦教育、民辦學(xué)校如何運行管理都缺乏法律的支撐。實踐中主要采用了兩種做法：一是仿照公辦學(xué)校的有關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范管理與運營；二是自覺承襲了新中國成立之前私立學(xué)校的一些傳統(tǒng)。在法律空白時期這兩類辦學(xué)實踐經(jīng)驗自然地形成了社會資本參與教育的不成條文的秩序，并為立法規(guī)范塑造了經(jīng)驗原型。由此，我國開始形成了涇渭分明的公辦和民辦的二元辦學(xué)格局?！岸k學(xué)格局”的確立對我國教育資源配置影響巨大，是社會資本進入教育領(lǐng)域的大跨步。但在市場經(jīng)濟充分發(fā)展的現(xiàn)代社會制度中，教育資源配置改革步履緩慢。雖然《民辦教育促進法》《民辦教育促進條例》在不斷修訂，鼓勵社會資本投入教育領(lǐng)域，擴大民辦教育在國民教育中的占比，以滿足社會發(fā)展對教育的巨大需求，但教育公益性對社會資本的要求讓企業(yè)家“無利可圖”。企業(yè)混合所有制的成功改革為教育領(lǐng)域辦學(xué)體制改革提供了啟迪和靈感。但在公、民二元辦學(xué)法律體系穩(wěn)定有序的情況下，辦學(xué)資本所有制屬性的嚴格區(qū)分以及公私資本相互交叉融合的法律空白又成為發(fā)展混合所有制辦學(xué)的關(guān)鍵性制度隔閡。教育發(fā)展有其客觀規(guī)律性，制度隔閡并不能成為阻礙教育實現(xiàn)其內(nèi)生發(fā)展的制約。教育發(fā)展的社會需求為打破二元辦學(xué)格局創(chuàng)造了現(xiàn)實基礎(chǔ)：一是國民對高層次、高質(zhì)量教育的需求日益增長，二是國家面臨著教育財政巨額投入不足的窘境，三是社會資本參與辦學(xué)的積極性較高，四是企業(yè)參與辦學(xué)是職業(yè)教育深化產(chǎn)教融合、校企合作的內(nèi)在要求。在公有制、私有制辦學(xué)比較充分的基礎(chǔ)上融合發(fā)展、孕育出混合所有制，是我國教育發(fā)展進程中優(yōu)化辦學(xué)資源配置、滿足更多教育需求的歷史必然，也是我國職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)生規(guī)律使然。2.社會資本參與辦學(xué)的法律建設(shè)進程法律是由國家制定或認可并以國家強制力保證實施的，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級意志的規(guī)范體系。新中國成立后，隨著社會資本參與辦學(xué)的不斷發(fā)展，加快立法進程成為現(xiàn)實的迫切需要，這可以在立法過程中找尋其演變軌跡。可以看到：第一，改革開放后國家為社會資本參與辦學(xué)首要的是從憲法上予以認可。“兩條腿”辦教育允許了民辦教育存在，為促進社會資本進入教育領(lǐng)域、開創(chuàng)民辦教育新格局創(chuàng)造了條件。第二，社會資本參與辦學(xué)是一個從“規(guī)定”到“條例”再到“法律”的漸進式過程，其立法機構(gòu)也從國家教委到國務(wù)院再到全國人大，立法層次的不同反映了國家和社會對社會資本參與辦學(xué)的“角色認同”?！吧鐣α哭k學(xué)”的概念，帶有與“國家力量辦學(xué)”的相對含義，因而被視為是“國家力量辦學(xué)”的補充，直至《民辦教育促進法》出臺，民辦教育才成為我國教育體系中的重要組成部分而不僅僅是一種補充手段。第三，立法在時間上滯后于實踐。在社會資本參與辦學(xué)近20年后，國家才在法律層面出臺了《民辦教育促進法》，并將其納入法制體系不斷加以修正。從法律反映統(tǒng)治階級意志角度來講，其背后是我國從舉國公有的計劃經(jīng)濟時期向允許私權(quán)存在的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程；與我國從全民所有制、集體所有制向“以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”演進歷史相互吻合。因此，在法律基礎(chǔ)、意識形態(tài)認識和統(tǒng)治階級意志上，具備了國有資本、集體資本、非公有資本等以交叉持股、互相融合的混合所有制形式共同舉辦教育的基礎(chǔ)。因而可以認為，發(fā)展混合所有制職業(yè)院校不僅有法理基礎(chǔ)，而且是國家意志的體現(xiàn)，不存在法律不允許的質(zhì)疑。但同時也必須承認，當(dāng)前我國關(guān)于社會資本參與辦學(xué)的法律體系仍然是基于公辦、民辦“二元結(jié)構(gòu)”這一現(xiàn)實，是對“二元結(jié)構(gòu)”秩序的維護與堅持?；旌纤兄妻k學(xué)突破了“二元結(jié)構(gòu)”，對現(xiàn)行教育法律體系提出了挑戰(zhàn)，首當(dāng)其沖的便是適法依據(jù)問題。（二）職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的適法性研究由于當(dāng)前法律并沒有對職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)做出具體明確的規(guī)定，因此，仍然需要從社會資本參與辦學(xué)的現(xiàn)行相關(guān)法律中，按照就近原則研究適法依據(jù)問題。在相關(guān)法律條款梳理的基礎(chǔ)上，從“民參公”和“公參民”兩個方面探索解決職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的適法性問題。1.民參公的適法性分析《中華人民共和國高等教育法》第六條第2款規(guī)定：“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展?！薄吨腥A人民共和國職業(yè)教育法》第十九條規(guī)定：“政府主管部門、行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)舉辦或者聯(lián)合舉辦職業(yè)學(xué)校?！爆F(xiàn)行法律支持行業(yè)組織、社會力量參與舉辦職業(yè)院校。在法律制度框架下，社會資本注入公辦院校，并沒有改變國家機構(gòu)利用財政性經(jīng)費面向社會舉辦院校及其教育機構(gòu)的現(xiàn)狀，只不過法律沒有明確定義混合所有制性質(zhì)的辦學(xué)形態(tài)。2.公參民的適法性分析《中華人民共和國教育法》五十四條第2款規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)，辦學(xué)經(jīng)費由舉辦者負責(zé)籌措，各級人民政府可以給予適當(dāng)支持。”各級政府支持利用財政性經(jīng)費參與舉辦民辦教育也可以理解為對民辦教育的適當(dāng)支持，不存在過度解釋的嫌疑。二、職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)中的法律缺失分析職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)法律缺失問題可以從“總體上缺失”與“具體中缺失”兩個角度分析。（一）總體上缺失：一個可置信的承諾盡管國家從政策層面上不斷呼吁推進混合所有制辦學(xué)探索，但從當(dāng)前辦學(xué)實踐看，可以總結(jié)出兩個現(xiàn)象：一是目前僅有山東、河北、新疆、江西等4個省區(qū)發(fā)布了政府組織支持的改革試點，其他省市區(qū)的改革項目并沒有得到政府公開的、明確的支持，屬于基層職業(yè)院校自發(fā)探索的范疇；二是僅有少數(shù)公辦職業(yè)院校以二級學(xué)院混合所有制辦學(xué)改革試點方式推進，對整建制混合所有制辦學(xué)改革不敢邁出步子，是小心翼翼的響應(yīng)與求證，是不完全、不充分的改革和探索。從全國層面上俯瞰，各省市區(qū)規(guī)模龐大的公辦職業(yè)院校為何如此謹慎小心？其原因之一在于混合所有制辦學(xué)仍然是一種頗受爭議的辦學(xué)活動，雖有政策鼓勵，但缺乏法律認可，更擔(dān)心“秋后算賬”。加上近些年《民辦教育促進法》修正、營利性與非營利性學(xué)校分類管理的細則規(guī)制，以及獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的走向，不確定性導(dǎo)致地方政府、職業(yè)院校、社會資本更多地處在一種舉棋觀望狀態(tài)。對基于產(chǎn)教融合、校企合作發(fā)展規(guī)律，而非單純吸納社會資本改善教育出資結(jié)構(gòu)的職業(yè)教育混合所有制而言，在內(nèi)在規(guī)律上與民辦教育是截然不同的，應(yīng)予以不同的法律對待和引領(lǐng)，給出“一個可置信的承諾”。（二）具體中缺失：解決棘手問題的行動認可職業(yè)院校要不要“混”、怎么去“合”的決定權(quán)在地方政府和職業(yè)院校。目前，混合所有制辦學(xué)處在“二元結(jié)構(gòu)”的教育法律體系夾縫中，只能以類似“法外行動”的形式按照“就近原則”運用現(xiàn)有法律解釋自身的辦學(xué)創(chuàng)新活動。他們必須直面的一個尷尬現(xiàn)象：一方面能夠通過“東拼西湊”在法理上證明自身合法，另一方面也有相當(dāng)?shù)姆蓷l文和釋法機構(gòu)解釋可以說明“混合制”辦學(xué)不合法。這一矛盾使混合所有制辦學(xué)陷入了更大更多的沖突當(dāng)中。特別是在處理一些事關(guān)法律的棘手問題時，缺乏處理行動的法律認可。1.辦學(xué)性質(zhì)模糊《職業(yè)教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》對公辦、民辦院校辦學(xué)性質(zhì)進行了明確規(guī)定，在學(xué)校設(shè)立及辦學(xué)行為上提供了規(guī)范性法律支持。而混合所有制職業(yè)院校作為一種新的辦學(xué)形式，是根據(jù)某種方式定位公辦或民辦，還是創(chuàng)設(shè)第三種性質(zhì)的辦學(xué)類型，法律法規(guī)上并沒有明確指引。但在國家政策或省級政策的強烈要求下，為促進職業(yè)院校辦學(xué)發(fā)展，地方政府或社會力量在實踐中會按照舉辦方對混合所有制職業(yè)院校的理解與意志，初步實現(xiàn)資產(chǎn)、師資等辦學(xué)要素資源混合后，成為名義上的混合所有制院校，但注冊登記時只能遵從現(xiàn)有的法律體系登記為公辦或民辦。2.法人屬性不明公辦職業(yè)院校一般會注冊為非營利性事業(yè)單位，其設(shè)立及其辦學(xué)行為只需按照法律法規(guī)的直接規(guī)定進行即可，如《高等教育法》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等。民辦職業(yè)院校根據(jù)其屬性不同，可依據(jù)的法律規(guī)范亦不盡相同：營利性民辦院校的設(shè)立和辦學(xué)，可直接依據(jù)《民法典》《公司法》《民辦教育促進法》《民辦學(xué)校分類登記實施細則》等法律法規(guī)運行；非營利性民辦院校的設(shè)立和辦學(xué)，可直接依據(jù)《民辦教育促進法》《民辦學(xué)校若干管理規(guī)定》等法律規(guī)范運行。但當(dāng)職業(yè)院校進行混合所有制辦學(xué)改革后，無論是民法、教育法，還是民辦教育促進法等，都沒有對其法人屬性予以明確規(guī)定。3.權(quán)益保護不足實踐中發(fā)展起來的混合所有制辦學(xué)主要參照國有資產(chǎn)管理辦學(xué)，教育領(lǐng)域內(nèi)無明確法律表述，其國有資產(chǎn)、私有資產(chǎn)的保護機制與經(jīng)濟領(lǐng)域存在較大差異。具體來講有兩方面重大缺失：其一，資產(chǎn)評估無明確法律規(guī)定。公辦院校的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，在缺乏明確法律依據(jù)的前提下，如何確保國有資產(chǎn)在改革過程中保值增值，如何對公辦院校現(xiàn)有資產(chǎn)進行評估，尤其是諸如辦學(xué)品牌、教師持續(xù)發(fā)展能力、教師科研水平、專業(yè)社會認可度等無形資產(chǎn)的科學(xué)合理評估成為公辦院?；旌细母镏械拇箅y題。其二，資產(chǎn)流轉(zhuǎn)無法律依據(jù)。如果允許學(xué)校資本特別是社會資本隨意流動，不僅會影響到辦學(xué)的穩(wěn)定性，還可能會影響到受教育者權(quán)利。但社會資本逐利性必然要求通過資本流動來保障其投資收益，實現(xiàn)資本增值。因此，職業(yè)教育普惠性、公益性要求資本的穩(wěn)定性與社會資本天生的逐利性之間的沖突，對資本流動增值與穩(wěn)定保障提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。4.領(lǐng)導(dǎo)體制沖突《民辦教育促進法》第20條規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會、董事會或者其他形式的決策機構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機制?！薄陡叩冉逃ā返?9條：“國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制?！比绱?，一旦公辦院校實施混合所有制改革后，社會資本要求按照權(quán)力優(yōu)化的董事會決策模式必然與公立院校的黨委決策模式產(chǎn)生沖突。這一問題在當(dāng)前法律體系內(nèi)并無明確規(guī)定。如何處理好董事會領(lǐng)導(dǎo)與黨委領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，以及如何推進現(xiàn)代管理制度上充分發(fā)揮黨委政治核心作用，健全黨委參與決策和監(jiān)督機制，是混合所有制改革后高職院校面臨的重大問題。5.法定代表人不明《高等教育法》規(guī)定，校長為高等學(xué)校的法定代表人。《民辦教育促進法》第23條規(guī)定，民辦學(xué)校的法定代表人由理事長、董事長或者校長擔(dān)任。混合所有制職業(yè)院校該依據(jù)《高等教育法》還是《民辦教育促進法》做出選擇，抑或另辟蹊徑？目前，辦學(xué)實踐中的做法是在現(xiàn)有法律框架下主要依照舉辦方的意志決定，但最終都游離在《高等教育法》和《民辦教育促進法》的規(guī)定之間。這也是混合所有制職業(yè)院校在現(xiàn)有法律體系下的無奈之舉。6.收益分配矛盾《民辦教育促進法》第19條：“非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。”公辦院校是非營利性事業(yè)單位，不允許提取辦學(xué)結(jié)余。社會資本投資獲取回報是市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，適用到教育領(lǐng)域，不允許社會資本獲取回報，顯然忽視了社會資本增值訴求的客觀事實。但另一方面，國有資本在參與混合所有制辦學(xué)過程中又強調(diào)國有資產(chǎn)保值增值，這本身也是經(jīng)濟目的的體現(xiàn)。公私資本投入教育領(lǐng)域利益分配問題矛盾尖銳，如何既能保障教育公益性又能在一定程度上滿足資本增值的訴求于法無據(jù)。這關(guān)系到國有資本、社會資本共同辦學(xué)的動力問題。三、立法支持職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的對策建議在公辦民辦涇渭分明的“二元結(jié)構(gòu)”教育法律體系下，可以將混合所有制職業(yè)院校比擬為一只尷尬的“小青蛙”，它既不是陸生動物，也不是水生動物，但現(xiàn)行目錄中沒有兩棲動物這一類別。對立法而言，不是要否認和消滅“小青蛙”的客觀存在與進化發(fā)展的必然，而是予以“小青蛙”一個合理的法律目錄編排?；谶@一現(xiàn)實判斷，立法思路應(yīng)設(shè)定為：先解決好總體上的法律需求問題，再解決好辦學(xué)中的具體法律需求問題。這與改革開放后社會資本參與辦學(xué)率先從憲法破局、允許“兩條腿”辦教育的立法邏輯基本一致。但與之不同的是，彼時民辦教育萌生于一片真空當(dāng)中，既無辦學(xué)的客觀存在，也不存在任何的法律條款。而當(dāng)前，已有一個極其龐大和復(fù)雜的“二元結(jié)構(gòu)”教育法律體系存在，情況更為復(fù)雜，也更加考驗立法智慧。鑒于此，提出建議如下：（一）在教育法律體系中予以總體上認可在《職業(yè)教育法》《教育法》《民辦教育促進法》等相關(guān)法律層面給出混合所有制職業(yè)院校的定義和基本特征，使之走入法制框架內(nèi)，解決好“一個可置信的承諾”的破局問題，消除其身份尷尬。隨著混合所有制辦學(xué)實踐不斷深入，再適時推動這一辦學(xué)形式以恰當(dāng)?shù)姆绞襟w現(xiàn)在民法、商法、勞動法等教育領(lǐng)域之外的法律體系當(dāng)中。（二）妥善處理好混合所有制辦學(xué)與“二元結(jié)構(gòu)”教育法律體系的關(guān)系我國教育法律體系從舉國公辦的“一元結(jié)構(gòu)”走向公辦民辦并存的“二元結(jié)構(gòu)”，整整用了20年的時間；那么是否再用如此長的時間，去建構(gòu)一個“三元結(jié)構(gòu)”來專門解釋混合所有制辦學(xué)？我們認為不需要。一方面，這一立法過程太過漫長和艱難，立法的任務(wù)與復(fù)雜性超出想象，并將最終生成更大更多的法律“電網(wǎng)”，對教育深化改革開放造成更多制約。另一方面，混合所有制辦學(xué)的最終理想是“不分所有制”，實現(xiàn)不同類型的教育機構(gòu)在法律上的平等對待，其正確的方向應(yīng)當(dāng)是努力消除法律上的所有制歧視與壓制。因此，妥善處理與“二元結(jié)構(gòu)”教育法律體系的關(guān)系應(yīng)著重把握兩點：第一，打通混合所有制辦學(xué)與公辦民辦法律的關(guān)鍵銜接點，使“就近原則”升格為“解釋通道”，從