淺析地方政府融資及其風(fēng)險(xiǎn)防范

淺析地方政府融資及其風(fēng)險(xiǎn)防范[摘要]:近年來(lái)隨著地方政府融資平臺(tái)規(guī)模的急劇擴(kuò)張，各種潛在風(fēng)險(xiǎn)也逐漸暴露出來(lái)，諸如商業(yè)銀行平臺(tái)貸款信用風(fēng)險(xiǎn)、地方政府融資平臺(tái)道德風(fēng)險(xiǎn)、地方政府融資平臺(tái)的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等。本文以創(chuàng)新為切入點(diǎn)，著重探討推動(dòng)地方政府融資制度的創(chuàng)新，例如拓寬政府融資渠道、建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、規(guī)范政府融資平臺(tái)等諸多措施來(lái)為我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展指出一條全新的道路?？偠灾?，創(chuàng)新是地方政府融資平臺(tái)建設(shè)的關(guān)鍵和走出平臺(tái)建設(shè)瓶頸的唯一出路。[關(guān)鍵詞]：地方政府；融資平臺(tái)建設(shè)；創(chuàng)新前言我國(guó)地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生于上世紀(jì)90年代，在那個(gè)風(fēng)雷激蕩的時(shí)代，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)風(fēng)云變幻，先后爆發(fā)了亞洲金融危機(jī)和國(guó)際金融海嘯。但是，凡事有利必有弊，地方融資平臺(tái)就是一把“雙刃劍”。在其迅猛發(fā)展的進(jìn)程中，諸多風(fēng)險(xiǎn)也隨之而來(lái)，例如設(shè)立不規(guī)范、企業(yè)管理制度落后、信息披露不完全、地方政府間接還款壓力增大、國(guó)進(jìn)民退、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等。這一課題引起了國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者的關(guān)注，他們主要是分析地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)及運(yùn)作狀態(tài)，闡述地方政府融資平臺(tái)的性質(zhì)和定位，探討平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)管等。黨的十八大和“十二五”規(guī)劃著重強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”與之對(duì)應(yīng)，地方政府融資需求也隨之增加。1我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)1.1我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的問(wèn)題1.1.1融資渠道單一，償債來(lái)源單一，融資持續(xù)性較差數(shù)十年來(lái)，地方政府融資平臺(tái)主要是利用銀行貸款等一系列簡(jiǎn)單的產(chǎn)品來(lái)獲取資金，由于政府為其擔(dān)保，并且土地增值收益增加，負(fù)債率相對(duì)較低，銀行會(huì)大方的借出貸款。然而隨著負(fù)債率升高，僅依靠貸款融資已不是長(zhǎng)久之計(jì)。由于償債渠道過(guò)分單一的依賴財(cái)政、依賴土地，從而使其對(duì)宏觀政策的變化尤其敏感，譬如房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控直接影響城市土地一級(jí)市場(chǎng)的交易量和價(jià)格，這也導(dǎo)致融資平臺(tái)公司還款資金無(wú)法落實(shí)。1.1.2我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立和運(yùn)作不規(guī)范由于多數(shù)平臺(tái)并未真正按照公司法人的運(yùn)作模式融資，具有準(zhǔn)政府性質(zhì)，體現(xiàn)政府意志，就導(dǎo)致融資平臺(tái)公司的監(jiān)督成為一紙空文，這一現(xiàn)象導(dǎo)致的連鎖反應(yīng)則是資金使用效率較低。如果僅僅是上述的這些問(wèn)題，還好解決，關(guān)鍵的是地方融資平臺(tái)缺乏高素質(zhì)，有能力的管理人員，這樣問(wèn)題就嚴(yán)重了，任何理論，任何管理都必須建立在人才的基礎(chǔ)上?？墒堑胤秸畢s不以為意，他們的管理意識(shí)相當(dāng)匱乏，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)也沒(méi)有一個(gè)很好的認(rèn)識(shí)和防范，極易做出錯(cuò)誤的決策。地方政府融資平臺(tái)歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，政府對(duì)平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)事務(wù)有著直接且巨大的影響力，但是他們往往是根據(jù)自身的利益、喜好來(lái)進(jìn)行決策而很少考慮到平臺(tái)的實(shí)際負(fù)債情況和經(jīng)營(yíng)能力。政企不分的怪象嚴(yán)重影響了融資平臺(tái)的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。1.1.3融資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制匱乏雖然我國(guó)地方融資平臺(tái)已經(jīng)發(fā)展了相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，卓有成效，但是問(wèn)題還是客觀存在的，就拿其對(duì)地方政府的過(guò)度依賴來(lái)說(shuō)吧，政府可以說(shuō)對(duì)平臺(tái)的發(fā)展有著“生殺予奪”的權(quán)力，這不得不令人擔(dān)憂，這種現(xiàn)象所造成的后果是不堪設(shè)想的，因?yàn)榈胤秸疅o(wú)法根據(jù)不同性質(zhì)的融資主體來(lái)制定不一樣的計(jì)劃，導(dǎo)致融資平臺(tái)的職責(zé)單一，往往只管融資和還款，而地方政府卻越俎代庖，插手項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。長(zhǎng)此以往，平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到約束，同時(shí)所融資金也沒(méi)有很好的辦法來(lái)規(guī)范和處理，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理自然也就無(wú)從談起了。1.1.4平臺(tái)透明度較低上文已經(jīng)提過(guò)，在我國(guó)地方政府相當(dāng)于融資平臺(tái)的“話事人”，這就不可避免地使地方融資平臺(tái)相對(duì)于其他金融機(jī)構(gòu)有著絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，這就產(chǎn)生了一個(gè)致命的問(wèn)題，平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)狀況、負(fù)債情況、還債能力對(duì)于銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是個(gè)未知數(shù)。更為可笑的是，有些地方政府自身都不了解融資平臺(tái)的層級(jí)以及不同層級(jí)所代表的負(fù)債和擔(dān)保情況。同時(shí)商業(yè)銀行也對(duì)平臺(tái)資金的使用效率、使用方向以及使用進(jìn)度沒(méi)有一個(gè)合理的預(yù)算，這也進(jìn)一步導(dǎo)致了銀行不能在貸款后對(duì)平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)控，以保證貸款質(zhì)量有良好的管理體系支撐，信用風(fēng)險(xiǎn)的掌握也無(wú)法按部就班的實(shí)施。1.2地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)地方政府融資平臺(tái)自成立以來(lái)，設(shè)立不正規(guī)的漏洞一直存在，公司也不能得到良好有效的管理。這導(dǎo)致地方融資平臺(tái)不能做出正確的決策來(lái)進(jìn)行投資，從而使投資規(guī)模過(guò)大，融資途徑單一，沒(méi)有足夠的信用擔(dān)保來(lái)獲取資金。如此一來(lái)，地方政府融資平臺(tái)沒(méi)有足夠的資金來(lái)保證營(yíng)利，最終地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)就逐一暴露出來(lái)且一發(fā)不可收拾。1.2.1商業(yè)銀行平臺(tái)貸款信用風(fēng)險(xiǎn)近幾年來(lái)，銀行業(yè)很不太平，發(fā)生了不少風(fēng)險(xiǎn)事件，令人觸目驚心。究其根本，還是銀行給平臺(tái)發(fā)放的貸款并不安全，其中隱藏著不可輕視的信用風(fēng)險(xiǎn)。一方面是因?yàn)榈胤饺谫Y平臺(tái)不是獨(dú)立的個(gè)體，受到地方政府的監(jiān)管，再加之其自身沒(méi)有一整套健全的管理機(jī)制，從而導(dǎo)致資金的調(diào)撥和償還沒(méi)有一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，商業(yè)銀行難辭其咎。無(wú)法對(duì)負(fù)債總量有一個(gè)準(zhǔn)確的判斷也使平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn)增加。一旦地方政府平臺(tái)貸款開始還本付息，資金鏈在這個(gè)關(guān)頭出了問(wèn)題，那么隨之而來(lái)的將是鋪天蓋地的不良資產(chǎn)，銀行的信用將會(huì)遭遇嚴(yán)峻的考驗(yàn)。1.2.2地方政府融資平臺(tái)道德風(fēng)險(xiǎn)政府在管理公共項(xiàng)目時(shí)，難免也會(huì)引發(fā)不小的道德風(fēng)險(xiǎn)。一方面，法律沒(méi)有對(duì)地方融資平臺(tái)的義務(wù)有明確的規(guī)定，這直接助長(zhǎng)了地方融資平臺(tái)之間不良競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)氣，這也是道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要誘因。另一方面，對(duì)于地方行政系統(tǒng)人員和商業(yè)銀行內(nèi)部人員相關(guān)考察制度的不足也進(jìn)一步催生了道德風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)官員的執(zhí)政能力往往和政績(jī)掛鉤，這就不難解釋不少地方政府官員為了政績(jī)，鼠目寸光，只考慮短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，不遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，這樣一來(lái)部分地方政府融資平臺(tái)道德風(fēng)險(xiǎn)也就隨之產(chǎn)生。1.2.3地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有相當(dāng)數(shù)量的地方融資平臺(tái)項(xiàng)目沒(méi)有穩(wěn)定的資金來(lái)源和結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致盈利較差，不得已，政府只能靠出售土地再加上財(cái)政收入來(lái)償還債務(wù)。2011年開始，海量的地方債進(jìn)入還本付息階段，使得地方政府償債率以一個(gè)偏慢的速度增長(zhǎng)，假如不控制地方政府的債務(wù)規(guī)模，地方財(cái)政就會(huì)處于風(fēng)雨飄搖之中，宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更是無(wú)從談起，空口白話。目前國(guó)家果斷加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控力度，同時(shí)盡量避免依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出，這樣一來(lái)土地拍賣的收益將大幅下滑，部分地區(qū)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)將發(fā)生翻天覆地的變化，政府將沒(méi)有穩(wěn)定的資金收入來(lái)償還債務(wù)。1.2.4經(jīng)濟(jì)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)如果地方政府融資平臺(tái)對(duì)于自身的風(fēng)險(xiǎn)防控工作沒(méi)有很好的把握，社會(huì)經(jīng)濟(jì)就會(huì)產(chǎn)生劇烈的波動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將遭受巨大的打擊。主要體現(xiàn)在：第一、政府的貨幣政策和財(cái)政政策將會(huì)受到極大的影響，無(wú)法做到均衡統(tǒng)一。平臺(tái)項(xiàng)目的建設(shè)離不開龐大的資金鏈，后續(xù)資金要確保到位，但是負(fù)面影響也是顯而易見(jiàn)的，貸款需求水漲船高，政府無(wú)法做到較好的調(diào)節(jié)，信貸投放也無(wú)法合理把控。第二、政府和市場(chǎng)的定位模糊不清。地方融資平臺(tái)受到政府的庇護(hù)，做政府的馬前卒，從中牟取了可觀的利潤(rùn)。但是，這會(huì)嚴(yán)重影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的平衡性，民間投資可能會(huì)大幅流失，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行也會(huì)偏離預(yù)設(shè)的軌道。第三、會(huì)對(duì)于商業(yè)銀行的信貸資金投放產(chǎn)生影響。地方融資平臺(tái)的信貸額度是相當(dāng)龐大的，在商業(yè)銀行的信貸額度中占有舉足輕重的地位，如此商業(yè)銀行不得不忍痛放棄某些可盈利性強(qiáng)的業(yè)務(wù)，從而影響金融業(yè)的整體發(fā)展。2地方政府融資平臺(tái)的對(duì)策和建議政府有關(guān)部門對(duì)融資平臺(tái)所存問(wèn)題高度重視，國(guó)務(wù)院和銀監(jiān)會(huì)就地方政府融資平臺(tái)存在的各種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，先后出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定文件，要求各金融單位努力做好地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避工作，并嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行分期還款。然而，這些措施終究是杯水車薪，無(wú)法從源頭上解決地方融資平臺(tái)的問(wèn)題和隨之而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。古語(yǔ)有云：“變則通，通則強(qiáng)”。要想畢其功于一役，就必須要變通，要大力推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)模式的創(chuàng)新，只有這樣，地方融資平臺(tái)才能走上康莊大道。2.1建立地方債監(jiān)督約束機(jī)制地方債監(jiān)督約束機(jī)制主要有以下4個(gè)環(huán)節(jié)：（1）建立中央政府行政控制型的管理監(jiān)督體制。具體來(lái)說(shuō)，就是中央政府運(yùn)用行政手段直接對(duì)地方債券進(jìn)行管理，事無(wú)巨細(xì)，包括對(duì)發(fā)行主體、資金去處、發(fā)行規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)等方面的事前審查、事中監(jiān)督和事后檢查。如果地方政府擅自發(fā)行債券，將會(huì)受到嚴(yán)厲的懲處。（2）建立地方政府破產(chǎn)機(jī)制和責(zé)任追究與處罰制度。當(dāng)?shù)胤秸蚪?jīng)營(yíng)不善而出現(xiàn)虧損繼而引發(fā)破產(chǎn)時(shí)，上級(jí)政府應(yīng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行徹查，在提供給破產(chǎn)地方政府財(cái)政援助的同時(shí)，要確保其處于國(guó)家的嚴(yán)密監(jiān)控和管理之中。對(duì)導(dǎo)致破產(chǎn)狀況的主要負(fù)責(zé)人，要依法查處。而對(duì)于那些在債券發(fā)行過(guò)程中為了一己私利中飽私囊，采取隱瞞、欺詐的手段違法亂紀(jì)的國(guó)家蛀蟲，更要嚴(yán)懲不貸，給那些心存僥幸的不法之徒以強(qiáng)烈的震懾。（3）發(fā)揮信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。借助于各類信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于地方政府開展全方位的信用評(píng)估，這樣一來(lái)，中央政府充分了解情況，在審批過(guò)程中能夠做出正確的決斷。同時(shí)，投資者對(duì)政府的信譽(yù)和還款能力也了然于胸。這種獨(dú)特的監(jiān)督模式卓有成效，通過(guò)中央政府和投資者兩方面對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督，不可謂不妙。（4）強(qiáng)化信息披露機(jī)制。有關(guān)部門要加大信息披露力度，做好信息搜集和管理工作，并與宣傳部門及時(shí)溝通交流，通過(guò)權(quán)威媒體將地方政府債券的各種經(jīng)營(yíng)狀況，信用評(píng)級(jí)報(bào)告等公之于眾，確保公眾能在第一時(shí)間內(nèi)了解情況，如果發(fā)現(xiàn)異常，可以及時(shí)向地方人大等監(jiān)督機(jī)構(gòu)反映。這樣，群眾的監(jiān)督權(quán)得到了保證，政府也動(dòng)用公眾的力量，有效監(jiān)督相關(guān)機(jī)構(gòu)。2.2建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制為規(guī)范地方政府舉債行為，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)擴(kuò)散，中央政府必須建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，從而對(duì)債務(wù)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)和合理的評(píng)價(jià)，也有助于避免地方政府債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)?？梢栽O(shè)置相應(yīng)的“警戒線”對(duì)現(xiàn)實(shí)和潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)度進(jìn)行量化。當(dāng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度接近“警戒線”時(shí)，立即啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制并拒絕通過(guò)發(fā)行新債的提案。更重要的是，地方政府債券一般是用來(lái)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目，耗資巨大，一旦決策失誤，后果不堪設(shè)想，地方政府甚至可能因此破產(chǎn)，沒(méi)有償債能力繼而引發(fā)連鎖反應(yīng)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，社會(huì)矛盾激化，一發(fā)不可收拾，為此地方財(cái)政應(yīng)建立專門的償債基金。2.3規(guī)范創(chuàng)新政府性融資平臺(tái)近年來(lái)，政府性融資平臺(tái)的發(fā)展越來(lái)越畸形，不規(guī)范行為也是屢見(jiàn)不鮮。所以需要進(jìn)一步對(duì)其進(jìn)行規(guī)范創(chuàng)新，完善地方融資平臺(tái)發(fā)展體系，推動(dòng)地方融資平臺(tái)發(fā)展，使其重歸正軌。1.整合政府財(cái)政資源和資產(chǎn)，加強(qiáng)金融監(jiān)管。充分利用規(guī)模效應(yīng)，對(duì)眾多融資平臺(tái)進(jìn)行分類管理，然后取其共性，將有共同特點(diǎn)的平臺(tái)進(jìn)行整合，最終變成幾個(gè)有影響力的大平臺(tái)。同理，整合各部門的財(cái)政資金，集中用于一個(gè)項(xiàng)目。這樣一來(lái)，融資平臺(tái)就有了很強(qiáng)的投融資能力，公信力也能得到顯著提高。當(dāng)然，金融監(jiān)管部門也要時(shí)刻繃緊神經(jīng)，對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管時(shí)刻不能放松，尤其是債券的融資以及借貸，要慎之又慎。2.創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式，發(fā)揮杠桿效應(yīng)。所謂創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式，其實(shí)就是探索出一條新的“以撥改投”的道路，將原先的政府直接撥款補(bǔ)貼改為直接投資，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用，充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿效應(yīng)，不僅能獲取更多的資金，還能獲得相當(dāng)可觀的利潤(rùn)，對(duì)平臺(tái)的發(fā)展起到良性作用。3.推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的市場(chǎng)化改革。為了使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作中有更多市場(chǎng)化因素的介入，既能將海量空閑的社會(huì)資金吸引進(jìn)來(lái)，為了滿足廣大投資者對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)和收益的不同需求，通過(guò)采取獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式，為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量。4.完善與金融機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新。加大銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作的力度，根據(jù)平臺(tái)的不同需求，積極開發(fā)出與之相對(duì)應(yīng)的金融產(chǎn)品。同時(shí)，為了加大金融中介機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)上的影響力，需要進(jìn)一步建立投融資信息對(duì)接平臺(tái)，優(yōu)化服務(wù)機(jī)制，使投融資雙方都能從中得利。此外，利用好區(qū)域信用信息服務(wù)平臺(tái)，提供信息服務(wù)，同時(shí)加快擔(dān)保服務(wù)體系的建設(shè)，向一些專業(yè)人士征詢擔(dān)保、征信、財(cái)務(wù)顧問(wèn)等方面的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的信息化。參考文獻(xiàn)：[1]祝志勇，高揚(yáng)志.財(cái)政壓力與官員政績(jī)的牽