個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的理解與適用

個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的理解與適用

2021年8月20日我國頒布的《中華人

民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個(gè)

人信息保護(hù)法》）第70條規(guī)定：“個(gè)人信息

處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾

多個(gè)人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的

消費(fèi)者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可

以依法向人民法院提起訴訟?！北緱l規(guī)定確

立了個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度，為規(guī)范非

法處理個(gè)人信息侵害眾多個(gè)人權(quán)益的行為提

供公益訴訟法律依據(jù)。但是法律條文本身僅

作出了原則性規(guī)定，與既有的消費(fèi)者保護(hù)公

益訴訟、環(huán)境生態(tài)保護(hù)公益訴訟制度的規(guī)定

相比較為簡咯，對于個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟

主體的范圍、適用的條件及相關(guān)法律責(zé)任等

問題還需要進(jìn)行研究和闡釋，以利于正確理

解和適用。由于個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度

并未在《民事訴訟法》第55條的不完全列舉

規(guī)定中，是否屬于該條“等”的范圍，還需

要做進(jìn)一步的解釋。最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)

于貫徹執(zhí)行個(gè)人信息保護(hù)法推進(jìn)個(gè)人信息保

護(hù)公益訴訟檢察工作的通知》指出：“力口強(qiáng)

個(gè)人信息公益保護(hù)，是貫徹落實(shí)習(xí)近平法治

思想，推進(jìn)國家治理，強(qiáng)化法律監(jiān)督的必然

要求，要深刻領(lǐng)會個(gè)人信息保護(hù)法設(shè)置公益

訴訟條款的重要意義，進(jìn)一步增強(qiáng)檢察履職

的責(zé)任感和緊迫感，切實(shí)加大辦案力度，推

動(dòng)公益訴訟條款落地落實(shí)?！币虼耍疚闹?/p>

要立足于法律條文與相關(guān)司法解釋的規(guī)定，

對該制度進(jìn)行解釋論證，為個(gè)人信息保護(hù)公

益訴訟條款落地落實(shí)提供必要理論支撐。

一、建立個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度強(qiáng)化個(gè)人

信息保護(hù)

(-)個(gè)人信息私益救濟(jì)的局限性

中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會公布的《中國網(wǎng)民權(quán)益

保護(hù)調(diào)查報(bào)告(2021)》顯示：“近一年來，

因個(gè)人信息泄露、垃圾信息、詐騙信息等原

因，導(dǎo)致網(wǎng)民總體損失約805億元。82.3%

的網(wǎng)民親身感受到了由于個(gè)人信息泄露對日

常生活造成的影響。”進(jìn)入信息化社會，公

民個(gè)人信息安全面臨前所未有的挑戰(zhàn)，一方

面，人工智能、算法技術(shù)的開發(fā)和廣泛應(yīng)用

使得侵害個(gè)人信息的行為更具隱蔽性，個(gè)人

難以察覺權(quán)利受損；另一方面，訴訟成本高

昂、舉證困難使個(gè)人維權(quán)受阻。面對大規(guī)模

侵害個(gè)人信息侵權(quán)行為，傳統(tǒng)私益訴訟難以

全面保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益。

（二）個(gè)人信息公法保護(hù)的局限性

個(gè)人信息公法保護(hù)主要包括行政法保護(hù)

與刑法保護(hù)。侵權(quán)規(guī)模大、損害后果嚴(yán)重的

情形，行政和刑事法律責(zé)任是保護(hù)個(gè)人之個(gè)

人信息權(quán)益的強(qiáng)有力手段。但是，行政法與

刑法的謙抑性理念要求侵害行為必須是造成

嚴(yán)重后果，通常情況下，大規(guī)模侵害個(gè)人信

息的損害后果并不嚴(yán)重，難以達(dá)到啟動(dòng)公法

保護(hù)程序的要求。在大規(guī)模侵害個(gè)人信息案

件中，盡管受害人數(shù)眾多，單個(gè)受害人受到

的損害卻很小，難以達(dá)到法律要求的造成嚴(yán)

重后果，因此公力救濟(jì)功能的發(fā)揮就很有限。

即便侵害個(gè)人信息的行為造成比較惡劣的后

果，構(gòu)成行政處罰或刑事責(zé)任，也達(dá)不到從

數(shù)據(jù)處理行為而遭受侵害的，其有權(quán)不經(jīng)數(shù)

據(jù)主體授權(quán)依照第77條（向監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴的

權(quán)利）規(guī)定向該成員國有權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出投

訴，并行使第78（針對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效司法

救濟(jì)權(quán)）、79條（針對數(shù)據(jù)控制者或處理者

的有效司法救濟(jì)權(quán)）所賦予的權(quán)利?？梢?，

個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制是一個(gè)具有廣泛國

際共識性的制度。鑒于此，我國學(xué)者此前紛

紛呼吁在大規(guī)模的個(gè)人信息侵害事件中，可

以嘗試構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度來解

決實(shí)踐中的難題。

《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條規(guī)定個(gè)人信

息保護(hù)公益訴訟制度回應(yīng)了社會需求，與世

界法治潮流相符合、吸收了法學(xué)研究的最新

成果，著力于強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)。

（四）個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度與其

他公益訴訟制度的共通性

我國《民事訴訟法》第55條第1款規(guī)定：

“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等

損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)

和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睆?/p>

規(guī)定內(nèi)容上看，我國《民事訴訟法》通過不

完全列舉的方式將污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)

者合法權(quán)益，這兩類具有損害社會公共利益

的典型侵權(quán)行為列入公益訴訟的起訴范圍。

在兩種典型的公益訴訟類型后，則以“等”

字為公益訴訟范圍的擴(kuò)大預(yù)留制度空間。通

過對我國環(huán)境公益訴訟與消費(fèi)者公益訴訟制

度特點(diǎn)進(jìn)行對比可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟中

的受害人主要是不特定的多數(shù)人，而消費(fèi)者

公益訴訟的受害人主要是特定的多數(shù)人。具

體來說，在侵害眾多消費(fèi)者的案件中，受害

人大多是某類商品或者服務(wù)的購買者或者使

用者，受害人的具體范圍是可以確定的，具

有特定性。我國《民事訴訟法》第55條第1

款將特定的多數(shù)消費(fèi)者受到侵害也視為公共

利益受到侵害，因此眾多人受到侵害可以視

為公共利益受到侵害，而無所謂受害人是否

不特定。后來建立的英雄烈士人格權(quán)保護(hù)與

未成年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟制度也證實(shí)了這

一點(diǎn)，即后兩類公益訴訟案件中的受害人也

是具有特定性的人群。在大規(guī)模侵害個(gè)人信

息案件中，受侵害的是眾多特定的人，這就

能很好地理解個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟屬于

《民事訴訟法》第55條第1款規(guī)定中“等”

的內(nèi)容，即個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟在《民事

訴訟法》第55條管轄事項(xiàng)內(nèi)，與其他公益訴

訟制度具有共通性。此外，個(gè)人信息保護(hù)公

益訴訟在保護(hù)的具體對象上還與其他公益訴

訟存在共通性(如圖一所示)，即個(gè)人信息

保護(hù)公益訴訟制度、消費(fèi)者保護(hù)公益訴訟制

度以及未成年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟制度存在

一些交叉地帶，交叉的內(nèi)容是與個(gè)人信息保

護(hù)相關(guān)的內(nèi)容。既然保護(hù)對象存在共通性，

那么規(guī)則的構(gòu)建也會具有一定的共通性。也

就是說，在解釋個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度

規(guī)則時(shí)，也可以利用制度的共通性更好地解

釋個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度。

二、提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的條件

(-)違法處理個(gè)人信息

《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條規(guī)定，個(gè)人

信息處理者“違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息”是

相關(guān)主體提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的條件

之一?！氨痉ā敝浮秱€(gè)人信息保護(hù)法》。需要

指出的是，其他一些法律對違法處理個(gè)人信息

的行為也有規(guī)定，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商

務(wù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《未成年人權(quán)益

保護(hù)法》等，但是這些違法處理個(gè)人信息的行

為均被《個(gè)人信息保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定所吸收。

因此，法律規(guī)定“違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息”

對違法行為之概括是周延的，無需檢索是否違

反其他法律規(guī)定處理個(gè)人信息的情形。

《個(gè)人信息保護(hù)法》對個(gè)人信息處理者違

法處理個(gè)人信息的行為作了全面的列舉，覆蓋

了處理個(gè)人信息的各個(gè)環(huán)節(jié)。歸納而言，處理

個(gè)人信息主要包括事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)。

在事前環(huán)節(jié)，個(gè)人信息處理者違法處理個(gè)人信

息的行為主要包括：在處理個(gè)人信息前，個(gè)人

信息處理者未獲得個(gè)人或者其監(jiān)護(hù)人的明確

同意（第13條、第14條、第27條）；特殊

情況下，個(gè)人信息處理者處理敏感個(gè)人信息未

取得個(gè)人或者其監(jiān)護(hù)人的單獨(dú)同意或者書面

同意（第29條、第31條第1款）；個(gè)人明確

拒絕信息處理者處理個(gè)人信息時(shí)，個(gè)人信息處

理者拒絕提供產(chǎn)品或者服務(wù)，且處理個(gè)人信息

并不屬于提供該產(chǎn)品或者服務(wù)所必需（第16

條）；個(gè)人信息處理者未以顯著方式、清晰易

懂的語言向個(gè)人如實(shí)告知個(gè)人信息的處理目

的、方式、種類、保存期限等相關(guān)事項(xiàng)（第17

條第1款、第30條）；應(yīng)向個(gè)人公開處理個(gè)

人信息的規(guī)貝」而未公開的（第17條第2款、

第31條第2款）；當(dāng)涉及處理敏感個(gè)人信息、

利用個(gè)人信息進(jìn)行自動(dòng)化決策等對個(gè)人有重

大影響的個(gè)人信息處理活動(dòng)對，個(gè)人信息處理

者未在事前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估（第55條）；提供

基礎(chǔ)性互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)、用戶數(shù)量巨大、業(yè)務(wù)

類型復(fù)雜的個(gè)人信息處理者，未制定平臺內(nèi)規(guī)

則（第58條第2款）。

在事中環(huán)節(jié)，個(gè)人信息處理者違法處理個(gè)

人信息的行為主要包括：個(gè)人信息處理者利用

個(gè)人信息進(jìn)行自動(dòng)化決策時(shí)，對個(gè)人實(shí)行不合

理的價(jià)格差用對待，也就是“大數(shù)據(jù)殺熟”（第

24條第1款）；通過自動(dòng)化決策方式進(jìn)行商業(yè)

營銷、信息推送，未能提供不針對個(gè)人特征的

選項(xiàng)或者未能向個(gè)人提供拒絕的方式（第24

條第2款）；當(dāng)個(gè)人提出要求時(shí)，個(gè)人信息處

理者未能對使用自動(dòng)化決策對個(gè)人造成的影

響后果予以說明（第24條第3款）；個(gè)人信

息處理者處理個(gè)人信息時(shí)未能確保個(gè)人信息

的準(zhǔn)確性與完整性，當(dāng)個(gè)人請求更正、補(bǔ)充其

個(gè)人信息的，個(gè)人信息處埋者未能對其個(gè)人信

息予以核實(shí)并及時(shí)更正、補(bǔ)充（第8條、第46

條）；個(gè)人信息處理者向他人分享個(gè)人信息的，

未取得個(gè)人的單獨(dú)同意（第23條、第25條）；

提供基礎(chǔ)性互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)、用戶數(shù)量巨大、

業(yè)務(wù)類型復(fù)雜的個(gè)人信息處理者，未建立主要

由外部成員組成的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對個(gè)人信息處理

活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督（第58條第1款）；未及時(shí)停

止為嚴(yán)重違反法律、行政法規(guī)處理個(gè)人信息的

平臺內(nèi)的產(chǎn)品或者服務(wù)提供者提供服務(wù)（第58

條第3款）；未定期發(fā)布個(gè)人信息保護(hù)社會責(zé)

任報(bào)告，未接受社會監(jiān)督（第58條第4款）；

未采取必要措施保障所處理的個(gè)人信息的安

全，未能防止未經(jīng)授權(quán)的訪問以及個(gè)人信息泄

露或者被竊取、篡改、刪除（第9條、第51

條、第57條）。

在事后環(huán)節(jié)，個(gè)人信息處理者違法處理個(gè)

人信息的行為主要包括：個(gè)人信息處理者保存

個(gè)人信息的期限超出處理目的所必要的最短

時(shí)間（第19條、第21條）；處理個(gè)人信息達(dá)

到國家網(wǎng)信部門規(guī)定數(shù)量后，個(gè)人信息處理者

未指定負(fù)責(zé)人對處理活動(dòng)以及采取的保護(hù)措

施等進(jìn)行監(jiān)督（第52條第1款）；未公開前

款規(guī)定的負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式，也未將負(fù)責(zé)人的

具體信息報(bào)送至履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部

門備案（第52條第2款）；個(gè)人信息處理者

未定期對其個(gè)人信息處理活動(dòng)情況進(jìn)行合規(guī)

審計(jì)（第54條）；當(dāng)處理目的已實(shí)現(xiàn)或者為

實(shí)現(xiàn)處理目的不再必要、個(gè)人信息處理者停止

提供產(chǎn)品或者服務(wù)，或者保存期限已屆滿等條

件成就時(shí)，個(gè)人信息處理者未主動(dòng)刪除個(gè)人信

息（第47條）；個(gè)人信息處理者未建立個(gè)人

行使權(quán)利的申請受理和處理機(jī)制。拒絕個(gè)人行

使權(quán)利的請求的，未說明理由（第50條）。

也就是說，個(gè)人信息處理者一旦在收集、

存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等任一

環(huán)節(jié)存在上述違法處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)

人的權(quán)益的行為，相關(guān)主體有權(quán)依據(jù)《民事訴

訟法》第55條、《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條

的規(guī)定提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟。

（二）侵害眾多個(gè)人的信息權(quán)益

侵害眾多個(gè)人的信息權(quán)益是個(gè)人信息保

護(hù)公益訴訟制度設(shè)計(jì)的重要出發(fā)點(diǎn)。關(guān)于“眾

多”的含義，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華

人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱

《民事訴訟法司法解釋》）對《民事訴訟法》

中很多條款里的“眾多”都進(jìn)行了細(xì)化，例如

對《民事訴訟法》第53條、第54條和第199

條規(guī)定中的“眾多”都進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，但唯

獨(dú)未對《民事訴訟法》第55條規(guī)定中的“眾

多”作出解釋。從《民事訴訟法》第55條的

立法本質(zhì)來看，該條實(shí)際上是對社會公共利益

的保護(hù)。由于公共利益高度抽象性與多樣性的

特點(diǎn)，無法窮盡，更無法一一列舉，所以《民

事訴訟法司法解釋》并未對公共利益進(jìn)行解釋,

而是保留《民事訴訟法》第55條開放列舉的

方式定義公共利益的內(nèi)涵，實(shí)踐中多由法院運(yùn)

用法律解釋方法于個(gè)案中加以具體化。但是這

又容易引發(fā)新的問題，即在缺乏法律明確規(guī)定

的情況下，單純依靠法官運(yùn)用法律解釋方法對

案件予以釋明，會過度擴(kuò)大法官的自由裁量范

圍，不利于案件的公正審判。鑒于《個(gè)人信息

保護(hù)法》第70條、《民事訴訟法》第55條并

未對“眾多”作出具體的規(guī)定，那么“眾多”

具體需要達(dá)到多少受害人，才能達(dá)到提起個(gè)人

信息保護(hù)公益訴訟的要求，之后將由最高人民

法院出具相關(guān)司法解釋或者由國家網(wǎng)信部門

出臺相關(guān)文件予以確定。

有權(quán)作出解釋的機(jī)關(guān)在確定眾多受害人

時(shí)，可以考慮以下因素：

其一，可以參考消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟

的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條

規(guī)定：”對侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，

中國消費(fèi)者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)

立的消費(fèi)者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

對于侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為的理解，

當(dāng)前理論界存在兩種主要的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)

為，只要被侵害合法權(quán)益的消費(fèi)者人數(shù)“眾多”,

消費(fèi)者團(tuán)體即具備提起公益訴訟條件；持此觀

點(diǎn)的學(xué)者還提出了具體量化的標(biāo)準(zhǔn)，他們認(rèn)為

如果被侵害合法權(quán)益的消費(fèi)者達(dá)到200人以上,

就構(gòu)成了侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，可以作為

公益訴訟受理。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，判斷消費(fèi)

者團(tuán)體是否具備提起公益訴訟的條件，不僅應(yīng)

以被侵害合法權(quán)益的消費(fèi)者是否“眾多”作為

形式標(biāo)準(zhǔn)，而且應(yīng)以“損害社會公共利益”作

為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。持此觀點(diǎn)的學(xué)者主要從立法目的

的角度來解釋“眾多”的含義，他們認(rèn)為公益

訴訟的立法目的是為了防止社會公共利益受

到損害，人數(shù)“眾多”不過是社會公共利益認(rèn)

定的形式標(biāo)嗜。也就是說，在把握消費(fèi)者團(tuán)體

提起公益訴訟的條件時(shí)，應(yīng)從是否體現(xiàn)社會公

共利益的角度來理解“眾多消費(fèi)者”，不能簡

單以人數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)。兩種觀點(diǎn)爭議的焦點(diǎn)在于

是否應(yīng)該對“眾多”進(jìn)行量化，后一種觀點(diǎn)由

于更契合公益利益抽象化的特點(diǎn)，因此成為了

主流學(xué)說觀點(diǎn)，該觀點(diǎn)也對司法實(shí)踐產(chǎn)生了直

接影響。從司法實(shí)踐看，在大多數(shù)案件中，法

官在認(rèn)定被告是否侵害了眾多消費(fèi)者合法權(quán)

益時(shí)，并未對受害人的人數(shù)進(jìn)行量化。因?yàn)樵?/p>

消費(fèi)者保護(hù)公益訴訟案件中，對消費(fèi)者人群進(jìn)

行量化是極其困難并且不切實(shí)際的。大多數(shù)公

益訴訟案件中的保護(hù)對象不僅包括受到實(shí)際

侵害特定的消費(fèi)者或者商品使用者，還包括了

潛在的不特定的受害人群。這些潛在的受害人

群分布的廣泛性及不特定性使得對其量化幾

乎成為不可能。因此，法官在認(rèn)定被告的行為

是否構(gòu)成對眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的侵害時(shí)，通

常會結(jié)合消費(fèi)者的分布情況、實(shí)際受害人數(shù)、

潛在不特定的受害人群等因素綜合考慮，采用

抽象的認(rèn)定方式認(rèn)定被告是否侵害眾多不特

定的人群的合法權(quán)益。例如，在“張琴、安徽

省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會侵權(quán)責(zé)任糾紛案”中，

安徽省滁州市中級人民法院認(rèn)為刑事判決認(rèn)

定被告銷售對象有9人，但9名假酒購買者將

購買的假酒用于宴請他人，消費(fèi)者既包括假酒

購買者，也包括假酒飲用者，人數(shù)具有眾多不

特定性，因此認(rèn)定被告的行為已經(jīng)侵害了眾多

消費(fèi)者合法權(quán)益。又如，在“四川省保護(hù)消費(fèi)

者權(quán)益委員會、閆攀、唐斌等侵權(quán)責(zé)任糾紛案”

中，四川省成都市中級人民法院認(rèn)為被告?zhèn)卧?/p>

知名品牌鞋類、服裝在二十多家商超以特賣方

式進(jìn)行銷售，雖有銷售記錄，但難以確定具體

銷售對象名稱，客觀上已難以對全部受侵害主

體進(jìn)行特定化，故本案中消費(fèi)者的損害具有分

散性、不特定性?？梢?，在消費(fèi)者保護(hù)公益訴

訟領(lǐng)域，判斷是否侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，

并不是簡單從文意上作人數(shù)“眾多”的理解，

而是綜合考慮各方面客觀因素，從是否體現(xiàn)社

會公共利益的角度來認(rèn)定消費(fèi)者公益訴訟的

起訴條件。

其二，可以參考比較法上的經(jīng)驗(yàn)。比較法

上，大多設(shè)立個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的國家和

地區(qū)都將侵害受害人數(shù)眾多作為提起公益訴

訟的重要要件之一。如美國《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)

則》第23條a項(xiàng)規(guī)定了提起集團(tuán)訴訟的四項(xiàng)

前提之一項(xiàng)便是“集團(tuán)人數(shù)眾多，以至于所有

集團(tuán)成員共同進(jìn)行訴訟成為不可能?！庇秩缥?/p>

國臺灣地區(qū)“個(gè)人資料保護(hù)法”第34條規(guī)定

“對于同一原因事實(shí)造成多數(shù)當(dāng)事人權(quán)利受

侵害之事件，財(cái)團(tuán)法人或公益社團(tuán)法人經(jīng)受有

損害之當(dāng)事人二十人以上以書面授與訴訟實(shí)

施權(quán)者，得以自己之名義，提起損害賠償訴訟?！?/p>

可見，侵害眾多受害人信息權(quán)益成為個(gè)人信息

保護(hù)公益訴訟的提起要件在國內(nèi)外已經(jīng)形成

共識。在如何定義眾多受害人上，大多數(shù)國家

采用的是抽象方式，即認(rèn)為眾多是指不特定的

受害公眾群體。但也有少數(shù)國家認(rèn)為對于“眾

多”的含義，應(yīng)該明確規(guī)定具體的受害人人數(shù)，

一方面是為司法裁判確定明確依據(jù)，另一方面

是禁止濫訴浪費(fèi)司法資源。但是，此種方式容

易忽略個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件的特殊性，

在實(shí)施過程中遇到了重重困難。實(shí)踐中侵害個(gè)

人信息往往涉及信息類型與數(shù)量繁多，單個(gè)人

可能被侵害的信息數(shù)量和種類又不盡一致，因

此不宜僅從人數(shù)上界定量化標(biāo)準(zhǔn)。這也是大多

數(shù)設(shè)立個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的國家更傾向

于從抽象的角度定義眾多受害人的原因。

總之，有權(quán)作出解釋的機(jī)關(guān)在確定個(gè)人信

息保護(hù)公益訴訟中“眾多”含義時(shí)，不妨參考

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)及比較

法上的經(jīng)驗(yàn)來對其含義予以具體化，以此為司

法實(shí)踐提供明確的裁判依據(jù)。值得注意的是，

2021年8月最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于貫徹執(zhí)

行個(gè)人信息保護(hù)法推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴

訟檢察工作的通知》指出：“各級檢察機(jī)關(guān)在

履行公益訴訟檢察職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)、從嚴(yán)

把握以下方面：生物識別、宗教信仰、特殊身

份、醫(yī)療健康、金融賬號、行蹤軌跡等敏感個(gè)

人信息應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保護(hù)；兒童、婦女、殘疾人、

老年人、軍人等特殊群體的個(gè)人信息需要特別

保護(hù)；教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、消費(fèi)等重點(diǎn)

領(lǐng)域處理的個(gè)人信息，以及處理100萬人以上

的大規(guī)模個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保護(hù)；對因時(shí)間、

空間等聯(lián)結(jié)形成的特定對象的個(gè)人信息加強(qiáng)

精準(zhǔn)保護(hù)?！痹撏ㄖ獮閷?shí)踐中檢察機(jī)關(guān)辦理公

益訴訟案件提供必要的指引，同時(shí)，該通知也

為實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)正確把握“侵害眾多個(gè)人的

信息權(quán)益”釋放出重要信號。即在判斷個(gè)人信

息處理者是否實(shí)施侵害眾多個(gè)人的信息權(quán)益

時(shí)，還應(yīng)當(dāng)著重考慮是否涉及侵害敏感的、特

殊群體的、重點(diǎn)領(lǐng)域的、達(dá)到100萬人以上大

規(guī)模的個(gè)人信息以及因時(shí)間、空間等聯(lián)結(jié)形成

的特定對象的個(gè)人信息等因素。

三、個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中的主體

《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條明確了個(gè)人

信息保護(hù)公益訴訟的適格主體。即在大規(guī)膜

侵害個(gè)人信息權(quán)益的案件中，具有起訴資格

的主體是人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組

織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織；被起訴主

體是違法處理個(gè)人信息的個(gè)人信息處理者。

但是本條對個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的適格主

體只是做了概括性、指引性的規(guī)定，正確適

用本條規(guī)定還需要進(jìn)一步厘清和明確這些主

體范圍。

(-)適格的起訴主體

1.人民檢察院

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法

律監(jiān)督工作的意見》指出：“積極穩(wěn)妥推進(jìn)

公益訴訟檢察，就要積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟

案件范圍，探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、

婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、文

物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件，總

結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)立法?！毙聲r(shí)期，檢

察機(jī)關(guān)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主

義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹中共中央部署和全

國人大常委會授權(quán)決定，現(xiàn)已在探索拓展個(gè)

人信息保護(hù)公益訴訟方面取得了巨大成效。

實(shí)踐中，本文檢索到有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)公益

訴訟案件為191例，人民檢察院作為這類型

案件起訴主體為179例，占比高達(dá)94%。從

案件的裁判結(jié)果來看，法院的判決基本是完

全支持檢察院的訴訟請求，僅有個(gè)別案件是

人民檢察院與被告調(diào)解結(jié)案。在“實(shí)踐先行，

立法緊跟其后”的情境下，檢察機(jī)關(guān)成為個(gè)

人信息民事公益訴訟的主要起訴主體，并在

司法實(shí)踐中取得良好的實(shí)施效果。之所以如

此，一方面，檢察機(jī)關(guān)代表社會公共利益，

當(dāng)眾多社會公民個(gè)人信息遭受損害時(shí)，檢察

機(jī)關(guān)提起公益訴訟，屬于依法履行職責(zé)。另

一方面，檢察機(jī)關(guān)熟悉訴訟程序，有專業(yè)人

員且具備充裕的資源，相比其他機(jī)關(guān)、組織

和個(gè)人更有訴訟能力?；诖?，2021年8月

頒布《個(gè)人信息保護(hù)法》將人民檢察院作為

個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的起訴主體之一以法

律的形式固定下來，為實(shí)踐中個(gè)人信息保護(hù)

公益訴訟提供直接的法律依據(jù)。

比較法上也有許多國家賦予檢察機(jī)關(guān)提

起公益訴訟的職能。如《法國民事訴訟法》

規(guī)定：“于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社

會”，“除法律有特別規(guī)定之情形外，在事

實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩

序，進(jìn)行訴訟?！薄兜聡袷略V訟法》規(guī)定，

檢察機(jī)關(guān)作為社會公共利益的代表，對涉及

國家、社會公共利益的重大案件可提起民事

訴訟。可見，檢察機(jī)關(guān)代表公共利益，作為

個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的起訴主體，不僅具

有客觀必然性，也具有相當(dāng)?shù)暮戏ㄐ浴?/p>

2.法律規(guī)定的消費(fèi)者組織

在《個(gè)人信息保護(hù)法》立法過程中，關(guān)

于消費(fèi)者組織是否能被認(rèn)定為個(gè)人信息保護(hù)

公益訴訟起訴主體存在較多爭議。此前提交

全國人民代表大會常務(wù)委員會審議的所有

《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》中均未出現(xiàn)將

消費(fèi)者組織列為起訴主體的規(guī)定，但是后來

公布的《個(gè)人信息保護(hù)法》還是采納了中國

消費(fèi)者協(xié)會與部分專家的建議，明確規(guī)定‘'法

律規(guī)定的消費(fèi)者組織”可以對違法處理個(gè)人

信息侵害眾多個(gè)人權(quán)益的行為提起訴訟。

將消費(fèi)者組織確定為個(gè)人信息保護(hù)公益

訴訟起訴主體存在以下解釋路徑：其一，作

為合法成立且長期從事消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的公

益組織，保護(hù)消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益是消費(fèi)者

組織的職責(zé)之一，即履行保護(hù)消費(fèi)者個(gè)人信

息權(quán)益本就是其份內(nèi)之事?！断M(fèi)者權(quán)益保

護(hù)法》第47條規(guī)定了消費(fèi)者組織提起公益訴

訟的權(quán)利，對該條文進(jìn)行解釋，消費(fèi)者組織

當(dāng)然就具有提起個(gè)人信息公益訴訟的資格。

其二，在現(xiàn)有的公益訴訟體系之下，部分消

費(fèi)者協(xié)會的公益訴訟起訴權(quán)已經(jīng)獲得了相關(guān)

單行法的認(rèn)可，司法實(shí)踐中也釋放出了消費(fèi)

者組織提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的積極信

號。例如在“江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會

與北京百度網(wǎng)訊科技有限公司侵權(quán)糾紛案”

中。江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會作為本案

的起訴主體，針對北京百度網(wǎng)訊科技有限公

司利用APP權(quán)限違法獲取用戶個(gè)人信息的

行為，向江蘇省南京市中級人民法院提起個(gè)

人信息保護(hù)公益訴訟。在該案審理過程中，

北京百度網(wǎng)訊科技有限公司向江蘇省消費(fèi)者

權(quán)益保護(hù)委員會提交了整改方案，撤銷了

APP中部分敏感權(quán)限，優(yōu)化了權(quán)限獲取的方

式并對有關(guān)權(quán)限的獲取目的進(jìn)行說明。目前

上述整改已在更新后的APP中生效，涉案

APP已基本符合法律法規(guī)對于個(gè)人信息保護(hù)

的要求?？梢?，消費(fèi)者組織作為個(gè)人信息保

護(hù)公益訴訟的起訴主體已經(jīng)具備一定的實(shí)踐

基礎(chǔ)。此外，賦予消費(fèi)者組織在個(gè)人信息保

護(hù)公益訴訟中的起訴主體資格，還可以實(shí)現(xiàn)

與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中有關(guān)消費(fèi)者保護(hù)

公益訴訟規(guī)則的銜接，實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)在的

協(xié)調(diào)性。

結(jié)合《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條的規(guī)

定，有權(quán)提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的消費(fèi)

者保護(hù)組織是指“中國消費(fèi)者協(xié)會以及在省、

自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會”。之所

以將消費(fèi)者組織級別限定在省級以上，原因

在于侵害個(gè)人信息的案件往往波及范圍較廣，

案件較為復(fù)雜，社會影響力較大，由有較高

級別的消費(fèi)者組織進(jìn)行起訴能發(fā)揮協(xié)會統(tǒng)籌

的優(yōu)勢。從專業(yè)能力看，省級以上消費(fèi)者組

織專業(yè)能力更強(qiáng)，作為個(gè)人信息保護(hù)公益訴

訟中的起訴主體更為妥當(dāng)。此外，保持法律

體系內(nèi)在的協(xié)調(diào)性也是立法機(jī)關(guān)在本次立法

過程中的重要考慮因素。

3.由國家網(wǎng)信部門確定的組織

依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的規(guī)定，

由國家網(wǎng)信部門確定的組織也可以成為個(gè)人

信息保護(hù)公益訴訟的起訴主體。通過社會組

織來執(zhí)行個(gè)人信息保護(hù)具有天然的優(yōu)勢：較

之公權(quán)監(jiān)管，其成本更低；較之私人維權(quán)，

其更集中有力，因此以社會組織執(zhí)行來補(bǔ)充

公權(quán)監(jiān)管、私人維權(quán)，符合功能適當(dāng)原則。

但是現(xiàn)有規(guī)定過于簡略，有必要進(jìn)一步細(xì)化。

細(xì)化個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中的有關(guān)組

織的具體范圍和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，一方面是為了對

相關(guān)組織范圍進(jìn)行必要限制，避免多種組織

同時(shí)起訴造成濫訴，浪費(fèi)司法資源；另一方

面更是為了避免在實(shí)踐環(huán)節(jié)中增加對有關(guān)組

織的辨識成本。在界定個(gè)人信息保護(hù)公益訴

訟中有關(guān)組織的具體范圍和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不

妨借鑒已有的類似法律規(guī)定。目前《環(huán)境保

護(hù)法》對符合環(huán)境保護(hù)公益訴訟條件的社會

組織作了較為詳細(xì)的認(rèn)定。盡管個(gè)人信息保

護(hù)公益訴訟與環(huán)境公益訴訟中的有關(guān)組織職

能會有所不同，但是這并不妨礙認(rèn)定兩類組

織的共通性。因?yàn)椴还苁窃趥€(gè)人信息保護(hù)公

益訴訟中的有關(guān)組織還是環(huán)境保護(hù)公益訴訟

中的有關(guān)組織，它們的共通目標(biāo)是保護(hù)社會

公共利益，因此在性質(zhì)上，它們都需要具備

價(jià)值中立性，即非營利性；在保護(hù)能力上，

需滿足一定的形式要件，具體表現(xiàn)為具備一

定的組織規(guī)噗、具備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)基本能力；此

外，還要在履行責(zé)任的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平

上與其他社會組織區(qū)別開來。因此在如何細(xì)

化個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中有關(guān)組織范圍這

個(gè)問題上，可以參照《環(huán)境保護(hù)法》第58條

的規(guī)定。

比較法上，一些國家和我國部分地區(qū)為

了避免發(fā)生濫訴，對公益訴訟（國外多稱為

“集體訴訟”或者“集團(tuán)訴訟”）組織的資

格作出了明確規(guī)定。例如，歐盟GDPR第80

條第1款規(guī)定：”對按照成員國國內(nèi)法依法

設(shè)立、以公共利益為法定目標(biāo)并且活躍于保

護(hù)數(shù)據(jù)主體權(quán)利與自由領(lǐng)域的非營利性機(jī)尚、

組織或協(xié)會，數(shù)據(jù)主體有權(quán)委托其代表自己

提出投訴?！庇秩珥n國《個(gè)人信息保護(hù)法》

第51條規(guī)定了兩類組織可以提起公益訴訟，

第一類是在公平交易委員會登記、平時(shí)以促

進(jìn)權(quán)利增進(jìn)為目的、團(tuán)體的定員為1000名以

上、登記后經(jīng)過3年的組織。第二類是最近

三年以上有相應(yīng)的活動(dòng)實(shí)績的、團(tuán)體的組成

人員為5000名以上的、在中央行政機(jī)關(guān)登記

的非營利民間團(tuán)體。再如我國臺灣地區(qū)“個(gè)

人資料保護(hù)法”第32條對公益社團(tuán)法人的規(guī)

定是：社團(tuán)法人之社員人數(shù)達(dá)一百人、保護(hù)

個(gè)人資料事項(xiàng)于其章程所定目的范圍內(nèi)（具

備個(gè)人信息保護(hù)的專業(yè)能力）、許可設(shè)立三

年以上。

通過歸納對比國內(nèi)外法律對社會組織的

定義，總結(jié)出公益訴訟中的社會組織需要具

備三個(gè)主要特征：其一是這類組織不以營利

為目的，具有公益性；其二是這些組織是長

期從事相關(guān)公益活動(dòng)且聚積一定數(shù)量的專業(yè)

人才，能較好地開展公益活動(dòng)的專業(yè)性組織；

其三是具有合法開展公益活動(dòng)的主體身份，

這使它區(qū)別于各種非法組織。本文認(rèn)為，對

個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中社會組織的認(rèn)定，

可以參照上述標(biāo)準(zhǔn)，即需要具備以下要件：

（1）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部

門登記；（2）專門從事個(gè)人信息保護(hù)公益活

動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。（3）經(jīng)由國

家網(wǎng)信部門認(rèn)定并公布。同時(shí)具備這些條件

的非營利性組織可以向人民法院提起個(gè)人信

息保護(hù)公益訴訟。當(dāng)然，在提起公益訴訟的

過程中，社會組織不得通過訴訟牟取任何經(jīng)

濟(jì)利益。在認(rèn)定程序上，本文認(rèn)為需要由省

級以上的網(wǎng)管部門來制定具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，

并及時(shí)向社會公布明確的社會組織名單。關(guān)

于社會組織的具體類型，本文傾向于將從事

個(gè)人信息研究保護(hù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)或者學(xué)術(shù)研究

機(jī)構(gòu)列為保護(hù)個(gè)人信息的社會組織。從事個(gè)

人信息研究保護(hù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)如中國法學(xué)會網(wǎng)

絡(luò)信息法學(xué)會、網(wǎng)絡(luò)信息研究院；從事個(gè)人

信息研究保護(hù)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，比如北京大學(xué)信

息化與信息管理研究中心，清華大學(xué)網(wǎng)絡(luò)科

學(xué)與網(wǎng)絡(luò)空間研究院，中國人民大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空

間發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、未來法治研究院等各

所高校里專門從事個(gè)人信息保護(hù)的科研機(jī)閡。

這兩類專門從事個(gè)人信息保護(hù)研究的機(jī)構(gòu)，

具有較高的信息技術(shù)監(jiān)測與保護(hù)能力，擁有

眾多專業(yè)技術(shù)人員，能較好地履行保護(hù)個(gè)人

信息的任務(wù)C

4.不適格起訴主體

(1)履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門

在制定《個(gè)人信息保護(hù)法》的過程中，

一審稿及二審稿都將履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)

的部門列入起訴主體的范圍內(nèi)，但是考慮到

履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門主體身份的特

殊性，在三審稿中將其刪除掉了，后來頒布

的《個(gè)人信息保護(hù)法》保留了三審稿的規(guī)定。

履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門不宜代表公共

利益提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟。一方面，

是因?yàn)榉梢呀?jīng)賦予了這些行政機(jī)構(gòu)行使行

政處罰的權(quán)利，行政管理手段與司法途徑相

比，通過行政管理手段能達(dá)到有效、有力地

遏制侵害個(gè)人信息的違法行為的作用，自然

就不必再提起公益訴訟。另一方面，如果履

行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門在實(shí)踐中既是個(gè)

人信息的管浬者，享有行政處罰權(quán)，同時(shí)又

是公共利益的代表者，可以提起公益訴訟，

那么兩種不同的身份交織在一起難免有疊床

架屋之嫌，還會造成行政資源的浪費(fèi)。況且

行使處罰權(quán)保護(hù)個(gè)人信息安全本就是這些行

政機(jī)構(gòu)基本職責(zé)，過分強(qiáng)調(diào)和突出行政機(jī)關(guān)

啟動(dòng)公益訴訟的作用，容易造成行政機(jī)關(guān)的

角色錯(cuò)位。此外，現(xiàn)行已經(jīng)規(guī)定了公益訴訟

規(guī)則的單行法如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《環(huán)

境保護(hù)法》同樣未賦予行政機(jī)關(guān)提起公益訴

訟的主體資格，這其中的職能重疊問題正是

立法者的重要考量因素，因此行政機(jī)關(guān)并不

具備提起公益訴訟的先驗(yàn)性。盡管，行政機(jī)

關(guān)不宜代表公共利益提起個(gè)人信息保護(hù)公益

訴訟，但行政機(jī)關(guān)還是可以在個(gè)人信息保護(hù)

公益訴訟中發(fā)揮支持起訴的作用，即通過提

供相關(guān)法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查

取證等方式支持人民檢察院、相關(guān)社會組織

依法提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟。

(2)個(gè)人

有學(xué)者提出，除了人民檢察院、有關(guān)組

織可以提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟外，在很

多國家個(gè)人也具有代表他人提起公益訴訟的

資格，并且起訴主體的多元化成為了近現(xiàn)代

民事公益訴訟的一個(gè)重要趨勢。至于公民個(gè)

人，本文認(rèn)為不宜成為個(gè)人信息保護(hù)公益訴

訟的適格起訴主體。一方面，人性的本能中

天然含有對自身利益的最大化追逐，因而很

難確保訴訟的公益性。另一方面，公民個(gè)人

在收集、調(diào)查證據(jù)、擔(dān)負(fù)訴訟成本和專業(yè)素

養(yǎng)等方面均存在一定弱勢，個(gè)人作為公益訴

訟起訴主體不具備客觀可行性。公眾在一定

程度上確實(shí)能發(fā)揮低成本，高效率的社會監(jiān)

督優(yōu)勢，但是這種潛在的優(yōu)勢并不足以抵消

個(gè)人提起公益訴訟的弊端，因此并不可取。

盡管個(gè)人不能代表公共利益提起個(gè)人信息保

護(hù)公益訴訟，但是在實(shí)踐中依然可以發(fā)揮個(gè)

人的力量推動(dòng)公益訴訟活動(dòng)，例如個(gè)人可以

向有關(guān)機(jī)關(guān)或者組織檢舉、投訴侵害個(gè)人信

息的違法行為，或者提供基礎(chǔ)性材料請求人

民檢察院或者相應(yīng)的組織提起公益訴訟。

（二）適格的被告

從《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定看，個(gè)人

信息保護(hù)公益訴訟的適格被告是指違反該法

處理個(gè)人信息、侵害眾多個(gè)人權(quán)益的個(gè)人信

息處理者。對于個(gè)人信息處理者的含義，《個(gè)

人信息保護(hù)法》第73條第1款給出的定義是：

“在個(gè)人信息處理活動(dòng)中自主決定處理目的、

處理方式的組織、個(gè)人?！苯Y(jié)合《個(gè)人信息

保護(hù)法》第70條規(guī)定來看，法律并沒有限制

被告的范圍，而是規(guī)定了所有個(gè)人信息處理

者都可以成為適格被告。但是從個(gè)人信息保

護(hù)公益訴訟的本質(zhì)來看，個(gè)人信息保護(hù)公益

訴訟主要解決侵害眾多受害人個(gè)人信息權(quán)益

的問題，而通常符合侵權(quán)要件的是具有大量

個(gè)人信息處理需求和能力的頭部（大型）企

業(yè)。例如美國谷歌公司曾因未經(jīng)用戶同意將

用戶個(gè)人信息透露給第三方，侵犯了眾多用

戶隱私，于2010年遭集體訴訟；蘋果公司因

涉嫌以違法的形式收集用戶個(gè)人信息并出售

第三方，遭到美國波士頓的多名用戶發(fā)起集

體訴訟；Facebook因其使用的面部識別技術(shù)

違反了伊利諾伊州的《生物信息隱私法案》

(BIPA)而面臨集體訴訟；萬豪旗下的喜達(dá)

屋酒店曾因泄露3.39億客人開房信息，僅在

2018年就受到個(gè)人和律所提起至少2起集冰

訴訟，索賠超過百億美元。及至國內(nèi)，我國

開始探索個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的時(shí)間較短,

個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件還較少，但是從

已有的個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件來看，個(gè)

人信息保護(hù)公益訴訟案件主要發(fā)生在物流快

遞、裝飾裝修、醫(yī)療、教育、網(wǎng)絡(luò)科技等領(lǐng)

域，這些涉訴被告無一例外都是各領(lǐng)域的知

名頭部企業(yè)。從國內(nèi)與國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，

大規(guī)模侵害個(gè)人信息權(quán)益案件中的被告通常

是某些領(lǐng)域內(nèi)的頭部企業(yè)，因此，個(gè)人信息

保護(hù)公益訴訟中的被告大多數(shù)情況下應(yīng)該是

指大型企業(yè)。需要注意的是，我國《個(gè)人信

息保護(hù)法》并未對被告類型或者規(guī)模加以區(qū)

分，在認(rèn)定被告時(shí)也不