公共經(jīng)濟(jì)學(xué)：政府干預(yù)與政府失靈

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)

公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)政府干預(yù)與政府失靈3.1政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求與邊界3.2公共財(cái)政的基本職能3.3效率公平權(quán)衡與政府失靈關(guān)鍵術(shù)語思考題公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求與邊界3.1.1市場失靈要求政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)歷次世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)是市場失靈的集中體現(xiàn)。正當(dāng)資本主義世界按照亞當(dāng)·斯密“看不見的手”的思想指引經(jīng)濟(jì)社會蓬勃發(fā)展時(shí)，一場空前的世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)了。危機(jī)首先從美國開始，商品積壓賣不出去，銷售停滯，股市崩盤，企業(yè)破產(chǎn)，銀行倒閉，信用關(guān)系破壞，工人失業(yè)，經(jīng)濟(jì)陷入大蕭條之中，然后波及整個(gè)資本主義世界，資本主義各國陷入蕭條的恐慌之中。從1929年到1933年，資本主義世界的工業(yè)產(chǎn)值下降44%，大約倒退到1908—1909年的水平，造成了4000萬失業(yè)人口，工人生活水平大幅度下降，廣大農(nóng)民和手工業(yè)者紛紛破產(chǎn)。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.1市場失靈要求政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)被稱為生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給社會生產(chǎn)力造成了極大的破壞。所謂生產(chǎn)過剩，并不是說生產(chǎn)出來的東西真的多得超過了勞動(dòng)人民的實(shí)際需要，而恰恰是由于勞動(dòng)人民購買力不足，因而出現(xiàn)了過剩。所以，資本主義的生產(chǎn)過剩不是絕對的過剩，而是相對的過剩。這種相對過剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷了整個(gè)資本主義世界，以至沒有哪個(gè)資本主義國家可以幸免。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.1市場失靈要求政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家，即約翰·梅納德·凱恩斯。在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中，凱恩斯指出市場不是萬能的，供給不會自動(dòng)創(chuàng)造需求，必須要用新的辦法，政府必須參與經(jīng)濟(jì)，這就是“看得見的手”。所謂“看得見的手”，是指國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，或者稱為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)。當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)蕭條的時(shí)候，政府可以加大財(cái)政赤字，發(fā)行國債，把經(jīng)濟(jì)刺激起來；當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱的時(shí)候，政府可以通過宏觀調(diào)控措施，使經(jīng)濟(jì)降溫，避免出現(xiàn)通貨膨脹。從凱恩斯開始，人們觀察經(jīng)濟(jì)從單純的微觀轉(zhuǎn)向了宏觀，從個(gè)量轉(zhuǎn)向了總量，國家大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)的歷史從他開始。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.2政府介入市場失靈領(lǐng)域市場不是萬能的，在有些情況下，它也會出現(xiàn)“市場失靈”或“市場失敗”，喪失其社會資源的配置功能。在以下一些領(lǐng)域，政府需要對市場進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。（1）壟斷領(lǐng)域（2）存在外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而導(dǎo)致市場失靈的領(lǐng)域（3）公共物品的存在導(dǎo)致市場失靈的領(lǐng)域市場失靈的存在引出了政府干預(yù)的必要性。但是政府的作用并不是代替市場機(jī)制，而是補(bǔ)充市場調(diào)節(jié)的不足，解決市場機(jī)制解決不了的問題。公共物品和外部效應(yīng)是典型的市場失靈情形。有些公共物品和外部效應(yīng)是可以通過市場調(diào)節(jié)來解決的，其關(guān)鍵在于明晰產(chǎn)權(quán)。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.2政府介入市場失靈領(lǐng)域就公共物品而言，有些公共物品在一定條件下可以成為準(zhǔn)公共物品或私人物品，通過市場機(jī)制來提供。在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，有些外部效應(yīng)問題也可以通過市場機(jī)制來解決。霧霾——經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部效應(yīng)霧霾天氣是一種大氣污染狀態(tài)，霧霾是對大氣中各種懸浮顆粒物含量超標(biāo)的籠統(tǒng)表述，尤其是PM2.5被認(rèn)為是造成霧霾天氣的“元兇”。霧霾也是特定氣候條件與人類活動(dòng)相互作用的結(jié)果。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.3政府和市場的邊界劃分政府和市場是兩種配置資源和協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要機(jī)制或制度安排。從實(shí)踐來看，時(shí)間上是先有自由競爭，后有宏觀調(diào)控，但在政府和市場的選擇中沒有一個(gè)固定模式，有的國家更傾向于自由競爭，有的國家更傾向于政府干預(yù)。要處理好政府和市場的關(guān)系，先要弄清楚什么是市場、政府，弄清楚什么叫市場規(guī)律、什么是政府作用，并由此厘清市場和政府之間的邊界。市場機(jī)制在充分調(diào)動(dòng)生產(chǎn)要素積極性、提高資源配置效率的同時(shí)，也存在著市場缺陷，即市場失靈，所以市場經(jīng)濟(jì)條件下離不開政府干預(yù)。彌補(bǔ)市場缺陷需要政府干預(yù)，但是政府也存在失靈的問題。如果政府作用的擴(kuò)張超過限度就會破壞市場機(jī)制，限制資源合理流動(dòng)，削弱資源的有效利用，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展；政府工作人員也會因?yàn)橹骺陀^原因，做出錯(cuò)誤決策或錯(cuò)誤地執(zhí)行任務(wù)。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.3政府和市場的邊界劃分一般認(rèn)為，政府和市場的邊界是：凡是市場機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用，資源能夠?qū)崿F(xiàn)有效配置的就不需要政府干預(yù)；凡是存在市場失靈，市場機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的地方，就需要政府干預(yù)。判斷的基本標(biāo)志，就是凡是激發(fā)市場活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式都是好的；凡是窒息市場活力、不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)模式都是不好的。政府和市場功能的發(fā)揮都離不開市場主體，主要的市場主體是企業(yè)，要在三者之間形成政府調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)的宏觀調(diào)控模式。中國處理政府和市場的關(guān)系主要體現(xiàn)在政府干預(yù)較多，習(xí)慣于用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維解決市場經(jīng)濟(jì)中的問題，如政府直接干預(yù)企業(yè)行為；也存在著政府職能缺位，需要政府管的沒有管好等，如公共產(chǎn)品供給不足、收入差距拉大、環(huán)境惡化等。而政府越位和缺位都有可能破壞市場規(guī)律，扭曲市場機(jī)制。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.3政府和市場的邊界劃分從整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)體來講，政府與市場的互補(bǔ)關(guān)系，是市場經(jīng)濟(jì)條件下的基本關(guān)系。更嚴(yán)格地講，市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府與市場互補(bǔ)關(guān)系是政府對市場的補(bǔ)充關(guān)系，因?yàn)槭袌鲈谫Y源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。尊重市場就是要尊重市場規(guī)律。市場規(guī)律包括價(jià)值規(guī)律、價(jià)格規(guī)律、供求規(guī)律、競爭規(guī)律等。政府的作用則主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)；市場監(jiān)管；社會管理；公共服務(wù)；環(huán)境保護(hù)。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.2公共財(cái)政的基本職能3.2.1公共資源配置公共財(cái)政資源配置職能，即政府提供無法通過市場機(jī)制提供的公共產(chǎn)品，糾正市場機(jī)制造成的公共產(chǎn)品和服務(wù)不足。其必要性在于：（1）通常市場能有效配置資源，但完全通過市場則無法使社會資源配置最優(yōu)。（2）財(cái)政配置資源可以彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷，實(shí)現(xiàn)社會資源的有效配置。通過稅收、補(bǔ)貼等克服市場難以對公共資源進(jìn)行有效配置問題。對壟斷、外部效應(yīng)、偏好不合理、信息不對稱等領(lǐng)域，政府以財(cái)政手段解決市場失靈問題。公共財(cái)政以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為內(nèi)容，圍繞以下內(nèi)容展開：資源在公共部門與私人部門之間的配置、資源在地區(qū)之間的配置、資源在產(chǎn)業(yè)之間的配置、資源在消費(fèi)和投資之間的配置。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.2.2改善收入分配經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的資源通常指用來生產(chǎn)商品和勞務(wù)的投入物，有時(shí)也稱生產(chǎn)要素。財(cái)政對社會資源進(jìn)行配置，可以分兩個(gè)層次理解。第一個(gè)層次，由于公共物品的客觀存在，任何社會都不可能僅僅通過分散的個(gè)人或其他社會單位對資源進(jìn)行有效配置。第二個(gè)層次，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政可以作為彌補(bǔ)市場缺陷的主要手段。中國地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是客觀現(xiàn)實(shí)。財(cái)政的資源配置職能包括了對用于滿足社會公共需要的資源的直接分配以及對全社會資源配置的宏觀調(diào)節(jié)這兩個(gè)方面的內(nèi)容，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）調(diào)節(jié)資源在產(chǎn)業(yè)部門之間的配置。（2）調(diào)節(jié)資源在政府部門與非政府部門之間的配置。（3）調(diào)節(jié)資源在政府部門內(nèi)部的分配。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.2.3促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展通過財(cái)政政策的制定、實(shí)施與調(diào)整，使整個(gè)社會保持較高的就業(yè)率，以至于達(dá)到充分就業(yè)，并實(shí)現(xiàn)物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長以及國際收支平衡等政策目標(biāo)。一般將財(cái)政所具有的這種功能稱為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，或者叫作穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能，簡稱穩(wěn)定職能。財(cái)政的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能在市場經(jīng)濟(jì)體制下具有其客觀必要性。財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策一個(gè)極為重要的目標(biāo)，就是保持或達(dá)到充分就業(yè)或高就業(yè)率、適度穩(wěn)定的物價(jià)水平、國際收支的平衡、合理的經(jīng)濟(jì)增長率。概括地說，就是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)。財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的主要內(nèi)容有以下兩個(gè)方面：（1）調(diào)節(jié)社會總需求，實(shí)現(xiàn)供求總量的大體平衡。（2）調(diào)節(jié)社會供求結(jié)構(gòu)平衡。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.3效率公平權(quán)衡與政府失靈3.3.1政府對效率與公平的權(quán)衡企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，是社會財(cái)富的創(chuàng)造者，企業(yè)總體水平?jīng)Q定國家經(jīng)濟(jì)水平，企業(yè)的總體效率決定國家競爭力。企業(yè)要提高效率，就必須按要素的貢獻(xiàn)大小來分配。中國現(xiàn)階段，由個(gè)人的自身素質(zhì)、能力、機(jī)遇以及其他方面因素所造成的收入分配上的差距是不可避免的。同時(shí)這種合理的收入分配差距也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然和動(dòng)力。中國初次分配產(chǎn)生不公平，引起群眾不滿情緒的主要原因在于不合理、不平等的競爭條件和機(jī)會造成大量的非正常收入。解決在初次分配中產(chǎn)生的問題，必須在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，以效率為前提，貫徹按貢獻(xiàn)分配原則，確保激勵(lì)性收入到位，控制壟斷收入，取締非法收入，完善市場在分配中的基礎(chǔ)性作用，以此實(shí)現(xiàn)合理的初次分配。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.3.1政府對效率與公平的權(quán)衡經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的公平有兩個(gè)層次。第一個(gè)層次是經(jīng)濟(jì)公平，它是市場機(jī)制的內(nèi)在要求，強(qiáng)調(diào)的是要素投入與要素收入相對稱。第二個(gè)層次是社會公平，它要求在經(jīng)濟(jì)公平的基礎(chǔ)上，讓所有公民都能獲得維持一定生活水平的物質(zhì)條件，消除貧富懸殊和兩極分化。1.切實(shí)保證起點(diǎn)公平雖然中國目前存在的最主要的不公平和不公正集中表現(xiàn)在收入差距過大的問題上，但是從本質(zhì)上說，社會不公平的根本原因在于起點(diǎn)不公平。沒有起點(diǎn)公平，就無法實(shí)現(xiàn)過程公平和結(jié)果公平。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.3.1政府對效率與公平的權(quán)衡2.切實(shí)用好二次分配在初次分配中，市場根據(jù)“效率原則”將社會財(cái)富以工資、利潤和利息的形式按貢獻(xiàn)大小分配給生產(chǎn)要素的所有者，但是，初次分配不可避免地形成收入差距，為了緩和這種社會矛盾，需要政府運(yùn)用各種財(cái)政和預(yù)算政策，通過二次分配對收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，以保證社會的和諧健康發(fā)展。3.兼顧公平與發(fā)展在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)程中，每個(gè)國家都需要面對兩大根本性問題:一是如何把蛋糕做大，即經(jīng)濟(jì)增長問題；二是如何把蛋糕分得更加公平一些，也就是如何避免和調(diào)節(jié)分配差距過大的問題。綜上所述，導(dǎo)致現(xiàn)階段收入差距過大、社會分配不公的原因雖然是多方面的，但最重要的原因在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中政府與市場功能的錯(cuò)位和不對稱。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.3.2政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)有效的前提政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)需要一定的前提條件。一般情況下，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)都是存在一定的前提假設(shè)的，但在實(shí)際工作中，政府并不能一一滿足這些條件，這就使政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效果大打折扣。這些前提包括以下幾種：（1）政府部門之間充分競爭（2）政府擁有完全準(zhǔn)確的信息（3）政府干預(yù)活動(dòng)的及時(shí)性（4）對政府行為存在合理的規(guī)則約束和有效的監(jiān)督在一個(gè)民主社會中，政府必須服從選民及其代表的政治監(jiān)督，包括立法機(jī)關(guān)等對政府的監(jiān)督。從理論上講，監(jiān)督的效力取決于監(jiān)督者對被監(jiān)督者的獨(dú)立性和監(jiān)督者獲取有關(guān)被監(jiān)督對象的信息的能力。撇開前者不談，在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督過程中，監(jiān)督者所得到的信息往往由被監(jiān)督部門——政府提供和發(fā)布。在公共產(chǎn)品生產(chǎn)缺乏競爭的情況下，將沒有客觀的標(biāo)準(zhǔn)來檢驗(yàn)監(jiān)督部門所獲信息的可靠性。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.3.3政府失靈表現(xiàn)與避免方式政府失靈，指政府為彌補(bǔ)市場失靈而對經(jīng)濟(jì)、社會生活進(jìn)行干預(yù)的過程中，由于政府行為自身的局限性和其他客觀因素的制約而產(chǎn)生的新缺陷，進(jìn)而無法使社會資源配置效率達(dá)到最佳的情景。1.政府失靈的主要表現(xiàn)（1）政府決策失效（2）政府機(jī)構(gòu)和公共預(yù)算的擴(kuò)張（3）公共物品供給的低效率（4）政府的尋租活動(dòng)公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.3.3政府失靈表現(xiàn)與避免方式2.政府失靈的治理對策（1）確立政府干預(yù)原則（2）大力推行電子政府,具體來說，它有以下幾個(gè)方面：a.政府決策系統(tǒng)信息化；b.政府決策觀念轉(zhuǎn)向服務(wù)型；c.政府決策范圍的縮小使政府決策機(jī)構(gòu)的有限資源得到更加合理的配置，政府可以更有效