公共政策概論（第二版）政策模型及相關(guān)理論

政策模型及相關(guān)理論

了解政策模型的作用與風(fēng)險認(rèn)識評價模型有效性的基本標(biāo)準(zhǔn)掌握政策模型的主要理論觀點理解政策模型的實際應(yīng)用4.1模型概述4.1.1什么是模型模型是現(xiàn)實世界部分化、序列化、簡單化或抽象化的代表。通過模型進(jìn)行思維是人類思維的一個典型特征。模型突出了原型的本質(zhì)特點，忽略了次要因素，作為研究原型的中介，它有助于人們分析和理解研究的對象，有助于人們解釋和闡述研究的問題。一般來講，模型可劃分為具體模型和抽象模型。具體模型主要指與原型在形態(tài)上幾何相似的模型，而抽象模型主要是指用語言、符號、圖表、數(shù)字等抽象形式反映原型內(nèi)在聯(lián)系和特征的模型。4.1.2模型的風(fēng)險模型是現(xiàn)實的人為拷貝，是人認(rèn)識事物的必要方式。在政策分析中，我們運行模型的分析方法，我們實際上正在把主觀強加于客觀，人為地創(chuàng)造一種認(rèn)識世界的方法，從看似并不存在程序的現(xiàn)實中提煉出一種程序。模型不僅僅是現(xiàn)實世界的簡單替代物，而且是現(xiàn)實世界抽象化的代表。任何模型都是對現(xiàn)實世界的不完全模仿和簡單化省略。因而，在政策分析領(lǐng)域，我們不得不非常謹(jǐn)慎地對待模型所代表的“真實”。4.1.3如何分辨模型的有效性排列并簡化事實認(rèn)定重要層面符合社會現(xiàn)實提供有意義的溝通指導(dǎo)調(diào)查與研究提出一定的解釋4.2政策模型——公共政策的分析途徑4.2.1傳統(tǒng)理性模型：決策追求最優(yōu)解理性模型起源于傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)的理論，以經(jīng)紀(jì)人假設(shè)為前提。理性決策的具體步驟是：確定決策目標(biāo)，提出備選方案，對這些方案及其結(jié)果進(jìn)行比較分析，通過排序選擇出最優(yōu)方案。傳統(tǒng)的政策理論有著理性主義前期發(fā)展的深刻烙印。它認(rèn)為，任何決策都是目標(biāo)性行為，達(dá)到目標(biāo)當(dāng)然會有很多種途徑和手段。所謂理性的選擇就是要作出最大價值的選擇，即選擇達(dá)到目標(biāo)的最優(yōu)方案。傳統(tǒng)理性模型所要求的最優(yōu)選擇應(yīng)具備如下五個方面的條件。把決策行為視為整體行為而非群體行為。決策者具有絕對理性。決策目標(biāo)單一、明確和絕對。決策者在決策過程中具備一以貫之的價值偏好。決策過程中不考慮時間和其他政策資源的消耗。對傳統(tǒng)理性模型的批判決策目標(biāo)不是單一、明確和絕對的，而是多元、模糊和相對的。人是感情動物，存在理性缺陷，其行為往往會受到個人偏好、性格特征等非理性因素的影響。由于人對信息的感知和記憶能力是有限的，所以人處理信息的能力是非常有限的。決策所面臨的情況往往是價值沖突而非價值一致。決策總要受制于時間、人力、物力、財力等資源條件的限制。4.2.2有限理性模型：決策追求滿意解西蒙在對傳統(tǒng)理性主義總結(jié)和批判的基礎(chǔ)上，提出了有限理性模型或稱滿意模型、次優(yōu)決策模型。西蒙認(rèn)為，由于種種條件的限制，無論是個人決策還是群體決策，它們中的大多數(shù)都是發(fā)現(xiàn)和選擇滿意方案的過程，只有在非常例外的情況下，才是發(fā)現(xiàn)和選擇最優(yōu)方案的過程。有限理性模型對人們的實際決策行為作了比較真實的解釋，為決策理論及其實踐的發(fā)展開辟了一個新的方向。1、有限理性的行為表現(xiàn)人的理性實際上是介于完全理性和非理性之間的一種有限理性，這種有限理性在決策過程中的表現(xiàn)主要有三方面。在情報活動階段，人的決策行為往往受到知覺選擇性的支配，不同經(jīng)驗和背景的決策者，對決策環(huán)境的認(rèn)識會有不同的解釋。在設(shè)計活動階段，人們并不試圖找出所有可行性方案，而是通過力所能及的問題求解活動，尋找盡可能多的決策方案。在抉擇活動階段，決策者的選擇往往與備選方案的提出順序有關(guān)，如果A是先于B提出來的，A又是滿意方案，那么就不會再花時間去考慮B，哪怕B比A更好。2、次優(yōu)決策涉及的基本問題有限目標(biāo)期望水平探索方法試探方法隨即方法效益方法4.1.3漸進(jìn)主義：新政策是對舊政策的補充和修正美國學(xué)者林德布洛姆在批判傳統(tǒng)理性模型的基礎(chǔ)上提出了漸進(jìn)模型。政策制定的實際過程并不完全是一個理性過程（分析問題、明確目標(biāo)、提出方案、優(yōu)化選擇等），而是對以往政策行為的不斷補充和修正的過程。政策制定只能根據(jù)以往的經(jīng)驗，在現(xiàn)有的政策基礎(chǔ)上實現(xiàn)漸進(jìn)變遷。決策者要依據(jù)現(xiàn)有方案，通過與以往政策的比較，考慮不斷變化的環(huán)境需要，對以往政策進(jìn)行局部的、小范圍的調(diào)適，逐漸把一項舊的政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁椥碌恼撸簿褪恰胺e小變?yōu)榇笞儭钡倪^程。漸進(jìn)模型的特點：評價：漸進(jìn)的過程實際上就是一個不斷學(xué)習(xí)和試驗、不斷反饋和調(diào)整的過程。其有利于避免因決策嚴(yán)重失誤所產(chǎn)生的持久性結(jié)果。然而，漸進(jìn)模型多適用于穩(wěn)定發(fā)展的社會形勢，有著很大的局限，帶有明顯的保守主義偏見，不符合社會變革的需要。漸進(jìn)模型要求決策者必須保留對以往政策的承諾。漸進(jìn)模型注重研究現(xiàn)行政策的缺陷。漸進(jìn)模型強調(diào)目標(biāo)與方案之間的相互調(diào)適。4.2.4群體迷思模型：源自凝聚力的群體狂想癥賈尼斯因其提出的團體迷思理論而聞名。他在1972年的《團體迷思》一書中首次提出“groupthink”一詞并進(jìn)行了解釋，賈尼斯將它定義為“在一個具有團隊精神的團體里，其成員為維護團體凝聚力，追求團體的和諧與共識，會忽略最初的決策目標(biāo)，因而不能有效進(jìn)行方案評估的病態(tài)思考模式”。他還特別注意到，團體中每個成員的能力很少能夠轉(zhuǎn)化為團體整體的能力。1、誘發(fā)團體迷思的前置因素高度的團體凝聚力團體與外界的隔絕命令式的領(lǐng)導(dǎo)方式缺乏有條理的決策方法與程序團體成員背景和價值觀的相似性外部威脅及時間壓力對領(lǐng)導(dǎo)所提方案的依賴性由新近失敗導(dǎo)致的盲目悲觀2、團體迷思的表現(xiàn)形式無懈可擊之錯覺集體合理化對團體固有道德深信不疑刻板印象對持異議者施加壓力自我審查全體一致的錯覺自我指定的心理守衛(wèi)3、團體迷思對團體決策過程及結(jié)果的影響不全面研究替代方案。不全面研究決策目標(biāo)。不考慮既定選擇的風(fēng)險。信息搜集不足。信息處理過程帶有偏見。不重新評估當(dāng)初放棄的選擇。未制定突發(fā)情況的備用方案。4、團體迷思的防范讓團體成員了解團體迷思現(xiàn)象，認(rèn)識其原因、表現(xiàn)、影響和后果。團體領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)鼓勵成員盡可能多地提出懷疑和反對意見，在討論中為意見交鋒創(chuàng)建平臺。團體領(lǐng)導(dǎo)不要一開始就表明自己傾向于哪個方案，避免由于自己的主觀好惡對成員造成心理影響。按照行政管理的要求，建立一些獨立的政策計劃和政策評估小組，為同一項政策服務(wù)，增強小組的開放性。把決策團體分成若干小組，由不同的人主持小組討論，然后再把意見匯總。相比團體討論，可能在結(jié)果上會有很大變化。團體成員可以和信得過的組外人士交換意見，然后把他們的意見帶到組內(nèi)，避免“當(dāng)局者迷”的弊端，發(fā)揮“旁觀者清”的優(yōu)勢。一些專家和有關(guān)人員可以被邀請到會，并鼓勵他們向核心成員的意見提出挑戰(zhàn)，加強決策小組的開放性。領(lǐng)導(dǎo)者在每次會議上應(yīng)暗中委派一個“魔鬼”角色。如果政策涉及一個敵對國家或組織，就要警惕情緒化的過激行為，用足夠的時間調(diào)查和分析敵對勢力的跡象與意圖。不要輕易滿足簡單的“一致”，在成員形成完全一致后，應(yīng)該再開一次會，專門提出疑問，并加以認(rèn)真的研究。4.2.5精英理論：政策是精英們價值偏好的反映精英理論近似于英雄史觀，它將公共政策視為把握統(tǒng)治權(quán)力的政治精英們的價值偏好。其主要觀點是：在政策制定過程中，公眾完全是被動的，他們的要求及行動對公共政策不會產(chǎn)生決定性作用。與之相反，占統(tǒng)治地位的政治精英們把握政策制定的主動權(quán)，公共政策完全由他們來決定，然后由行政官員及機構(gòu)加以執(zhí)行。托馬斯·戴伊在《理解公共政策》一書中對精英理論的基本觀點作了如下概括。社會分化成掌權(quán)的少數(shù)人和無權(quán)的多數(shù)人，少數(shù)人掌握社會價值的分配權(quán)，多數(shù)人參與不了公共政策的制定。作為統(tǒng)治者的少數(shù)人并非是作為被統(tǒng)治者的多數(shù)人的代表。精英人物主要來自經(jīng)濟地位較高的社會階層。從被統(tǒng)治的非精英階層進(jìn)入統(tǒng)治者的精英階層，這個變化過程一定是緩慢且持續(xù)的，從而才能保持社會的穩(wěn)定并避免革命的發(fā)生。在社會制度的基本價值觀和維護這一社會制度的發(fā)展方面，精英階層表現(xiàn)出看法的一致性。公共政策所反映的不是大眾的要求，而是政治精英的主要價值觀。公共政策的變化一定是漸進(jìn)性的，而非革命性的。精英是活躍的、公眾是麻木的，二者信息嚴(yán)重不對稱。前者對后者的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者對前者的影響。精英理論的啟示它告訴我們公共政策不反映公眾的要求，而是反映精英的興趣和偏好。精英理論認(rèn)為公眾是被動、麻木和信息閉塞的，公眾的情感往往被操縱在精英們的股掌之中，公眾對精英價值觀的影響微乎其微。精英理論認(rèn)為，對支撐社會制度的基礎(chǔ)準(zhǔn)則，精英集團有著一致的認(rèn)識。精英理論“少數(shù)精英操縱一切”的斷言受到了多方面的批判，被認(rèn)為是難以證實的觀點。多元主義理論、統(tǒng)合主義理論、馬克思主義理論都對此提出過質(zhì)疑。但簡單地認(rèn)定其不成立也不是一種實事求是的態(tài)度。4.2.6制度理論：政策是組織的產(chǎn)物制度理論起源于傳統(tǒng)的政治學(xué)。制度理論認(rèn)為，公共政策與政府制度之間的關(guān)系是非常緊密的，政府制度是公共政策的母體，它在公共政策的整個生命周期里都發(fā)揮著決定性的影響。也就是說，不同的政府制度會導(dǎo)致不同的政策輸出，公共政策是政府制度的產(chǎn)物。政府制度賦予了公共政策三個明顯的特征。合法性普遍性強制性政府制度對于公共政策的影響主要表現(xiàn)在這樣幾個方面：它可能有利于某些政策的形成與實施，不利于另一些政策的形成與實施；它可能為社會上的某些利益需求提供便利，而為另一些利益需求設(shè)置障礙；它可能為某些個人和團體提供接近政府權(quán)力的便利，為另一些個人和團體設(shè)置接近政府權(quán)力的障礙?，F(xiàn)代組織理論的發(fā)展為制度分析提供了理論上的依據(jù)，制度分析的理論模型逐漸成為政策分析的主要方法，代表了當(dāng)前政策分析的最新動態(tài)和研究走向。4.2.7博弈理論：政策是競爭環(huán)境中進(jìn)行的理性選擇博弈理論研究的是在特定情況下如何進(jìn)行理性決策的問題。這種特定情況是指，兩個或兩個以上的參與者，他們彼此存在相反的利害關(guān)系，其中每個人的選擇都會對其他人的決定產(chǎn)生影響，最終的結(jié)果依賴于所有參與者的選擇。博弈的理念源于互為因果、相互關(guān)聯(lián)的選擇。它的每個參加者不僅要考慮自己的需要和能力，而且還要對他人的預(yù)期行為作出判斷，然后調(diào)整自己的決定。博弈理論解釋理性的人在競爭狀態(tài)下會怎樣去考慮決策。博弈理論是一種理性的模型，它更多地適用于競爭環(huán)境。在博弈理論中還有一個非常關(guān)鍵的概念——策略。它所對應(yīng)的是這樣一種理性決策的情境，即在考慮了對手所有的可能性選擇之后，設(shè)計一組行動并使之達(dá)到最優(yōu)的結(jié)果。4.2.8團體理論：政策是團體利益的平衡政策分析的團體理論源于政治學(xué)對組織問題的思考，認(rèn)為所有政治現(xiàn)象都可以歸結(jié)為團體現(xiàn)象。團體理論認(rèn)為，公共政策實際上是團體斗爭中相互妥協(xié)的結(jié)果，是不同利益集團之間的一種平衡產(chǎn)物。制約這種平衡的力量來自不同利益集團的相關(guān)影響。團體對公共政策的影響力由其成員的數(shù)量、財力的狀況、團體的實力、領(lǐng)導(dǎo)者的能力、團體的凝聚力以及與政府決策層的關(guān)系等因素來決定。團體理論認(rèn)為，政治體系本身實質(zhì)上是所有社會團體的互動體系，這種體系的平衡依賴于幾種重要社會力量的支撐。社會上存在一個非常龐大的、極為普遍的、潛在的社會團體，它擁護和支持國家的憲法體系和維護社會穩(wěn)定的運行機制。團體間成員資格的相互重疊會使任何孤立的團體難以偏離社會的基礎(chǔ)價值觀，從而對平衡的維系發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。團體之間的競爭能夠使任何單個團體的勢力得到有效的控制，并使所有團體能夠在相對基礎(chǔ)上做到勢均力敵，形成相互制約的局面，以維護社會的穩(wěn)定和體系的平衡。團體理論的缺陷：它在把注意力集中于政策制定過程那些重要的能動因素的同時，似乎過分夸大了團體在社會政治生活中所發(fā)揮的作用，而低估了政策制定者（政府官員）在政治過程中所具有的獨立的且富有創(chuàng)造性的作用。4.2.9系統(tǒng)理論：政策是政治系統(tǒng)的輸出政策分析的系統(tǒng)理論源于分析政治系統(tǒng)的方法研究，它把公共政策視為政治系統(tǒng)對外界環(huán)境壓力所作出的反應(yīng)。所謂環(huán)境是指政治系統(tǒng)的外部條件與狀況，所謂壓力是指環(huán)境作用于政治系統(tǒng)的要求與支持，所謂政治系統(tǒng)是指對社會價值分配具有權(quán)威作用的相關(guān)機構(gòu)和運行過程。系統(tǒng)理論認(rèn)為，公共政策的輸出是政治系統(tǒng)與其外部環(huán)境互動的結(jié)果。要求與支持的輸入是社會團體與個人試圖影響公共政策的表現(xiàn)。系統(tǒng)理論模型政治系統(tǒng)輸出輸入環(huán)境環(huán)境環(huán)境環(huán)境評價：系統(tǒng)理論對現(xiàn)實政治生活進(jìn)行了高度的概括，從宏觀角度對政策過程進(jìn)行了分析，它在政策分析領(lǐng)域無疑具有十分重要的理論指導(dǎo)意義。但是，系統(tǒng)理論對政治系統(tǒng)這一“黑箱”缺少針對性的分析，沒有能夠很好地解釋政策決定的具體形成過程，這導(dǎo)致它在政策實踐中的應(yīng)用受到很大的限制。4.2.10生命周期理論政策的生命周期理論也被稱為政策的過程模型，它試圖通過階段性的描述，對政策進(jìn)行程式化的分析。評價：政策生命周期理論有助于我們對政策生命過程中各種政治行為的把握，為政策制定與執(zhí)行提供了一個科學(xué)的分析框架。而持批判態(tài)度的理論家認(rèn)為，這種方法只是創(chuàng)造了一種人為的政策制定觀。他們強調(diào)，真實的世界是極為復(fù)雜的，不可能由這種整齊有序的步驟、階段和周期組成。實際的政策過程并不是傳送機上的皮帶，議程建立發(fā)生在皮帶的一端而執(zhí)行和評估發(fā)生在皮帶的另一端。政策周期理論（過程模型）社會問題問題確認(rèn)議程建立政策規(guī)劃決策政策執(zhí)行效果評估政策修正政策終結(jié)廣義決策廣義執(zhí)行4.3政策分析的相關(guān)理論4.3.1混合掃描理論在合并基礎(chǔ)性決策和漸進(jìn)性決策的基礎(chǔ)上，埃茨伊奧尼提出了混合掃描的決策方法，強調(diào)一種“更好的次序，即基礎(chǔ)性決策程序設(shè)定基本方向……漸進(jìn)性決策為基礎(chǔ)性決策作準(zhǔn)備并在基礎(chǔ)性決策達(dá)成以后對其加以實施”?；旌蠏呙枥碚撚兄跊Q策者在不同場合綜合運用完全理性方法和漸進(jìn)主義理論?；旌蠏呙枥碚撏瑫r也考慮到了決策者的能力大小。其經(jīng)常為政府部門所采用4.3.2批判性理論政策學(xué)家科林德里奇在1982年出版了《批判性決策——一種社會選擇的新理論》一書，提出并解釋了批判性理論的思維框架。科林德里奇認(rèn)為辨明性理論有著極其有限的適用場合，即價值標(biāo)準(zhǔn)是既定的且得到公認(rèn)，備選方案極為有限且執(zhí)行結(jié)果不難預(yù)料。但對于絕大多數(shù)的決策活動而言，這種理論是沒有用武之地的。批判性理論的主要觀點是：在政策制定的過程中，正確的途徑不是去尋找那些可以被完全證實且正確無誤的政策方案，而是去尋找那些錯誤和缺陷盡可能少且可以很快克服與改進(jìn)并無須付出過多代價的決策方案。批判性理論對于政策分析的啟發(fā)性作用不容忽視。4.3.3實驗性理論囿于政府決策籠罩著高度的不確定性，所以在政策正式出臺之前應(yīng)進(jìn)行慎重的社會實驗或搞小范圍的試點，以減少決策中的無知和避免執(zhí)行中的缺陷，并預(yù)防一些意想不到的結(jié)果。政策實驗主義論者認(rèn)為，政府的政策制定實際上往往是在對預(yù)期結(jié)果沒有充分把握下進(jìn)行的。因此，進(jìn)行可控制的實驗或小范圍的試點不僅是合理的也是必要的。對實驗性理論的批判：不可能對所有重大的決策都進(jìn)行實驗或試點。對誰進(jìn)行實驗？盡管有時在理論上講得通，但從實際情況來看，難以對政策問題進(jìn)行可控制的社會實驗。進(jìn)行盲試（在被試不知情的條件下進(jìn)行試點）的困難極大，很難避免人為因素的干擾，4.3.4取舍理論取舍理論源于正統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)原理。經(jīng)濟學(xué)家在分析經(jīng)濟政策或經(jīng)濟目標(biāo)時，通常把現(xiàn)有資源假定為有限和固定的，若他們面臨多項政策或多重目標(biāo)的選擇，那么就必須有所取舍。換句話說，采取某項政策或追求某種目標(biāo)，就必須舍棄其他政策或