地方政府隱性債務(wù)化解進(jìn)展、問題、難點(diǎn)、風(fēng)險與建議

地方政府隱性債務(wù)化解進(jìn)展、問題、難點(diǎn)、風(fēng)險與建議本文梳理了近年來全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的政府工作報告、地方財政預(yù)決算報告等公開信息，從中提煉出關(guān)于隱性債務(wù)的相關(guān)信息，可以看出各地從遏制增量與化解存量兩方面持續(xù)防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險，部分地區(qū)開展建制縣區(qū)隱性債務(wù)化解試點(diǎn)和全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)，取得了一定成效。但審計(jì)報告顯示隱性債務(wù)化解中存在債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、部分地區(qū)償還壓力較大、個別地區(qū)違規(guī)化債、融資平臺轉(zhuǎn)型不徹底等問題。同時，債務(wù)化解面臨債務(wù)信息不透明、化債資金來源不穩(wěn)定、新增隱性債務(wù)仍有發(fā)生、化債能力區(qū)域差異明顯、融資平臺缺乏償債能力等難點(diǎn)。由于隱性債務(wù)化解可能會對經(jīng)濟(jì)、金融、財政等運(yùn)行造成影響，須防范債務(wù)化解過程中可能存在的經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險、財政運(yùn)行風(fēng)險、局部金融風(fēng)險、處置風(fēng)險的風(fēng)險。對此建議，要穩(wěn)妥推進(jìn)隱性債務(wù)化解工作，健全債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測處置機(jī)制，切實(shí)推動融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展。一、隱性債務(wù)化解進(jìn)展情況為準(zhǔn)確掌握全國隱性債務(wù)化解進(jìn)展，本文詳細(xì)梳理了近年來全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的政府工作報告、地方財政預(yù)決算報告等公開信息，從中整理匯總了各地隱性債務(wù)的化解機(jī)制、措施、成效等相關(guān)內(nèi)容。公開信息顯示，各地積極采取措施防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險，隱性債務(wù)風(fēng)險穩(wěn)步（一）隱性債務(wù)化解取得積極成效1.逐步完善化債機(jī)制。一是健全債務(wù)風(fēng)險化解制度體系。根據(jù)中央防范化解地方隱性債務(wù)的決策部署，各地相繼成立專門的債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，出臺防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險等級評定、舉債問責(zé)、債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警與應(yīng)急預(yù)案等制度，形成債務(wù)風(fēng)險管控長效機(jī)制。二是制定落實(shí)隱性債務(wù)化解方案。各地在摸清債務(wù)底數(shù)、做好數(shù)據(jù)監(jiān)測的基礎(chǔ)上，按照“一地一策”的原則詳細(xì)制定風(fēng)險化解實(shí)施方案，將債務(wù)風(fēng)險化解情況納入政府考核體系，壓緊壓實(shí)債務(wù)管理主體責(zé)任，推動存量隱性債務(wù)有序化解。2.持續(xù)推進(jìn)債務(wù)化解。各地根據(jù)化債計(jì)劃通過安排預(yù)算資金、盤活存量資產(chǎn)、債務(wù)借新還舊與展期、發(fā)行政府債券等多渠道化解存量債務(wù)，逐步降低債務(wù)率。一是部分地區(qū)較有部分省份提前或者超額完成當(dāng)年化債任務(wù)。河北、河南、寧夏、內(nèi)蒙古自2018年起連續(xù)3年均超額或提前完成年度半年，貴州債務(wù)風(fēng)險等級實(shí)現(xiàn)紅轉(zhuǎn)橙。3.有效應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險。一是著重指導(dǎo)促進(jìn)高風(fēng)險地區(qū)化債。各地針對轄內(nèi)高風(fēng)險地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，督促其完善債來，積極爭取將高風(fēng)險地區(qū)納入存量政府債務(wù)風(fēng)險化解試點(diǎn)范圍，通過發(fā)行政府債券置換存量債務(wù)。二是部分地區(qū)建立債務(wù)化解周轉(zhuǎn)機(jī)制。如貴州省財政安排20億元資金設(shè)立省級債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急資金池，推動各市州比照省級建立債務(wù)風(fēng)險資金池，有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險。湖南省資產(chǎn)管理有限公司牽頭發(fā)起設(shè)立100億元湖南省債務(wù)風(fēng)險化解基金，為融資平臺償還存量隱性債務(wù)提供短期資金周轉(zhuǎn)。（二）部分地區(qū)開展債務(wù)化解試點(diǎn)1.建制縣區(qū)隱性債務(wù)化解試點(diǎn)表2），納入試點(diǎn)地區(qū)可通過發(fā)行置換債券償還部分確需財政資金償還的、截至2014年末的存量或有債務(wù)，首批試點(diǎn)為甘肅、貴州、湖南、遼寧、內(nèi)蒙古、云南6個省份，合計(jì)2020年以來，建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)地區(qū)逐步增多，并由建制縣擴(kuò)容至建制區(qū)，各地利用新增債務(wù)限額發(fā)行再融資債券，償還2015年以來形成的新增隱性債務(wù)。財政部共下達(dá)建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點(diǎn)再融資債券額度6128—4—天津發(fā)行量較大，超過400億元，廣西、甘肅、西藏發(fā)行量2.全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)2021年，財政部在北京、上海、廣東開展全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在統(tǒng)籌財政資金償還等方式化解隱性債務(wù)存量的基礎(chǔ)上，可以利用法定債務(wù)限額空間部分替代隱性債務(wù)，并要在2022年底之前完成隱性債務(wù)全面清零，為全國務(wù)的再融資債券，或?yàn)橹θ驘o隱性債務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與建制縣區(qū)隱性債務(wù)化解試點(diǎn)相比，全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)主要針對經(jīng)濟(jì)體量大、財政實(shí)力強(qiáng)、債務(wù)壓力小的地區(qū)。二、存在問題地區(qū)隱性債務(wù)化解過程中存在一些問題。（一）部分地區(qū)隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，錯報、漏報情況時有發(fā)生。隱性債務(wù)形式多樣且缺乏統(tǒng)一口徑，地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的全面性與準(zhǔn)確性有待提升，山西、內(nèi)蒙古、浙江、河南、海南等多個地區(qū)存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的情支出責(zé)任納入財政中長期規(guī)劃;2020年河南省安陽等3個市本級和清豐等8個縣因錯誤錄入或未及時更新，隱性債務(wù)監(jiān)測平臺數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。（二）部分地方政府償債壓力較大，年度化債計(jì)劃未能完成。河北、吉林、湖南、甘肅等地部分縣區(qū)財政收支缺口較大，綜合債務(wù)率較高，疊加政府債券進(jìn)入償還高峰，償債存在較大壓力。部分縣區(qū)財力偏弱，可用化債資源較少，雖然制定了化債方案，但實(shí)際中難以按照化債計(jì)劃執(zhí)行。如海南省有2個市縣未嚴(yán)格按照方案化解隱性債務(wù)，有1個市年山西省臨縣、小店2個縣23.03億元的當(dāng)年政府隱性債務(wù)化解任務(wù)未完成。（三）部分地區(qū)存在違規(guī)化債現(xiàn)象，涉及挪用財政資金及虛假化債。由于已有的化債措施效果有限，部分地區(qū)為償還債務(wù)而使用違規(guī)手段。一是違規(guī)使用財政資金化債。如2019年貴州省個別縣將“特惠貸”風(fēng)險補(bǔ)償金808.60萬元市財政專項(xiàng)資金3億元用于化解企業(yè)債務(wù)；內(nèi)蒙古自治區(qū)呼區(qū)改造專項(xiàng)資金1.25億元用于償還隱性債務(wù)本息。二是轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)依據(jù)不足。部分隱性債務(wù)項(xiàng)目不具備穩(wěn)定的現(xiàn)金流，如果通過轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)方式進(jìn)行化解，則涉及虛假化債問題。如2019年浙江省5個縣將融資平臺承擔(dān)的225.41億元隱性債務(wù)轉(zhuǎn)列為經(jīng)營性債務(wù)的依據(jù)不足。（四）融資平臺清理規(guī)范不徹底，部分平臺債務(wù)存在風(fēng)險隱患。作為地方政府隱性債務(wù)的主要載體，一些地方政府融資平臺公司運(yùn)作仍然存在多種不規(guī)范問題，其債務(wù)化解高度依賴再融資、財政回款，潛藏較大風(fēng)險。一是部分融資平臺轉(zhuǎn)型不徹底。如2019年山東省部分融資平臺公司未按要求剝離政府融資功能，以前年度注入的公益性資產(chǎn)未剝離；貴州省個別縣違規(guī)將36.59萬平方米的行政事業(yè)單位辦公用房作為資本注入融資平臺公司；陜西省9個縣區(qū)融資平臺公司清理進(jìn)展緩慢。二是部分融資平臺債務(wù)到期無法續(xù)借。在加強(qiáng)政府債務(wù)管理背景下，平臺融資環(huán)境趨緊，如2019年江蘇部分政府平臺公司因存量債務(wù)到期后無法正常續(xù)借，轉(zhuǎn)三、面臨難點(diǎn)（一）隱性債務(wù)信息不透明、共享機(jī)制不健全，難以形成有效適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管政策合力。隱性債務(wù)的多樣性與隱蔽性導(dǎo)致其范圍界定和規(guī)模測度較為困難，不同機(jī)構(gòu)所估算的隱性債務(wù)規(guī)模均有所差別，并且，目前我國沒有統(tǒng)一的隱性債務(wù)信息公開平臺，信息的透明性、完整性、規(guī)范性欠缺，不利于隱性債務(wù)的全面監(jiān)管和化債政策的精準(zhǔn)制定。在隱性債務(wù)化解過程中，各地隱性債務(wù)規(guī)模、化解方案、化解進(jìn)度數(shù)據(jù)的可獲得性較低，財政部門對于信息公開較為謹(jǐn)慎，相關(guān)部門間信息共享機(jī)制不健全，不利于相互配合對隱性債務(wù)化解形成有效、統(tǒng)一的監(jiān)測和管理，也造成在政策制定時難以進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃并把握合適的政策力度，容易出現(xiàn)政策措施過急過嚴(yán)或者力度不足的情況。（二）化解隱性債務(wù)財政資金有限，政府性基金等償債來源不穩(wěn)定。各地雖然采取了多種隱性債務(wù)化解方式，但債務(wù)的實(shí)質(zhì)性化解最終仍需要財政資金的支持。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，加之疫情的零星反復(fù)對經(jīng)濟(jì)造成較大沖擊，需要實(shí)施新的減稅降費(fèi)政策，并保證財政支出強(qiáng)度，因此能夠用于化解隱性債務(wù)的財政資金或資源日趨緊張。同時,地方政府財政收入中相當(dāng)大部分來源于土地出讓收入，當(dāng)前在“房住不炒”的政策基調(diào)和“穩(wěn)房價、穩(wěn)地價、穩(wěn)預(yù)期”三大目標(biāo)下，我國房地產(chǎn)調(diào)控力度加大、政策趨嚴(yán)，“兩集中”政策等土地新政使得土地市場出現(xiàn)波動，土地流拍事件時有發(fā)生，或?qū)Σ糠值胤诫[性債務(wù)化解帶來不利影響。（三）地方新增隱性債務(wù)仍有發(fā)生，進(jìn)一步加重化債負(fù)擔(dān)。在經(jīng)濟(jì)增速下行、世紀(jì)疫情沖擊、外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻等背景下，地方政府亟需保證支出強(qiáng)度以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，但增長趨緩的地方財力無法充分滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會民生等需要，使得地方政府仍然存在新增違規(guī)舉債沖動。如2020年初，出于疫情防控需要部分地方政府融資平臺舉借貸款用于醫(yī)院建設(shè)、醫(yī)療物資采購等，個別平臺貸款償還資金被納入財政預(yù)算，形成新增政府隱性債務(wù)；近年來個別地方政府也通過向融資平臺借款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在地方隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)仍然較重的情況下，部分地區(qū)仍有新增隱性債務(wù)產(chǎn)生，進(jìn)一步加大了化解隱性債務(wù)風(fēng)險的難度。（四）隱性債務(wù)化解呈現(xiàn)區(qū)域差異，風(fēng)險較大地區(qū)化債力度反而不足。從全國來看，隱性債務(wù)化解呈現(xiàn)區(qū)域不平衡狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)，財政收入水平較高、債務(wù)風(fēng)險較小，可用于發(fā)行再融資債券化債的債務(wù)限額空間充足，化債措施較多、難度較小、進(jìn)度較快，如深圳市計(jì)劃2021年率先實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零。反之，經(jīng)濟(jì)財政實(shí)力較弱的地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較大，隱性債務(wù)化解能力較弱、難度較大，如2020限額空間差異明顯。近年來部分經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)出現(xiàn)化解任務(wù)未完成、挪用財政資金化債、虛假化債等情況，債務(wù)化解的能力與意愿偏弱。（五）政府融資平臺轉(zhuǎn)型進(jìn)程較慢，缺乏持續(xù)的償債能力。近年來，債務(wù)監(jiān)管政策持續(xù)強(qiáng)調(diào)要清理規(guī)范融資平臺公司，但融資平臺仍存在諸多問題，導(dǎo)致大多數(shù)平臺轉(zhuǎn)型進(jìn)展較慢。一是缺乏足夠的轉(zhuǎn)型動力，部分地方政府對融資平臺仍有較大的融資依賴，僅是通過兼并重組等方式對融資平臺進(jìn)行了形式上的轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)上剝離其融資職能的動力不足。二是缺乏有效的轉(zhuǎn)型方式，融資平臺公司的業(yè)務(wù)仍以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理開發(fā)、棚改為主，造血能力不強(qiáng)、盈利能力偏弱，回款周期較長。目前融資平臺公司離治理結(jié)構(gòu)完善、有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的市場化主體的轉(zhuǎn)型目標(biāo)仍有較大差距，難以依靠自身經(jīng)營消化所承擔(dān)的隱性債務(wù)。四、潛在風(fēng)險地方政府隱性債務(wù)具有不受預(yù)算約束、隱蔽性較強(qiáng)、風(fēng)險集聚較大等特征，因此隱性債務(wù)的妥善化解是防范化解重大風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容，有利于我國經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展與財政金融安全穩(wěn)定。隱性債務(wù)化解可能會對經(jīng)濟(jì)、財政、金融等運(yùn)行形成擾動，須高度關(guān)注隱性債務(wù)化解過程中的各類風(fēng)險隱患，避免出現(xiàn)各種可能的風(fēng)險。年以來隨著經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，多項(xiàng)政策相繼出臺強(qiáng)化隱性債務(wù)風(fēng)險管控，加大隱性債務(wù)化解力度。一方面，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量的要求使各地方政府新上投資項(xiàng)目態(tài)度較為謹(jǐn)慎，并減少部分非必要投資項(xiàng)目。同時，承擔(dān)隱性債務(wù)的平臺公司新增融資受限，也難以為擬建的政府項(xiàng)目獲得配套融資，落20.1個百分點(diǎn)。另一方面，持續(xù)化解隱性債務(wù)存量的要求使地方政府更加注重隱性債務(wù)的加快化解，可能會影響融資平臺的項(xiàng)目資金投入。據(jù)調(diào)研，個別地區(qū)存在壓降融資平臺債務(wù)規(guī)模的硬性時點(diǎn)要求，易與融資平臺實(shí)際項(xiàng)目資金需求產(chǎn)生矛盾，使項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到干擾。由于融資平臺在基建投資中仍起到重要作用，融資端的縮減將影響基建投資增（二）化債資金占用過多可能引發(fā)財政運(yùn)行風(fēng)險?，F(xiàn)行財政體制下，地方政府財政的核心職責(zé)是服務(wù)好社會民生，保障必要的民生領(lǐng)域工程投資，相關(guān)支出占地方政府財政支債券置換等方式暫時緩解償債壓力，但相當(dāng)部分隱性債務(wù)仍需依靠地方政府自有資金償還，各地化債方案中普遍要求每年在各類預(yù)算中安排一定比例的資金用于償還存量債務(wù)。若短期內(nèi)債務(wù)還本付息規(guī)模占預(yù)算支出的比重過高，將一定程度擠占財政支出空間，對于地方財力較弱、“三?！眽毫^大的部分基層政府，可能會無法保障相應(yīng)支出，不利于當(dāng)?shù)厣鐣裆€(wěn)定。同時，地方政府債券還本付息支出也進(jìn)入快承擔(dān)隱性債務(wù)的融資平臺通過債券、貸款、非標(biāo)等渠道新增融資難度明顯增加。一是在不斷壓降隱性債務(wù)規(guī)模的明確目標(biāo)下，金融機(jī)構(gòu)審批趨嚴(yán)將會使融資平臺資金周轉(zhuǎn)壓力加大，部分存量流動資金貸款規(guī)模較大的融資平臺可能還會面臨資金鏈斷裂風(fēng)險。二是若政策執(zhí)行過嚴(yán)或操之過急，個別債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、償債能力不佳的低層級融資平臺或無力承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任，甚至出現(xiàn)惡意“逃廢債”情況，進(jìn)而會對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量造成沖擊。三是當(dāng)個別融資平臺出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性違約、破產(chǎn)清算等極端情況時，由于所在地區(qū)融資平臺間的緊密聯(lián)系，以及政府對融資平臺的隱性擔(dān)保，易使個別風(fēng)險擴(kuò)散至整個地區(qū)的融資平臺與金融機(jī)構(gòu)，使區(qū)域整體信用狀況惡化、融資能力減弱、債務(wù)成本增加，對區(qū)域金融穩(wěn)定安全產(chǎn)生負(fù)面影響。（四）各項(xiàng)化解政策疊加可能引發(fā)處置風(fēng)險的風(fēng)險。為銀保監(jiān)會等相關(guān)部門從完善監(jiān)測機(jī)制、堅(jiān)決遏制增量、穩(wěn)妥化解存量、推動平臺轉(zhuǎn)型、健全問責(zé)機(jī)制等方面，制定出臺系列政策措施，積極防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險。相關(guān)政策密集出臺、相互配合，有助于全方位加快消除隱性債務(wù)風(fēng)險，最終實(shí)現(xiàn)全國范圍消除隱性債務(wù)的目標(biāo)，但政策在基層落實(shí)中若把握不好節(jié)奏，從快從嚴(yán)從緊政策疊加，反而容易導(dǎo)致矛盾爆發(fā)，出現(xiàn)處置風(fēng)險的風(fēng)險。從現(xiàn)階段全國隱性債務(wù)化解實(shí)際情況看，部分地區(qū)化債能力和方式較為欠缺，隱性債務(wù)化解仍需要一定的時間和空間，在各項(xiàng)化解政策疊加影響下，個別地區(qū)已出現(xiàn)目標(biāo)過嚴(yán)或措施生硬的情況，減少了風(fēng)險平滑和緩沖機(jī)會，可能會引起相關(guān)隱性債務(wù)主體的風(fēng)險暴五、對策建議（一）穩(wěn)妥推進(jìn)隱性債務(wù)化解工作。一是地方政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財政收入的運(yùn)行情況，合理確定隱性債務(wù)化解的目標(biāo)與措施，在確保穩(wěn)定大局的前提下，利用合適的債務(wù)化解窗口積極穩(wěn)