我國高等教育治理體系的現(xiàn)代化研究

摘

要：政府對高等教育的管理不僅要在內(nèi)容上合法，也要在過程上合法。若制定的高等教育行政管理規(guī)范過于強調(diào)競爭和經(jīng)濟，會影響到高校的知名度和發(fā)展。對德國、美國、法國如何克服利益沖突進行比較法學(xué)研究，同時對我國高等教育治理體系的基本法理和法哲學(xué)進行梳理，提出建構(gòu)以尊重高校自主權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化治理體系，修正注重經(jīng)濟利益的評價標準。此外，還應(yīng)當根據(jù)距離原則和比例原則，調(diào)整政府與高校之間的距離，以保障高等教育更好地服務(wù)于社會經(jīng)濟的發(fā)展。關(guān)鍵詞：高校結(jié)構(gòu)性改革；高等教育；治理體系；現(xiàn)代化一、問題提出隨著中國教育進入新時代，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、高等教育普及化推進、新興城市快速發(fā)展等因素成為我國高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要動力。目前，中國已成為名副其實的高等教育大國，然而，在高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整上，是強化對高校自律教育的研究與規(guī)范以增加高校財務(wù)的穩(wěn)健性和自給自足能力，還是放松管制強化高校的自由來保障教育，這都需要深思熟慮。在此種背景下，這兩種視角的矛盾逐漸加深。吉魯（Giroux）在反對新自由主義的戰(zhàn)爭中指出以“公共”為基礎(chǔ)的高校正逐漸企業(yè)化（商業(yè)化）[1]?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》提出了要“建成中國特色、世界一流的高等教育體系，高等教育普及程度達到發(fā)達國家水平”。面對建設(shè)教育強國的總體部署和戰(zhàn)略設(shè)計的要求，針對高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的問題必須進行重新審視[2]。盡管我國出臺了高等教育相關(guān)的方針政策和行政法規(guī)，但高校債務(wù)問題引發(fā)的財政危機現(xiàn)象并未從根本上得到解決。盡管我國高等教育的縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)日趨成熟，但重點高校均集中于一、二線城市，中小城市高等教育逐漸稀薄。不僅如此，教育部關(guān)于高等教育的管理規(guī)范并沒有充分發(fā)揮作用。高等教育與社會之間的討論與溝通沒有充分考慮，現(xiàn)行的部分行政管理規(guī)范已不合時宜?；谶@一背景，有必要審視高等教育治理體系的標準、內(nèi)容和方式是否恰當，以及存在的問題，甚至應(yīng)當檢討問題的根本性成因等。基于上述問題，采用比較分析法和歷史分析法進行研究，以及針對現(xiàn)行問題通過法學(xué)理論與法哲學(xué)進行論證，最后提出相應(yīng)的解決對策。二、高等教育治理體系的比較法審視（一）德國高等教育治理體系的改革德國《教育基本法》第7條第1款規(guī)定：“所有學(xué)校制度均受國家監(jiān)管。”據(jù)此，雖然由州立高校根據(jù)各州的“文化主權(quán)”來制定，但受聯(lián)邦監(jiān)管。因此，聯(lián)邦和州共同對高等教育進行監(jiān)管。這意味著國家控制教育，也意味著當高等教育機制運行失靈時，國家也會直接進行管理。在德國，對高等教育管理的態(tài)度不是片面的專制或自由放任，而是原則上尊重高校自治，但在該機制運行不正常時進行干預(yù)或者管控。德國的高等教育制度經(jīng)歷了兩次改革。自洪堡和施賴耶爾之后，德國一直在思考和尋求保護高等教育不受“政治干預(yù)”和“經(jīng)濟約束”的合理化方案。20世紀60年代初期，德國高校在新自由主義浪潮、美國的高校評估體系、經(jīng)濟危機等因素的影響下，其治理體系臨近崩潰邊緣。這種情形下，改革論者和現(xiàn)有高校體制的維持論者之間展開了激烈爭論。德國高校第一次改革的浪潮始于“68運動”，這次運動為德國高等教育的政策發(fā)展和協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。當時，德國正處于是否要依賴新自由主義下的美國式高等教育的爭辯中，這次改革對促進德國高等教育現(xiàn)代化改革和改善惡劣教育環(huán)境提供了契機，又稱為“技術(shù)主義高校改革”。但是，德國并沒有迎合側(cè)重于經(jīng)濟的新自由主義和美國的高校評價體系，而是從質(zhì)的方向和價值上進行修正，有效地克服了高等教育面臨的危機，落實了高水平的高等教育體系改革。針對德國而言，德國高等教育的第一個目標是在理論層面保證對質(zhì)量的重視，而不是關(guān)注經(jīng)濟效用。在德國，高等教育以公辦高校為中心，落實聯(lián)邦和州的財政責(zé)任。同時，企業(yè)為了落實社會責(zé)任，加強了對公辦高校和民辦高校的資金支持力度。德國高等教育的第二次改革浪潮始于1999年的《博洛尼亞宣言》（BolognaDeclaration），這次改革推動了歐洲高等教育的質(zhì)的飛躍[3]。然而，在《2005年卑爾根宣言》和《2007年倫敦宣言》中，討論的重點是提高和保證高等教育質(zhì)量，而不是高校的數(shù)量增長。德國一直在規(guī)劃一個不同階段的規(guī)模教育體系，如通過考試攻讀碩士和博士課程，而目前轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦虼T士和博士生的“兩級教學(xué)系統(tǒng)”。此外，在引入歐洲學(xué)分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)（ECTS）的同時，還引入了相對評價學(xué)分系統(tǒng)和模塊系統(tǒng)。但是，需要注意的是，這種外部變化并不意味著向美國式高等教育體系量化的轉(zhuǎn)變，而是追求一種和諧的方式，在保證德國高等教育質(zhì)量的同時，部分適用簡便的美國模式。關(guān)于引入競爭自由這一德國高等教育改革的核心理念，克恩斯滕在德國公法學(xué)者大會上明確解釋了其含義，即不是在無限競爭的自由下脫離高等教育，而是引入競爭自由進而創(chuàng)造競爭以實現(xiàn)公平。因此，德國在一定時期內(nèi)接受歐洲其他國家的教育，并獲得全球化教育的支持。這為我國高等教育改革提供了借鑒。然而，隨著我國高等教育規(guī)范數(shù)量的不斷增加，不禁令人開始反思是不是錯誤理解和運用“競爭自由”的內(nèi)涵。從比較法的角度來看，盡管德國在美國高等教育評價標準和體系下的評價不理想，但德國高校在學(xué)術(shù)水平和研究層面長期保持世界第一。（二）法國高等教育治理體系的舉措及理念法國高等教育的改革始于法蘭西第三共和國時期，在法國涂爾干學(xué)校的影響下，大多數(shù)高校開始主張高校教育的權(quán)利，并由此引發(fā)了革命性變革的浪潮。這也導(dǎo)致了高等教育管理的重大變革——轉(zhuǎn)向民主和系統(tǒng)的方向發(fā)展。在這里，備受關(guān)注的是全球高等教育改革具有共同性，且相互影響。這也意味著可以為我國高等教育治理體系的現(xiàn)代化提供重要借鑒意義。《費里法案》（LoiFaure）的頒布被視為高等教育重大改革的成果。該法案保障了教師和研究人員的獨立性和創(chuàng)造性，同時保障了最佳課程和學(xué)生的自由選擇。此外，該法案還強調(diào)跨學(xué)科教育，實行教育研究委員會、高校指導(dǎo)委員會、校長選舉等學(xué)校自治的行政和教學(xué)方式，以及教育內(nèi)容的自治、高校財政的自治。在此基礎(chǔ)上，法國高等教育改革繼續(xù)被推進，又頒布了《薩瓦利法案》（LoiSavary），該法案對《費里法案》進行了一些修正。這次改革的目的是提高全體公民的教育水平，進而為優(yōu)秀人才創(chuàng)造附加值?！端_瓦利法案》的一個重要特點是引入了“高校教育公共服務(wù)”的概念，著力開展就業(yè)指導(dǎo)，降低高校生不及格率，在行政、教育、財政三個領(lǐng)域基本實現(xiàn)高等學(xué)校的自主權(quán)。法國于2006年又頒布了《政策研究法案》（Loideprogrammepourlarecherche），以加強高等學(xué)校的研究功能，并將分散的高校合并成綜合型高校。為了適應(yīng)歐盟不斷變化的教育環(huán)境，法國通過頒布《大學(xué)自由和責(zé)任法案》（LoiPécresse）繼續(xù)進行教育改革，以此來促進高校學(xué)生就業(yè)，同時增加了其職業(yè)規(guī)劃和就業(yè)指導(dǎo)。此外，為解決低效率運營的問題，在高校內(nèi)部設(shè)立多個運營委員會，采用校長負責(zé)制的高校經(jīng)營方法?？傊?，《大學(xué)自由和責(zé)任法案》是一部檢討以往安逸的官僚主義方式而導(dǎo)致的高校設(shè)施落后和對惡劣的研究環(huán)境置之不理的法律。同時，法國為了保障高校“研究中心”的地位，規(guī)定了應(yīng)當給予高校最大的支持以加強其科研力量，達到國際水平。不僅如此，還規(guī)定了以公開和適當?shù)姆绞綄蒲谐晒M行評價，強化了“科研成果保障”的目的。為了與高校的公共性相協(xié)調(diào)，尊重高校的民主性和教育領(lǐng)域的裁量職能，明確了其裁量權(quán)范圍。運營委員會應(yīng)當側(cè)重于聘用外部人員，提高其效率和專業(yè)性。《大學(xué)自由和責(zé)任法案》的制定是為了實現(xiàn)高校的自治，校長有權(quán)對學(xué)校的任何干預(yù)持反對意見。在人員方面，改進教師聘任方式，實行公開、適度招聘制度。在高校財務(wù)方面，允許高校自主進行預(yù)算和人員管理，以及調(diào)整高校教師的課時。隨后，法國又頒布《菲奧拉索法案》（LoiFioraso），其宗旨是在保障高校自主權(quán)的同時，降低高校畢業(yè)生的畢業(yè)率，為學(xué)生提供切實的救濟，加強職業(yè)規(guī)劃和就業(yè)選擇?？傊?，法國試圖通過強調(diào)高校和教育的公共性并將其視為與政府密切相關(guān)的公共管理部門來忠實履行其國家和社會責(zé)任。（三）美國高等教育治理體系的探索美國高等教育改革的典型特征是徹底保障高校的“競爭自由”，盡可能地體現(xiàn)出“競爭制度”。然而，美國高校在新自由主義和新公共管理理論下也面臨危機。高校徹底地被企業(yè)化和全球化可能使高校的現(xiàn)代屬性和本質(zhì)面臨崩潰，最終成為“職業(yè)主義的工具”甚至“人力輸出機構(gòu)”。美國高校的世界競爭力也是在這種背景下形成的。新自由主義和新公共管理理論的核心是競爭自由和市場經(jīng)濟理論，而美國高等教育的改革方向迎合了這一潮流。然而，值得關(guān)注的是美國高校的改革方向并不僅僅專注于新自由主義的市場經(jīng)濟理論。哈佛大學(xué)在最初以新自由主義和新公共管理理論為主導(dǎo)的情況下，也進行了以任人唯賢為主的高等教育改革。哈佛大學(xué)等克服了新自由主義的負面影響，修正了新公共管理理論，轉(zhuǎn)向“后期新公共管理理論（Post-NPM）”這一全球趨勢，同時致力于充分接受基于平等與社會正義的高校自由與民主主義。哈佛大學(xué)克服傳統(tǒng)的學(xué)院形式，將其轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯啃痛髮W(xué)，在大學(xué)的角色和功能上實現(xiàn)了學(xué)術(shù)和技術(shù)的雙重保障。不僅如此，部分美國高校也在受德國等歐洲高校的影響，且正朝著這種方向修正。三、高等教育治理體系的理論檢討帕森斯提出了高等教育制度必須同時具備的四個要件。第一，技能性和學(xué)術(shù)性的人才培養(yǎng)是核心。第二，專業(yè)訓(xùn)練和新信息及通訊的生產(chǎn)。第三，落實普遍教育。第四，對社會進行文化上自我理解和知識上啟蒙。為了充分滿足帕森斯提出的四個要件，不僅需要從法學(xué)理論上進行完善，而且還需要對高等教育治理體系的內(nèi)容進行檢討。（一）高等教育的公共性與學(xué)術(shù)性追求《憲法》第19條明確規(guī)定了普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育，以及強調(diào)發(fā)展社會主義教育事業(yè)的重要作用。根據(jù)《教育法》的規(guī)定，我國的學(xué)校（包括高等學(xué)校）享有下列權(quán)利：按照章程自主管理；組織實施教育教學(xué)活動；招收學(xué)生或者其他受教育者；對受教育者進行學(xué)籍管理，實施獎勵或者處分；對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書；聘任教師及其他職工，實施獎勵或處分；管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費；拒絕任何組織和個人對教育活動的非法干涉；法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。此外，根據(jù)《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定，高等學(xué)校有權(quán)根據(jù)社會需求、辦學(xué)條件和國家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例；依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)；根據(jù)教學(xué)需要，自主制定教學(xué)計劃、選編教材、組織實施教學(xué)活動；根據(jù)自身條件，自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)；按照國家有關(guān)規(guī)定，自主開展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作；根據(jù)實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置和人員配備；按照國家有關(guān)規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配；對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用。從現(xiàn)行規(guī)定來看，我國高校所享有的自主權(quán)利相對比較充分，但也存在相應(yīng)問題。首先，法律是從宏觀層面展開的，而高校、學(xué)院、高等?？茖W(xué)校面臨實際問題各不相同，缺乏針對性。其次，尚未形成一個良好的法治社會的制度環(huán)境，存在教育行政機關(guān)侵犯其自主權(quán)的行為，且缺乏有效的救濟途徑等。最后，對高等學(xué)校自主權(quán)的性質(zhì)缺乏清晰的認識。另外，由于法律規(guī)定的抽象、模糊，根據(jù)環(huán)境、社會和歷史的特殊性以及社會成員的價值觀，其實施過程大相徑庭。當根據(jù)現(xiàn)行法律和政策制定高校教育管理條例時，在條例的性質(zhì)和形式以及所追求的意識形態(tài)上形成了眾多利益，同時也伴隨著沖突和對抗。此外，高等教育是一個憲法層面的問題，是一個國家智力發(fā)展的基礎(chǔ)，因此，高等教育應(yīng)當成為尋找正確方向的溝通和話語的對象，以防止由此產(chǎn)生的沖突與對抗。社會的最終共同點通過法律的制定或修訂而收斂，因而有必要分析如此集中的法律、政策意義，解讀其問題所在，并且以理論為基礎(chǔ)檢討其應(yīng)當改善的方向并提出相應(yīng)的對策。在管理和規(guī)范高等教育時，選擇重視能力、才能以及經(jīng)濟性成果還是側(cè)重于高校的公共性與社會正義存在極大爭議。例如，在人口數(shù)量下降的情況下，雖然是冷門學(xué)科，但是在為社會和國家的發(fā)展提供有意義的基礎(chǔ)時，根據(jù)該學(xué)科的重要性是否應(yīng)該廢除，以及用怎樣的標準進行處理，其規(guī)范的合法性也會有所不同。如果缺乏這種制度，最終會像企業(yè)一樣不僅不能創(chuàng)造利潤，反而導(dǎo)致成本增加，這種情形下，否定高校和相關(guān)學(xué)院的存在價值和必要性的行政規(guī)制評價標準就會蔓延。中國高校的嚴重問題在于其監(jiān)管立足于不甚合理的“評價標準”，其中批判能力和反省能力被排在實用性和有用性之后，包括教育部在內(nèi)的行政機關(guān)應(yīng)不斷地審視競爭自由的內(nèi)涵，以及是否會出現(xiàn)將競爭自由統(tǒng)一適用于所有高校的問題。對此，柯恩斯頓（Kernsten）重新界定了其內(nèi)涵，認為高校在憲法上的競爭自由必須得到保障，包括對高校學(xué)生的生存關(guān)懷。（二）法律價值與經(jīng)濟利益的平衡正如羅爾斯在《正義論》（ATheoryofJustice）一書中所強調(diào)的正義：“只有在自由和平等都能得到和諧保障情況下才能實現(xiàn)。”諾齊克（Nozick）和哈耶克（Hayek）等自由主義者則主張將高等教育交給市場經(jīng)濟來調(diào)節(jié)。相反，像羅爾斯這種追求自由與平等者認為如果不能基本滿足高等教育在社會、經(jīng)濟上的需求，在市民權(quán)利和政治自由上可能喪失其意義。羅爾斯認為政府應(yīng)當把每個人的受教育程度作為一種權(quán)利來對待和提供。當國家或地方政府對高等教育的管理進行規(guī)范或者改革時，應(yīng)當在這種新視角下修正評價標準，同時不應(yīng)當過度傾向于與企業(yè)相同的經(jīng)濟觀點[4]。以新自由主義法學(xué)理論為基礎(chǔ)的行政法規(guī)范目前已經(jīng)跟不上時代要求。相反，最大限度地運用新自由主義競爭制度、尊重市場自治、任人唯賢等優(yōu)勢，同時兼顧民主、自由、公共性、國家的保障責(zé)任等已成為全球趨勢。例如在有的國家，一門課程即使只有1名學(xué)生選修，也不會取消該課程開設(shè)。相反，在我國部分高校開設(shè)科目的選課生未達到15人或20人時則不予開課，由此每學(xué)期基本上被取消的科目達數(shù)十門。在對比全球競爭力是否與教育部和政府的評估相符的過程中，得到了出人意料的結(jié)果：哈佛大學(xué)并不接受美國教育部和政府的評價，但仍在美國高校中排名最高。哈佛大學(xué)的教育管理排名之所以評價最高是因為它結(jié)合了定量和定性評價，高度評價了高校對社會貢獻價值和高校的公共性。高等教育的治理體系應(yīng)當適當平衡涉及的利益，形成“與公共利益相協(xié)調(diào)的市場”，而不是“冷淡、清醒和自私的市場”?？傊趯Ω咝＿M行評價時，有必要將憲法價值和經(jīng)濟利益比較衡量，不能遺漏憲法價值、公益性以及學(xué)術(shù)性等方面的利益，以及不能錯誤地評價或者僅通過利益來衡量。（三）高校社會責(zé)任的重新審視早期的新公共管理理論者將高校等同于企業(yè)，因未能正確地理解高校的本質(zhì)與特性，最終導(dǎo)致高校結(jié)構(gòu)性改革的畸形。那么，是從否定高校社會責(zé)任的角度出發(fā)進行高等教育規(guī)范的改革亦或是在承認的立場上來進行，對于這一問題存在著不同選擇，高校教育的改革和管理可能將出現(xiàn)截然不同的結(jié)果。德國高校之所以能發(fā)展到世界水平，是因為德國高等教育的改革和規(guī)范是朝著承認和履行高校社會責(zé)任的方向進行。英國高校改革的開始也可以看作是對高校和社會責(zé)任的認可。近年來，連企業(yè)都承認“企業(yè)社會責(zé)任”，反對單純追求經(jīng)濟利益的呼聲也越來越高，但如果完全否認高校的社會責(zé)任，僅從經(jīng)濟角度對高校進行管理，則犯了一個根本性的錯誤，與憲法的價值秩序格格不入。那么，高校有別于企業(yè)和其他國家機構(gòu)的社會責(zé)任是什么呢？那就是研究、教學(xué)和向后代傳授理論基礎(chǔ)，使他們能夠在社會上令人信服地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，并在理論上參與和促進國家的管理。這種對社會和國家的學(xué)術(shù)貢獻是高校最重要的責(zé)任，因此，以高校無利可圖、待遇過高為由提出關(guān)閉或停辦大學(xué)，是非常不合理的。高校應(yīng)當是知識產(chǎn)業(yè)革命的土壤和基礎(chǔ)，不應(yīng)當用企業(yè)的標準，即增加銷售額和利潤，降低成本，來削減大學(xué)的規(guī)模。（四）高等教育改革成果的理論保障針對高等教育，有必要確?？朔渲胁缓侠?、矛盾、浪費的因素。新自由主義和新公共管理理論的出發(fā)點，即引入民營企業(yè)的管理和評價方法來保障高校的績效，這顯然缺乏說服力。相反，這種做法旨在確保任人唯賢的結(jié)果，消除大學(xué)中明顯和潛在的腐敗現(xiàn)象，并實現(xiàn)一定程度的平等，在提高效率和效益方面發(fā)揮重要作用，但忽視了高校的特性與責(zé)任，試圖將其與民營企業(yè)同樣對待，會產(chǎn)生嚴重的錯誤和副作用。如上所述，以修正后的新自由主義和晚期新公共管理理論為基礎(chǔ)的保障國家論正在德國發(fā)展為管理國家的一種工具。在這里強調(diào)的重點之一是輸出控制和競爭控制。即使在高校中，傳統(tǒng)的預(yù)算編制觀點也將投入作為重要的評價標準和規(guī)定內(nèi)容，以分配多少資金來降低成本。但是，修正后的理論是面向社會公平，并非以儲蓄和預(yù)算本身的合理分配為目的。因此，不僅要考慮經(jīng)濟效益，還要綜合考慮大學(xué)成員和公民所提供和享有的便利與滿意度，以及參與的民主價值，并據(jù)此進行調(diào)控。（五）確保高校自主性與民主性將經(jīng)濟導(dǎo)向的標準強加給所有大學(xué)的高等教育管理規(guī)范，不符合憲法價值，也因不了解高校的特點而存在根本缺陷。在高校改革的方向和內(nèi)容上，必須保證高校的自主性和民主性，而不是在行使高度權(quán)力的同時強迫高校進行重組和改革。在我國，高校與政府之間是一種行政管理關(guān)系，具有一定的依附性，但同時高校具有相對的自主性。《高等教育法》對此也進行了明確規(guī)定，高校是實施高等教育、面向社會自助辦學(xué)實行民主管理的事業(yè)法人，并且規(guī)定了高校的發(fā)展方向和發(fā)展目標——面向社會、自主辦學(xué)、自我發(fā)展、自我約束。然而，從實踐來看，黨委書記與校長之間權(quán)責(zé)不明，往往出現(xiàn)黨委書記實際掌握高校主要權(quán)力和資源的情形，導(dǎo)致政校不分，形成高校管理的科層化、行政化傾向。由此，高校自主、民主管理的發(fā)展目標失去了體制保障和成長環(huán)境。鑒于此，“高等教育改革的鐘聲為誰敲響”這一問題值得深思。哈貝馬斯還強調(diào)，針對實現(xiàn)高校民主主義而進行的懸而未決的問題應(yīng)當在高校內(nèi)部“共同討論的場合”得到認可。針對高等教育管理規(guī)范在沒有這種參與和程序的前提下單方、依職權(quán)進行規(guī)范的做法應(yīng)當擯棄并克服。德國或者法國等國家，在對高等教育改革過程中，規(guī)定了必須經(jīng)過多數(shù)利害關(guān)系人乃至普通人及相關(guān)行政機關(guān)之間長時間的討論和協(xié)商。事實上，教育委員會和教育部以及高校委員會等各種利害關(guān)系人之間通過溝通和合作的交互式行政是非常必要的。四、高等教育治理體系現(xiàn)代化的對策（一）高校公共性保障與經(jīng)濟成果的平衡對過于偏向新自由主義理論，注重經(jīng)濟、效率和生產(chǎn)力的高校評價標準，以及以此為基礎(chǔ)的高等教育管理必須進行修正。各種破壞高校公共性本質(zhì)的評價標準和政策，應(yīng)予以摒棄和修正。為了高校的自由和民主主義、憲法價值與經(jīng)濟價值不相協(xié)調(diào)，有必要啟動協(xié)調(diào)原則。另外，不是停留在理論上的修正，而是應(yīng)當通過法律的制定和修訂來追求和諧的高等教育。針對新自由主義的競爭自由和尊重市場自主性，即使在高等教育改革下也具有不可否認的優(yōu)勢。因此，從高等教育管理上也不能否定的“競爭自由和尊重市場自主性”是新自由主義的優(yōu)點。但是，競爭本身不應(yīng)該成為盲目的目的。只有實現(xiàn)經(jīng)濟性和公益性的協(xié)調(diào)，修正高等教育管理規(guī)范才較為合理。公益性包括高校的自由和批判性思考以及創(chuàng)造性思考的涵養(yǎng)等。從人工智能和大數(shù)據(jù)的第四次工業(yè)革命中可以看出，我們需要持續(xù)秉持著創(chuàng)造性、劃時代、打破現(xiàn)有框架的思考方式。因此，為了培養(yǎng)出符合未來知識產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)意型人才，針對現(xiàn)在沒有人氣或在經(jīng)濟上不能創(chuàng)造出利潤的科目或?qū)W科，高校等不能隨意貶低，應(yīng)該和其他學(xué)科受到同等的尊重。不僅如此，教育是面向未來的投資，并不是像公司那樣可以立即創(chuàng)造收益。究竟是重視高校的“實用性”還是“知識本身的價值與體系”，事實上本身存在著沖突。然而，創(chuàng)造性能力并不是通過學(xué)科廢除、調(diào)整或者政策需要等來實現(xiàn)。相反，即使不考慮經(jīng)濟效益，也應(yīng)當在培養(yǎng)自由思考和批判性思考的高校土壤上實現(xiàn)。哈貝馬斯強調(diào)，高校的理念是根據(jù)客觀精神創(chuàng)造的各種形態(tài)所形成的原則。因此，不能任意誘導(dǎo)高校為了符合政府的經(jīng)濟標準、行業(yè)和職業(yè)指向性標準而扭曲高校本身存在的方式。為了高校治理的現(xiàn)代化，教育部需要慎重考慮院系合并，以及高校教師和學(xué)生不愿意選擇的專業(yè)批量生產(chǎn)。對于通過誘導(dǎo)畸形的學(xué)科合并而產(chǎn)生的所有融合學(xué)科，教育部和政府究竟能保障其繼續(xù)存在多久。政府對高等教育管理的政策隨時轉(zhuǎn)向?qū)⒈粡U除的學(xué)科時，政府還能如何負責(zé)?？傊?，高等教育的政策和評價標準及規(guī)范方式需要變化和改革。高等教育改革應(yīng)該消除人為的壁壘、地理壁壘和財政壁壘，確保高校的自主性和創(chuàng)造性，并營造自主研究的環(huán)境。（二）基于競爭自由與公益性平衡修訂成本效益分析根據(jù)新自由主義為背景的新公共管理理論，美國式高校評價和監(jiān)管標準是以“競爭力”“生產(chǎn)力”“效率”等為中心。然而，從德國高校的“68運動”中可以看出，后期力圖克服新自由主義并對其進行修正的新公共管理理論體現(xiàn)了“民主”“社會性”和“進步性”等以人為本的價值觀。德國高校的成功模式是通過實證數(shù)據(jù)得出，同時也證明美國式教育評價標準的修訂是十分必要且合理。在我國高校中，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對于選修課，如果超過一定數(shù)量的學(xué)生沒有選擇該課程，則取消課程。高等教育過度的量化評價使高校在展示我國高校行政時暴露出諸多的問題。哈佛大學(xué)堪稱高校改革的典范，雖然引入了從現(xiàn)有的“學(xué)科指定制”到“選修制”的競爭制度，但并未集中于量化評價?；诖耍词挂粋€學(xué)生申請課程，也不會給負責(zé)教師帶來任何不利。法國制定《菲奧拉索法案》時，規(guī)定了高等教育研究評估高級委員會一直負責(zé)高校評價。此時需要注意的是，定性評價并不偏向定量評價，重點是建議高校的改進方向，而不是提高高校排名。（三）高等教育管理規(guī)范與憲法的平衡1.高校與企業(yè)評估方式的區(qū)分。最近，教育部對高校評價的標準類似于對企業(yè)的評價標準，這不得不讓眾人深思高校是不是企業(yè)，是不是賺錢的工具和手段。近年來，針對教育部的高校評估問題，我國高校正在進行取消法學(xué)、經(jīng)營學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科，并將其轉(zhuǎn)換為自然科學(xué)和理工科等的不合理結(jié)構(gòu)調(diào)整。這其中存在著很多問題：通過各高校不愿意的方式誘使結(jié)構(gòu)調(diào)整的行政指導(dǎo)和管理是否妥當；教育部是否對高校改制標準進行了徹底的核查和評估；這種企業(yè)式的評估方式是否征求過各個高校的意見，以及是否存在單方面的誘導(dǎo)與強迫等。在德國，高?？梢宰杂砷_始神學(xué)、醫(yī)學(xué)、法學(xué)、文學(xué)、哲學(xué)等。而英國直接排斥職業(yè)教育或研究，采取了向往人文教養(yǎng)教育的學(xué)院模式。法國將高校定位為負責(zé)高等教育的機構(gòu)，而研究是以設(shè)立國立研究機構(gòu)的方式進行。正如在哈佛大學(xué)所看到的，美國采取折中體制，在院系中保留法學(xué)院、醫(yī)學(xué)院、工商管理學(xué)院等，同時以文理研究生院為中心保持作為學(xué)院的屬性，又像德國的研究生院一樣，同時保持作為研究中心機構(gòu)的高校屬性，構(gòu)筑協(xié)調(diào)體系。因此，高等教育管理規(guī)范過于傾向企業(yè)式評價方式導(dǎo)致了我國高校人文社會科學(xué)等不合理結(jié)構(gòu)改革的行政法規(guī)標準，這種做法應(yīng)當進行修正和改革。2.福利國家下保障責(zé)任的擴大。所謂的“福利國家”，作為一種保障人民生命和身體及財產(chǎn)安全并承擔(dān)責(zé)任的國家觀呈現(xiàn)。最初討論福利國家是為了克服民營化的弊端。但是，如今正在發(fā)展成為一種行政改革的價值理念，其中國家承擔(dān)各種責(zé)任，在尊重市場自由的同時，又適當、多層次對其進行監(jiān)管和控制的“控制國家”出現(xiàn)。福利國家也需要介入高等教育這一公共性較強的部門，履行保障責(zé)任。高校教育改革標準應(yīng)當與經(jīng)濟可行性相協(xié)調(diào)，兼顧問責(zé)制。因此，應(yīng)當以不同于企業(yè)的視野對待高校，并努力提供基于公共性質(zhì)的支援對策和財源，不能把高校運營或?qū)W費等費用全部轉(zhuǎn)嫁給高?；?qū)W生，放任不管。當高校的學(xué)術(shù)自由和研究環(huán)境通過市場自治得到保障時，應(yīng)盡量減少政府干預(yù)。然而，盡管學(xué)術(shù)研究自由和批判性思維培養(yǎng)是高校最重要的基本功能，但是，當市場逐利邏輯不能有效地保障時，政府應(yīng)該干預(yù)并制定各種措施和規(guī)范給予保障。盡管如此，政府不應(yīng)試圖鼓勵和誘導(dǎo)市場秩序向?qū)W術(shù)自由和研究環(huán)境自由的方向扭曲。否則，不可能妥善履行福利國家的保障責(zé)任。就像現(xiàn)在一樣，政府以防止市場失靈為名進行干預(yù)后，導(dǎo)致市場失靈的風(fēng)險更高。（四）地域限制的克服1.與地方分權(quán)的平衡。伯頓·克拉克提出：“過于集中的權(quán)力成了高等教育系統(tǒng)運轉(zhuǎn)過程中最大的風(fēng)險。對權(quán)力的任何形式壟斷只能體現(xiàn)部分團體的利益和觀點，而其他團體的利益卻遭到了排斥。”[5]從這種意義上來說，基于高等教育良性發(fā)展的需要應(yīng)當將權(quán)力分散，將部分權(quán)力下放到地方。同時，由于我國高校規(guī)模的不斷增長，地方高校的占比也逐漸加大，地方的差異性也對中央行政機構(gòu)的統(tǒng)一管理帶來了困難，比如管理方式的一刀切會壓抑高校的創(chuàng)新性。這就要求，在與地方分權(quán)的同時，還應(yīng)當注意其中的平衡。因此，高校的改革方向應(yīng)該設(shè)定為能夠?qū)Φ胤阶灾螆F體的發(fā)展作出貢獻，同時能夠培養(yǎng)出人才的方向，并放寬對此的限制規(guī)定。如法國于1968年頒布的《費里法案》規(guī)定時，允許地方政府和社會團體參與高校的運營。2.積極應(yīng)對全球化。在新自由主義的影響下，高校的民族主義逐漸被削弱。在全球化的趨勢下，高校又面臨著新的危機。隨著全球化趨勢的不斷加深，高等教育的國際化也提上了日程。過去我國高等教育發(fā)展的國際化一直是處于相對被動的狀態(tài)，為了更好地克服地域帶來的限制，應(yīng)當化被動為主動，利用好國際化的這一舞臺，完善在高等教育國際化方面的不足。對此，應(yīng)當積極克服高校本土局限，引進外國學(xué)生并進行交流，以此帶動教師之間的交流。從文化交流方面而言，不僅可以在國際舞臺上展現(xiàn)我國的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，同時還可以吸收其他國家在高校教育方面的先進之處。然而，這種交流需要國家或者地方政府的支持，針對積極推進全球化或國際化的高校，需要給予評價上的支持。在這種全球化或國際化的趨勢下，要與人類普遍認同的觀點相協(xié)調(diào)，而不是只從國內(nèi)的角度強調(diào)高校的宣傳。（五）法學(xué)等傳統(tǒng)學(xué)科的價值認同美國雖然以理工科強大的人力資源而自豪，但對人和法律的理解等尚未達到歐洲的水平。最近，歐洲法院（EuropeanCourtofJustice）裁定美國關(guān)于人類保護程度的法律標準不可靠且違法。美國放棄了以往的安全港人類保護標準，轉(zhuǎn)而制定了更高的隱私保護標準，稱為“隱私保護盾”。然而，美國一直在“逆國際潮流而動”，實施針對大學(xué)的法律、制度和標準。與國際趨勢背道而馳的行政和法律政策對國家和公司造成的潛在損害似乎是巨大的。為了減少人文學(xué)科，擴大科學(xué)和工程領(lǐng)域，一些高校的補貼遠低于主要項目。在全球合法競爭的時代，必須注意不要因為法學(xué)就業(yè)率差而失去通過工業(yè)產(chǎn)品獲得的很大一部分利潤。另外，哈佛大學(xué)重視文科教育，培養(yǎng)學(xué)生的批判性思維以及獨立思考和行動的能力。哈佛大學(xué)對新自由主義并不盲目，而是修正和協(xié)調(diào)地進行。然而，隨著研究機構(gòu)正在擴大，國家財政在投資于科學(xué)和工程領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究項目、核研發(fā)項目和源技術(shù)開發(fā)項目的同時，有必要向?qū)W術(shù)和人文社會項目等層面?zhèn)戎?。舒珀特在德國國家法學(xué)會議上強調(diào)：“世界上出口最多的產(chǎn)品之一是德國的法律，而不是汽車或電子產(chǎn)品?！蔽覈枚嗄陙碓诜深I(lǐng)域積累的人力，也成功地在亞洲達到相當高的水平，并向其他國家輸出我國的法律和制度。然而，同時還要考慮到這種輸出與日本、韓國等國家存在競爭關(guān)系。這種情況下，如果我們放棄了法學(xué)人才的培養(yǎng)，讓法學(xué)的理論土壤喪失，這對于人民而言是極不負責(zé)任的。無論通過第四次工業(yè)革命取得多少技術(shù)進步，如果最終在國際市場上被歧視，其發(fā)展都將成為國家和社會層面的浪費?，F(xiàn)代法律制度和法律內(nèi)容非常敏感，這是由多方面的因素所決定。對于由非專業(yè)的法律人員擔(dān)任立法和行政所產(chǎn)生的成本，現(xiàn)行的方針政策既無知又短視。在法學(xué)院教育中，實際上偏向于以憲法、民法、刑法為核心的應(yīng)試教育。不僅如此，在普通研究生院的創(chuàng)造性和深入的法律教育也在消弱。由于法學(xué)院的存在，法學(xué)教育的基礎(chǔ)應(yīng)該擴大和加強。例如，經(jīng)營學(xué)專業(yè)學(xué)生有必要學(xué)習(xí)《民法》《商法》《經(jīng)濟法》及《勞動法》，學(xué)習(xí)合法、透明地經(jīng)營公司的相關(guān)法律。為了不讓科學(xué)家們補違反生命倫理、不輕視隱私，有必要讓他們聽取憲法。為了防止企業(yè)、經(jīng)商的本科生從事非法經(jīng)營，有必要學(xué)習(xí)行政法。為了提高對人工智能、大數(shù)據(jù)的法哲學(xué)和法倫理的理解能力，還需要增設(shè)一些法哲學(xué)、法社會學(xué)科等基礎(chǔ)法學(xué)課程。另一方面，教育部應(yīng)當避免因行政法規(guī)的不明確而導(dǎo)致相關(guān)課程廢除的情形，正如哈佛大學(xué)一樣，至少應(yīng)當在教師、助教和學(xué)生共同參與下確定。（六）高校財政的多元化為了不喪失高校的公共性和研究性等本來的屬性，有必要確保不依賴外部的多樣性財源。另外，從高校的公共性角度出發(fā)，為了使其能夠維持其特性，國家和地方自治團體等從履行保障責(zé)任的角度出發(fā)，有必要進行全面的財政支援。就像在德國一樣，從學(xué)費和生活費到國家和地方自治團體等行政主體的費用分擔(dān)和責(zé)任分擔(dān)，需要制定相關(guān)的立法，并為此尋求具體的方法。在德國，人們對學(xué)術(shù)經(jīng)費的資助已從單純的生活補助等社會政策關(guān)懷轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c學(xué)術(shù)課程和研究而支付應(yīng)有的勞動報酬。從這個角度來看，學(xué)術(shù)活動的支援費用被稱為“研究報酬”。因此，我們也應(yīng)從這個角度來看待對高校財政撥款的支援和對學(xué)生學(xué)業(yè)的支援。例如，美國的哈佛大學(xué)就是通過資產(chǎn)管理公司來管理財產(chǎn)，引進專門經(jīng)營體制來運營，進而成功地結(jié)合了民主和自律的決策過程，從而實質(zhì)性地大幅減輕了學(xué)費負擔(dān)。2007年法國制定了《大學(xué)自由和責(zé)任法案》，規(guī)定了對高校捐贈的企業(yè)在稅法上給予最大優(yōu)惠的“高校捐贈獎勵制度”。該法還規(guī)定：“只要高校需要國有不動產(chǎn)，那么就可以轉(zhuǎn)移其所有權(quán)?！狈▏姓J高校教育的公共性，并對此盡到國家的責(zé)任，自《大學(xué)自由和責(zé)任法案》實施以來，將高等教育預(yù)算增加到了50%，開始出售法國電力公司（EDF）部分資本，籌集50億歐元來吸引高校優(yōu)秀研究人員和學(xué)生。法國通過這種努力將學(xué)生的學(xué)費和家長收入比例支付“差異化學(xué)費”，使其符合比例原則和平等原則?？傊瑖液偷胤秸畱?yīng)當承認高校的公共性，履行保障責(zé)任，尊重高校的公共性，通過建立各種財力資源，維護公共教育系統(tǒng)。國家和地方政府不應(yīng)當忽視這一責(zé)任，而試圖將經(jīng)濟負擔(dān)放在高校和學(xué)生身上。（七）為增強法律和法律理論的國際競爭力奠定基礎(chǔ)在德國公法學(xué)者大會上，勞施寧表示：“即使面對英美法學(xué)界激烈地爭論，德國法和德國法律方法論在國際上也具有較好的競爭力?！贝送?，吉格里希（Giegerich）強調(diào)：“德國法律之所以具有競爭力并不是單純地采納羅馬法等外國法律，而是通過與德國國內(nèi)法律傳統(tǒng)的全面融合，使其成為德國獨特的法律。因此，德國最重要的出口產(chǎn)品不是汽車和電子產(chǎn)品等工業(yè)產(chǎn)品，而是法律和法理。”更重要的是，美國法律與歐洲法律在網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品貿(mào)易問題上發(fā)生沖突，而美國最終敗訴進而修訂了相關(guān)法律。然而，我國在法學(xué)教育上面臨著以下問題：第一是總體定位不清，法學(xué)教育到底是通識教育還是職業(yè)教育；第二，法學(xué)教育到底是大眾教育還是精英教育；第三，法學(xué)教育現(xiàn)在的低起點與法律職業(yè)高素質(zhì)要求之間存在著較大的差距，怎樣克服矛盾來平衡這一差異目前還未有更好的道路；第四，法學(xué)教育到底是人文教育還是科學(xué)教育或者是二者兼有。此外，中國法學(xué)教育還存在兩個方面的缺陷：一是中國法學(xué)教育當中缺乏司法倫理的訓(xùn)練。沒有司法倫理的法官、檢察官和律師是很危險的；二是中國法學(xué)教育當中缺乏職業(yè)技巧培訓(xùn)。沒有職業(yè)技巧的法官、檢察官和律師就不能適應(yīng)職業(yè)的要求。基于以上問題和根本性缺陷，我國的法律和法律理論在未來是否具有競爭力這一問題的答案不言而喻。我們不會無視國際社會欲出口我國的工業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，但因法律障礙而面臨嚴重困難的事實。實際上，如果真能在我國高校培養(yǎng)法律競爭力，就必須放棄對國家和社會作貢獻。基于此，是否應(yīng)當以職業(yè)教育和工業(yè)人才培養(yǎng)為主也值得考量。拉爾森（Larsen）也認為，就業(yè)目標不僅壓倒了教育舉措，而且使教育目標落空，人才再造的目標也隨之落空。近年來，我國在法學(xué)教育方面投入了大量的資金，也取得了令人矚目的發(fā)展。從我國的教育管理政策內(nèi)容來看，它能否在與日本、韓國等亞洲國家的競爭中占有優(yōu)勢仍然存疑，更不用說與德國或美國去競爭。從國際趨勢來看，目前我國高等教育管理似乎與這一潮流背道而馳，因此有必要提請決策者和相關(guān)專家關(guān)注和重現(xiàn)。（八）管理機構(gòu)的設(shè)立與運營我國高等教育應(yīng)當轉(zhuǎn)變直接介入高校自由和經(jīng)營的傳統(tǒng)慣例，減少負責(zé)直接制定行政規(guī)范部門的規(guī)模，讓高校自主決定，改變其組織架構(gòu)。對此，可以借鑒法國的做法。法國設(shè)立專門負責(zé)高校評估的管理機構(gòu)、國家評估委員會（CNE）、研究和高級教育評估機構(gòu)等，以便國家機構(gòu)對高校進行專業(yè)評估。另外，根據(jù)2013年制定的《菲奧拉索法案》，規(guī)定高等教育研究評估上級評議會（HCERES）是專門進行高校評價的國家機構(gòu)。這被視為尊重高校的自主性，保持距離的重要表現(xiàn)。當自主性功能不能發(fā)揮時，可以再通過政策來干預(yù)，退而求其次。這是福利國家所追求的管理方式，符合管理國家的宗旨且合理，也是我們今后要參考的重要方式。在管理國家層面，根據(jù)政府與高校之間的距離，管理的強度有所不同，又可以視為“智能管理”。此外，還應(yīng)當并行“軟管理”，保障高校的自律性。教育部等對高校實施單邊、高權(quán)威的管理，易于陷入專制監(jiān)管的風(fēng)險，進而帶來不利的社會反響?！熬嚯x原則（DistanzGebot）”是判斷統(tǒng)治國家的高校規(guī)范是否違憲或違法的一個新的重要標準，且能夠有效緩解專制監(jiān)管所帶來的風(fēng)險，使得高等教育的行政管理向著良性方向更好發(fā)展。因此，國家應(yīng)該根據(jù)距離原則，適當調(diào)整政府與高校之間的距離來規(guī)范高校。（九）通過公私合作（PPP）加強高校改革方面的專業(yè)知識通過公私合作（PPP，PublicPrivatePartnership），可以和諧地追求高校的公共性和經(jīng)濟可行性，并進一步創(chuàng)造更高質(zhì)量和更好的高等教育。法國曾于2004年在《教育與成長報告書》中呼吁：“為了提高經(jīng)濟效益，應(yīng)當擯棄將高校人力資源的供需政策交給高層公務(wù)員全權(quán)負責(zé)的做法，并通過與相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业暮献鱽斫鉀Q問題?！痹谶@種背景下，不僅法國，歐洲的其他國家也開始探索高等教育改革方法，分擔(dān)作用并采取協(xié)助