經(jīng)濟泛安全化的全球挑戰(zhàn)與中國因應

經(jīng)濟泛安全化的全球挑戰(zhàn)與中國因應目錄導言經(jīng)濟安全與經(jīng)濟泛安全化 01第一章經(jīng)濟泛安全化的定義與表征 03一、經(jīng)濟泛安全化的定義 03二、經(jīng)濟泛安全化的表征 08第二章美元與金融領(lǐng)域的泛安全化 13一、全球金融體系中的美元地位及其影響 13二、泛安全化趨勢下美元武器化的表現(xiàn)、威脅及應對 15三、應對金融領(lǐng)域泛安全化的思考和建議 17第三章泛安全化與出口管制措施的濫用 24一、主要國家出口管制措施的濫用 24二、出口管制措施濫用的主要影響與挑戰(zhàn) 26三、對出口管制措施濫用的治理路徑探討 29第四章國際投資規(guī)制的泛安全化及其治理路徑 32一、國際投資規(guī)制中的泛安全化風險 32二、國際投資規(guī)制泛安全化的危害 36三、防范國際投資規(guī)制泛安全化的機制缺失與改革路徑 38四、結(jié)語 42第五章國際發(fā)展安全化挑戰(zhàn)及其應對 44一、從經(jīng)濟全球化到安全全球化 44二、“安全-發(fā)展關(guān)聯(lián)”：國際發(fā)展的安全化 46三、國際發(fā)展安全化帶來的影響與挑戰(zhàn) 49四、應對思考 51第六章對經(jīng)濟泛安全化的中國因應 55一、構(gòu)建我國戰(zhàn)略性經(jīng)濟安全架構(gòu) 55二、以新產(chǎn)能合作重構(gòu)對外經(jīng)濟合作架構(gòu) 57三、以重大結(jié)構(gòu)性改革強化經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生力 58四、以新型全球治理構(gòu)筑安全空間體系 590101導言經(jīng)濟安全與經(jīng)濟泛安全化19482008球化的黃金時期。在此期間，全球貿(mào)易投資壁壘不斷下降，逐漸形成更具規(guī)模效應和分工效率的全球生產(chǎn)模式，推動世界市場的融合。但這一趨勢在最近十余年發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。大國戰(zhàn)略競爭、新冠疫情、地緣沖突等沖擊疊加，使得各國對經(jīng)濟安全的重視達到高點，貿(mào)易保護主義和產(chǎn)業(yè)政策重新抬頭，“陣營分化”與“安全泛化”阻礙全球市場的進一步融合和開放。當前這一階段被認為是“逆全球化”、“慢全球化”和經(jīng)濟民族主義主導的時期。但是，也必須看到，貿(mào)易和投資的轉(zhuǎn)移帶來了擴大的版圖，更多參與者的活躍使得全球治理呈現(xiàn)多元化，全球化的長期動力并不會被經(jīng)濟泛安全化的短期效果抵消。本報告將聚焦經(jīng)濟安全與經(jīng)濟泛安全化，探討二者的不同，分析新的歷史背景和情勢下的全球治理挑戰(zhàn)，最后就中國在維護經(jīng)濟安全和應對經(jīng)濟泛安全化兩方面如何平衡提出因應策略。本報告提出，經(jīng)濟安全是國家整體安全的重要組成部分，是其他安全的基石與保障，它是一種外抗風險、內(nèi)促發(fā)展的狀態(tài)或能力，是在相互依存下競爭和發(fā)展的目標；而經(jīng)濟泛安全化則是將經(jīng)濟問題與政治、軍事、意識形態(tài)等捆綁的做法與趨勢，它不具有經(jīng)濟理性，更多是對國家安全例外的濫用。本報告認為，經(jīng)濟泛安全化會引致市場分割、生產(chǎn)低效和更大范圍的經(jīng)濟沖突，是中國應當反對和聯(lián)合其他國家一起應對的共同問題。本報告希望通過對金融、貿(mào)易、投資和發(fā)展等領(lǐng)域分議題的具體研究和分析，在回應各國對經(jīng)濟安全的重視和約束經(jīng)濟泛安全化做法之間，尋找更確切務實的路徑。第一章 經(jīng)濟泛安全化的定義與表征0303第一章經(jīng)濟泛安全化的定義與表征一、經(jīng)濟泛安全化的定義“經(jīng)濟泛安全化”的概念不同于“經(jīng)濟安全”，二者之間盡管存在一定聯(lián)系，但本質(zhì)上是完全不同的兩個問題。“經(jīng)濟泛安全化”是依托經(jīng)濟安全這一基本概念而建立起來的邏輯體系，旨在為了構(gòu)建所謂“全面、安全且完美”的經(jīng)濟體系，而制定并實施一些超常規(guī)的、甚至是超出傳統(tǒng)思維方式的政治性及安全性政策手段，以實現(xiàn)最終的經(jīng)濟安全目標，其本質(zhì)明顯超出了經(jīng)濟范疇，跨越至政治、乃至安全范疇。“經(jīng)濟泛安全化”意圖模糊“經(jīng)濟安全”的有效邊界，并試圖將一切經(jīng)濟問題用政治、安全的理論框架去解讀、去套用，導致經(jīng)濟問題出現(xiàn)低效化、無效化的現(xiàn)象，有時還會伴隨性地產(chǎn)生零效用、甚至是負效用的影響。經(jīng)濟安全問題在戰(zhàn)后一直受到部分學者及政治家的關(guān)注，但戰(zhàn)后的較長時間、各國對于經(jīng)濟安全問題的關(guān)注與聚焦就顯得相對較為薄弱，難以與軍事安全問題相提并論。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，全球社會發(fā)展進入新的“后冷戰(zhàn)時代”，各國針對軍事安全問題的關(guān)注相對弱化，而對經(jīng)濟安全的關(guān)心卻普遍上升，由此，經(jīng)濟安全問題也愈發(fā)得到更多學界及政界人士的關(guān)心。為了更好理解“經(jīng)濟泛安全化”的問題，有必要先從“經(jīng)濟安全”的理論研究入手，來系統(tǒng)、全面地解讀經(jīng)濟安全問題演變?yōu)椤敖?jīng)濟泛安全化”問題的大致過程。的視角也是五花八門，全面且細致。第一，“經(jīng)濟安全”的性質(zhì)問題。其也是國家安全的重要組成部分之一，其與國家的軍事力量、抑或是軍事安全緊密關(guān)聯(lián)。說到底，經(jīng)濟安全也是國家安全的結(jié)Kolodziej（1992）認為經(jīng)濟安全與國家間軍事沖1（BarryBuzan1999認為，若2陳必達、許月梅（1996）認為，國家經(jīng)濟安全主要取決于內(nèi)外環(huán)境、競爭能力和政治地位三大要素，具體指一個國家的經(jīng)濟生存和發(fā)展所面臨的國內(nèi)外環(huán)境、參與國際競爭的能力、以及相應的國際政治地位和能力，由此，對國家而言，經(jīng)濟利益是民族生存、發(fā)展和繁榮的最根本利益。3（1999）認為國家經(jīng)濟安全不同于傳統(tǒng)國際關(guān)系上的國家安全，分為狹義的和廣義的兩個層面，其中，狹義的國家經(jīng)濟安全是指一個國家如何在開放條件下防止外部沖擊所造成的經(jīng)濟動蕩和國家財富的損失，與之相對，廣義的國家經(jīng)濟安全則是指該國對外部沖擊及其導致的國民經(jīng)濟利益損失的防范。4（2021）認為，“國家安全是國家邏輯，經(jīng)濟交往是市場邏輯，經(jīng)濟安全化則是國家邏輯壓倒市場邏輯，是霸權(quán)國依托系統(tǒng)性網(wǎng)絡(luò)獲得的不對稱相互依賴關(guān)系打擊他國5EdwardA.Kolodziej,“Renaissanceinsecuritystudies?Caveatlector”,InternationalStudiesQuarterly,Vol.4,1992,pp.421-438.97ywsflynet,l,lp.432.9第7陳必達、許月梅：《國際政治關(guān)系的經(jīng)濟學論綱》，《世界經(jīng)濟與政治》19966張幼文：《國家經(jīng)濟安全問題的性質(zhì)與研究要點》，《世界經(jīng)濟研究》19993任琳、孫振民：《經(jīng)濟安全化與霸權(quán)的網(wǎng)絡(luò)性權(quán)力》，《世界經(jīng)濟與政治》20216860505經(jīng)濟策略?！?戰(zhàn)前被相對性地忽視或淡化，但其存在價值與客觀地位是不可動搖的，是國家總體安全的重要元素之一。“經(jīng)濟安全”化的實施主體問題。總體來看，絕大多數(shù)的前期研究均認為經(jīng)濟（2021指出經(jīng)濟交往是市場邏輯，經(jīng)濟安全化則是國家邏輯壓倒市場邏輯，是霸權(quán)國依托系統(tǒng)性網(wǎng)絡(luò)獲得的不對稱相互依賴關(guān)系打擊他國”。7安全化的實施主體限定在了“霸權(quán)國”，但不難理解，經(jīng)濟安全化的實施主體實則就是國家，抑或是代表國家意志的政府，而經(jīng)濟安全化的相關(guān)對策則是由國家意志所決定的、具體的政策落實等。另一方面，盡管多數(shù)文獻均認為經(jīng)濟安全化的實施主體為國家，但從經(jīng)濟外交的視角出發(fā)，部分學者也認為“經(jīng)濟安全”化的實施主（PeterAG.van穆（Selwyn使用經(jīng)濟資產(chǎn)和經(jīng)濟關(guān)系，以增加沖突成本，加強合作的互利性和政治穩(wěn)定性，其實施主體不僅僅包括了國家行為體，還包括WTO、OECD、歐盟等跨國組織在內(nèi)的非國家行為體。8第三，“經(jīng)濟安全”的具體表現(xiàn)。國內(nèi)學者楊云霞、齊昌聰（2020）濟安全一方面表現(xiàn)為國家的經(jīng)濟主權(quán)和經(jīng)濟運行不會因外部因素而受到損害，另一9然而，在經(jīng)濟全球化背景下，各種生產(chǎn)要素的跨國流動使得國家內(nèi)外部事務的邊界愈發(fā)模糊，主權(quán)國家對本國經(jīng)濟事務的控制能力隨之下降，經(jīng)濟安全形勢也更為嚴85任琳、孫振民：《經(jīng)濟安全化與霸權(quán)的網(wǎng)絡(luò)性權(quán)力》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2021686PeterA.G.vanBergeijk&SelwynMoons,“EconomicDiplomacyandEconomicSecurity,”20July2009,p.2.(NEWFRONTIERSFORECONOMICDIPLOMACY,pp.37-54,CarlaGuapoCosta,ed.,InstitutoSuperiordeCiénciasSociaisePoliticas,2009.AvailableatSSRN:/abstract=1436584[2019-02-02]楊云霞、齊昌聰：《國家經(jīng)濟安全觀的國際對照與借鑒》，《河南社會科學》2020656峻。鑒于此，部分國家調(diào)整了對外政策中的經(jīng)濟與安全關(guān)系，以“經(jīng)濟安全受到威政治化”、“泛安全化”現(xiàn)象時有發(fā)生。10第四，“經(jīng)濟安全”的產(chǎn)生動因。經(jīng)濟安全問題的產(chǎn)生，也是時代背景變化的結(jié)果，是政治議題與經(jīng)濟議題、安全議題高度融合之后的必然結(jié)果。坦言之，冷戰(zhàn)結(jié)束之后，政治與經(jīng)濟兩大議題之間出現(xiàn)過相對分離的歷史時期，并且經(jīng)濟全球化在這一時期也有過一波較快速度的發(fā)展階段，尤其是隨著自由貿(mào)易理念和經(jīng)濟一體化發(fā)展理念在全球范圍的廣泛傳播，更是進一步帶動了經(jīng)濟全球化發(fā)展的廣度與深度，同時也促進了經(jīng)濟福利在全球范圍內(nèi)的廣泛傳播。與此同時，經(jīng)濟全球化快速發(fā)展的時代，經(jīng)濟安全問題的敏感度相對較弱，各國或各地區(qū)對經(jīng)濟問題的關(guān)注點主要落腳在發(fā)展議題上，并沒有過多地強調(diào)安全議題，更不會過度炒作安全議題來阻撓或遏制經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)生與擴大。但隨著政治與經(jīng)濟兩大議題相對性的重合，更伴隨著安全議題影響因子的逐步擴大，經(jīng)濟全球化問題便遭遇了前所未有的重大困迄今為止的政治和經(jīng)濟相分離的全球化持續(xù)擴大的時代已經(jīng)結(jié)束，取而代之的是政治和經(jīng)濟相融合的地緣經(jīng)濟學時代的到來。11并引致各國政界及學界的高度重視。與日本學者鈴木一人基本一致、且更為具體的是，國內(nèi)學者盧林（2017）從國內(nèi)和國際兩個層面客觀且尖銳地指出了國際經(jīng)濟安全問題產(chǎn)生的主要動因源自兩個方面，即，“一方面，國際經(jīng)濟問題的國際政治化導致了所謂經(jīng)濟安全的擔心，即，由于國家經(jīng)濟狀況受到外界經(jīng)濟狀況或政策干擾的影響，而國內(nèi)經(jīng)濟事關(guān)國家的實力和國內(nèi)政治穩(wěn)定和權(quán)力斗爭，因此，國際經(jīng)濟任琳、孫振民：《經(jīng)濟安全化與霸權(quán)的網(wǎng)絡(luò)性權(quán)力》，《世界經(jīng)濟與政治》2021685鈴木一人「ルールに基づく國際秩序の動揺と地経學の臺頭」『國際問題』、No.719、20246207160707關(guān)系成為一個政治和戰(zhàn)略安全問題；另一方面，國際經(jīng)濟的國內(nèi)政治化導致各種利益積極參與到政策的制定和討價還價過程中，使相關(guān)的國際安全和經(jīng)濟問題的解決更為復雜化?！?2第四，“經(jīng)濟安全”的構(gòu)建因素。王梓薇（2008）認為影響經(jīng)濟安全的因素可以歸納為六個大類，即，科技政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、國家競爭力、戰(zhàn)爭和生13則從三個具體方面詳細解釋了國家經(jīng)濟安全的內(nèi)涵與實質(zhì)，即，①強大的經(jīng)濟實力是國家實力和軍事實力的有效保障；②以經(jīng)濟和科技為基礎(chǔ)的綜合國力競爭業(yè)已上升至“國家安全”的戰(zhàn)略高度；③國家一方面要保護、規(guī)范和控制國內(nèi)市場，另一方面也要積極維護自身的全球經(jīng)濟利益，確保本國貿(mào)易的順利開展和外部資源的穩(wěn)定供應，以維護國內(nèi)經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定與發(fā)展，并提升國內(nèi)經(jīng)濟實體的國際競爭力。14在經(jīng)濟安全理念與概念逐漸普及的大背景下，保護主義的擁護者開始利用、甚至是夸張性地炒作經(jīng)濟安全的重要性，并逐步將經(jīng)濟安全引向“經(jīng)濟泛安全化”的邪路。坦言之，“經(jīng)濟泛安全化”實則是經(jīng)濟保護主義的具體表現(xiàn)之一，其本質(zhì)是為了實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益及戰(zhàn)略利益的最大化，而不惜放棄經(jīng)濟合作及共享所產(chǎn)生相對利益最大化或相對效用最大化，并使用經(jīng)濟保護主義的政策措施及手段，以維護或擴大自身在貿(mào)易分工及經(jīng)濟發(fā)展中的“絕對利益”或“絕對效用”，但后者并非能達到最大化效果。誠如張學斌（2003）所指出的，“經(jīng)濟保護主義的目的是使國家的經(jīng)濟活動為國家的整體利益服務，維護國家的經(jīng)濟安全。經(jīng)濟保護主義認為，盧林著：《美國經(jīng)濟外交的結(jié)構(gòu)和動力》，上海人民出版社，2017，89王梓薇：《國家經(jīng)濟安全研究回顧與展望》，《生產(chǎn)力研究》200823165-167劉君、雷家骕、曹寧、戴智慧、李曉峰：《國外的國家經(jīng)濟安全研究》，《科研管理》20011在一個充滿國家間競爭的世界上，相對獲益比相互獲益更重要，因此各個國家都在試圖改變國際經(jīng)濟關(guān)系規(guī)則，以便獲取比其他國家更多的利益。經(jīng)濟保護主義在歷史上有不同的表現(xiàn)形式，如重商主義，保護幼稚工業(yè)主義以及新重商主義等，但它們都有一個顯著的特點，即盡可能促進國際分工朝著有利于本國政治及經(jīng)濟的方向發(fā)展”15。二、經(jīng)濟泛安全化的表征隨著中美博弈的逐步加劇，以及西方國家所渲染的“經(jīng)濟安全競爭”的激化，經(jīng)濟安全問題逐步呈現(xiàn)出“泛化”現(xiàn)象，即，經(jīng)濟安全的“邊界”及所涉范圍愈發(fā)膨脹，所涉議題愈發(fā)擴大，遂呈現(xiàn)出“經(jīng)濟泛安全化”現(xiàn)象。具體可以歸納為以下表征。第一，推動關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)地理布局的回流、近岸化發(fā)展。對于擔憂經(jīng)濟安全的保守型國家而言，確保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的連續(xù)性和可控性便成為其當務之急。由此，為提升各自經(jīng)濟的“戰(zhàn)略自主性”，相關(guān)政府大力推動戰(zhàn)略基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的回流和近岸化發(fā)展，旨在降低其在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的對外依賴，并提升其抗風險能力。具體而言，其中包含多個政策措施及產(chǎn)業(yè)政策的交集。如以巨額財政補貼及優(yōu)惠稅制推動關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈的國產(chǎn)化發(fā)展，提升經(jīng)濟的自給自供能力。在這一方面，美國、日本、歐洲等國家均推出了種類不同的政策組合。如日本岸田首相在20215,000億日元規(guī)模的研發(fā)基金，用來投資人工智能（AI）等高精尖領(lǐng)域的研究開發(fā)，由此在實現(xiàn)經(jīng)濟安保的同時，吸引民間投資以促進經(jīng)濟增長。202112張學斌著：《經(jīng)濟外交》，北京：北京大學出版社，200321870909生產(chǎn)設(shè)備和引進提升生產(chǎn)率的系統(tǒng)。臺積電在日本熊本縣設(shè)廠一案中首次運用了該基金，其8,000億日元投資中的半數(shù)均由日本政府補貼。第二，以意識形態(tài)為劃分，開展盟伴或所謂“志同道合”伙伴間的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的區(qū)域及小多邊合作，推動產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的內(nèi)向化多元性發(fā)展。在這一方面的案例較多，其中近些年的典型案例便是美國所主導的所謂“脫鉤”、“去風險化”等政策措施，其通過觀察日美間產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的戰(zhàn)略勾連可窺一斑。20214月日美首腦會談宣布，兩國將構(gòu)建“日美競爭力與韌性伙伴關(guān)系”（U.S.-JapanCompetitivenessandResiliencePartnership，簡稱“CoRe”），在半導體等細20222+2”共同聲明中，兩國共同表示將就采購及強化防衛(wèi)領(lǐng)域的供應鏈開展合作。2023527日，美國主導的、日本參與的印太經(jīng)濟框架（Indo-PacificEconomicFramework，以下簡稱“IPEF”）就加強重要物資供應鏈的模塊率先達成協(xié)議，成為世界上首個關(guān)于供應鏈的多邊協(xié)定。20231114“2+2以“對抗非市場性的政策和慣例”。具體而言，不僅將合作確保半導體、人工智能、量子信息等尖端技術(shù)合作，還將聯(lián)合確保重要礦物、能源、糧食等領(lǐng)域的供應安全，并在網(wǎng)絡(luò)安全和出口管理方面強化合作。日美除了積極推進雙邊層面的半導體產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈合作之外，還積極拉攏印度、澳大利亞、韓國、部分歐洲國家、甚至是中國臺灣進行小多邊的戰(zhàn)略合作，意圖構(gòu)建排他性的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈新網(wǎng)絡(luò)，其QUAD（美日印澳四方）2021QUAD之一便是供應鏈產(chǎn)業(yè)鏈的合作，尤其是以高新技術(shù)為支撐的新興產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的戰(zhàn)略性合作。2023520，QUAD首腦會議后發(fā)布了關(guān)于印太清潔能源供應鏈的原則聲明，強調(diào)提升印太清潔能源供應鏈多元化的合作，還要增強技術(shù)標準、政QUADQUAD為核心的亞太新QUAD2023818日，日美韓戴維營聯(lián)合聲明表示，三國將針對重要礦物、蓄電池等關(guān)鍵物資定期交以此對抗經(jīng)濟威脅，應對全球供應鏈混亂。20231029G7表示在重要礦產(chǎn)領(lǐng)域“對最近的出口管理措施感到擔憂”，將就礦產(chǎn)資源、半導體和蓄電池等重要物資供應鏈構(gòu)建開展合作。之后不久的20231117首相提議要構(gòu)建以日韓為中心的“氫氨國際供應鏈”和日美韓三國合作的半導體供應鏈。第三，逐步收緊涉及高新技術(shù)等在內(nèi)的敏感信息的戰(zhàn)略管控，進一步構(gòu)筑技術(shù)及信息的“安全壁壘”，阻礙相關(guān)信息流向部分特定國家。其中，收緊技術(shù)管控制度，防止技術(shù)信息外流，這主要體現(xiàn)為人才管理、出口管理和投資管理等三個方面制度的整體性收緊。例如，人才管理制度方面，除加強對外國留學生的限制外，美、日等政府還針對中國的“千人計劃”等人才引進計劃，要求加強掌握其國內(nèi)學者參與海外聯(lián)合研究的相關(guān)信息，試圖扭轉(zhuǎn)人才及技術(shù)自由外流的趨勢。而在出口及投資管理方面，美、日等政府也已經(jīng)通過修改相關(guān)法律，擴大針對特定國家的審查范圍和審查力度，并大幅強化了對關(guān)鍵性技術(shù)和軍民兩用技術(shù)出口的管控，2023424911523相關(guān)省令，將包括尖端光刻機制造設(shè)備及刻蝕設(shè)備等納入出口管制范圍。2023825首次會議，將新能源、量子計算、AI9第四，征收所謂“懲罰性”的高額關(guān)稅和采取其他限制性經(jīng)貿(mào)措施，以減少或斷絕來自外部的進口競爭，保護國內(nèi)相關(guān)企業(yè)及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與延續(xù)。以美國為1111例，前總統(tǒng)特朗普執(zhí)政時期，就針對全球主要經(jīng)濟體的對美鋼鐵及鋁制品出口分別2510WTO框架下的自由貿(mào)易基本原則，是典型的貿(mào)易保護主義措施。2024674口的純電動汽車（EV）加征關(guān)稅，其中比亞迪的征稅率為17.4%，吉利為20%，38.1%。受其影響，中國電動汽車在歐盟地區(qū)的實除了兩反一保等傳統(tǒng)貿(mào)易工具外，在貨幣政策、外資審查、對外投資限制、數(shù)據(jù)流出、政府采購等方面都出現(xiàn)越來越來新的經(jīng)貿(mào)和產(chǎn)業(yè)工具以遏制競爭對手。球化發(fā)展均構(gòu)成了不小的威脅，也對特定國家未來的經(jīng)濟穩(wěn)定與全面發(fā)展構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。本報告將從金融、貿(mào)易、投資、發(fā)展等幾個方面分析相關(guān)領(lǐng)域泛安全化趨勢與治理難題，最后提出中國的因應方案。中國已經(jīng)成為經(jīng)濟泛安全化的主要受害國之一，外貿(mào)與外資環(huán)境持續(xù)惡化，需要積極應對此全球化逆流。黨的二十屆三中全會提出，“開放是中國式現(xiàn)代化的鮮明標識。必須堅持對外開放基本國策，堅持以開放促改革，依托我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，在擴大國際合作中提升開放能力，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制”。這是中國應對“經(jīng)濟泛安全化”的基本態(tài)度，即以開放反對保護主義，以改革破解對中國式現(xiàn)代化發(fā)展道路的阻撓與遏制。第二章 美元與金融領(lǐng)域的泛安全化1313第二章美元與金融領(lǐng)域的泛安全化一、全球金融體系中的美元地位及其影響（一）美元作為全球主要儲備貨幣和交易媒介的地位在布雷頓森林體系建立之前，國際貨幣體系經(jīng)歷了金本位以及金銀復本位制，19331971目前世界貿(mào)易約8060%。根據(jù)6.72.2246016同時，美元的全球影響力還體現(xiàn)在全球美元匯兌體系（SWIFT）與美元計價的全球金融資產(chǎn)方面。作為在全球銀行間匯兌業(yè)務中處于主導地位的組織，IMF,“CurrencyCompositionofOfficialForeignExchangeReserves”,LatestupdateonJune28,2024,/?sk=e6a5f467-c14b-4aa8-9f6d-5a09ec4e62a4,accessedonSeptember8,2024.SWIFT（fitech）的快速發(fā)展，在其系統(tǒng)信息傳輸速度、透明度及效率方面都有大幅度改進，它還積極介入到央行發(fā)行數(shù)字貨幣業(yè)務領(lǐng)域。20238SWIFT89%202775%17SWIFT上往往要依賴于美國政府的相關(guān)法規(guī)和政策。此外，外國投資者（包括各家中央銀行）853債務的金額沒有影響，但會降低這些資產(chǎn)以其擁有國貨幣計算的價值。18（二）美元主導的國際貨幣體系的內(nèi)在缺陷2009貨幣的國際貨幣金融體系所存在的主要問題。首先，美元在國際貨幣體系和國際儲備體系中具有特殊地位，美元長期充當國際支付手段和主要外匯儲備工具。在享有美元特權(quán)的同時，美國在制定各項經(jīng)濟政策時，卻往往忽視對維持美元穩(wěn)定和全球宏觀經(jīng)濟平衡應盡的責任。由美國宏觀政2008機之后，美聯(lián)儲對于其政策做出重大調(diào)整，采取“量化寬松”這一直接向資本市場這一政策的直接后果是導致全球?qū)用娴拿涝鲃有苑簽E，從而推升新興市場國家資ZennonKapron,“HowSwiftIsStayingDominantinCross-BorderPayments”,Forbes,Mar7,2024,https://www.forbes.com/sites/zennonkapron/2024/03/07/how-swift-is-staying-dominant-in-cross-border-payments/,accessedonSeptember8,2024.EswarPrasad，“美元可能會走低，但其將繼續(xù)處于主導地位”，國際貨幣基金組織，《金融與發(fā)展》，2022年6月，/zh/Publications/fandd/issues/2022/06/enduring-preeminence-eswar-prasad，2024981515產(chǎn)泡沫和通脹率。當美聯(lián)儲開始退出量化寬松政策之時，新興市場國家資本市場就遭受到嚴重的資本外流沖擊，并導致相關(guān)國家貨幣匯率大幅貶值，資本市場泡沫破滅，從而引發(fā)新興市場國家金融危機威脅。2013年美聯(lián)儲退出政策所導致的全球資本市場動蕩，充分表現(xiàn)出美國在應對自身經(jīng)濟繁榮和衰退時所采取政策的溢出效應。其次，作為國際金融體系的主要多邊性國際組織，國際貨幣基金組織（IMF）事實上也被發(fā)達國家所掌控，從而很難體現(xiàn)發(fā)展中國家的意愿、呼聲及利益。按照國際貨幣基金組織協(xié)定，重大事項需要有85％以上的投票權(quán)決定；一般事項要有50％以上投票權(quán)決定。而美國的投票權(quán)超過17％，高于規(guī)定的15％否決票。這意味著美國具有事實上的一票否決權(quán)。這也導致IMF喪失有效監(jiān)督和防范美國金融市場內(nèi)部系統(tǒng)風險的能力。此外，金融危機爆發(fā)也體現(xiàn)出各國在金融監(jiān)管方面進行國際協(xié)調(diào)合作的缺失。二、泛安全化趨勢下美元武器化的表現(xiàn)、威脅及應對2022SWIFT及凍結(jié)俄羅斯海外金融資產(chǎn)等極端性措施。這是迄今為止泛安全化以及美元武器化趨勢最為直接的表現(xiàn)。然而，從近些年中美雙邊經(jīng)濟體系發(fā)展來看，可以看到，美國在金融領(lǐng)域?qū)θA限制和制裁措施是泛安全化傾向?qū)τ谌蚪?jīng)濟最具威脅和挑戰(zhàn)的方面。自特朗普擔任總統(tǒng)以來，美國對中資企業(yè)單方面經(jīng)濟和制裁案例日益增多，其為名施加的制裁措施。這些措施對于金融領(lǐng)域的雙邊關(guān)系造成重大沖擊。根據(jù)美國1395920211電信企業(yè)予以摘牌退市處理。其后全球主要股票指數(shù)編制公司也相繼采取行動將這SCI時采取相應措施以澄清之前行政令的模糊之處。美國財政部于1261A文件，就美國政府針對與中國軍方關(guān)聯(lián)企業(yè)制裁措施做出明確解釋。根據(jù)該文件規(guī)定，對于上述兩個行政令所涵蓋的與制裁清單列舉的5272021620207所謂損害香港特區(qū)自治地位的金融機構(gòu)采取資產(chǎn)凍結(jié)與其它單方面制裁措施，該法“BlacklistedChineseTelecomsCarriersCutFromStockIndexes”,WallStreetJournal,January8,2021,/articles/blacklisted-chinese-telecoms-carriers-cut-from-stock-indexes-11610083775?mod=markets_lead_pos3,accessedonSeptember8,2028.KennethNunnenkamp,etal,“UpdateonEO13959ProhibitingTransactionsinSecuritiesofChineseMlitaryCompanies”,February1,2021,https://www.morg/pubs/2021/02/update-on-eo-13959-prohibiting-transactions-in-securities-of-chinese-military-companies-first100accessedonSeptermber8,2024.WhiteHouse,“ExecutiveOrderonAddressingtheThreatfromSecuritiesInvestmentsthatFinanceCertainCompaniesofthePeople’sRepublicofChina”,June3,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/06/03/executive-order-on-addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance-certain-companies-of-the-peoples-republic-of-china/,accessedonSeptember8,2024.1717律所涵蓋的金融機構(gòu)也包括香港特區(qū)以外的外資銀行和金融機構(gòu)。鑒于大部分主要跨國銀行和國際金融機構(gòu)都在香港從事金融業(yè)務，美國所實施的金融制裁措施將對這些在港金融機構(gòu)業(yè)務運營造成重大阻礙。俄烏沖突之后，香港金管局也在與人民銀行商討美國針對中國可能采取的極端措施，例如將中資銀行排除在SWIFT之外，從而切斷內(nèi)地和香港銀行和金融機構(gòu)對外資金結(jié)算和清算的渠道。同時，考慮到香港所采用的港幣對美元聯(lián)系匯率制，美國如果限制港幣與美元兌換也將造成巨大沖擊。2020配合監(jiān)管機構(gòu)審計要求將被責令退市。美國納斯達克交易所也針對所謂的“限制性市場”問題做出規(guī)則修改，主要聚焦于上市公司的審計公司是否符合美國公眾公司會計監(jiān)督委員會的檢查要求。對于尚未接受、拒絕接受或者因某種困難無法接受該監(jiān)督委員會的檢查的審計公司，納斯達克將對其實施更加嚴格的條件和標準要求。在此之后，基于務實和維護全球金融穩(wěn)定的考慮，中美兩國政府監(jiān)管機構(gòu)在審計報告實地調(diào)查方面達成一定程度的妥協(xié)和共識，這有利于為中資企業(yè)赴美上市提供穩(wěn)定的預期和保障。但是，也需要注意到，隨著中美雙邊關(guān)系日益緊張，金融領(lǐng)域的雙邊合作還有可能受到重大沖擊。三、應對金融領(lǐng)域泛安全化的思考和建議（一）國際貨幣體系多元化的前景2009險具備了更為實際的觀察。近幾年以來，伴隨著美國等發(fā)達國家國內(nèi)經(jīng)濟高通脹形勢，美聯(lián)儲在較長時期內(nèi)維持高利率貨幣政策，這一政策引發(fā)全球范圍內(nèi)的“美元荒”，美元匯率持續(xù)走強，從而進一步加劇各國面臨的經(jīng)濟和金融問題，這也包括發(fā)展中國家債務問題由于美元債務負擔加重而進一步加劇等。與此同時，美國及西方發(fā)達國家在俄烏沖突爆發(fā)之后針對俄羅斯所采取的金融制裁措施，也使得很多國家及其投資者對于美元資產(chǎn)的安全性產(chǎn)生疑慮。在經(jīng)濟金融制裁方面，美國政府所采取的“次級制裁”原則事實上使得以美元為中心的全球匯兌體系承受了巨大壓力，其種類繁多且名目各異的制裁措施為全球匯兌體系中運營的各國商業(yè)銀行帶來重大潛在合規(guī)風險。從長期來看，這些舉措可能進一步削弱美元的吸引力和國際地位，同時促使包括歐洲國家在內(nèi)的其它經(jīng)濟體謀求美元體系之外的解決方案。在這一背景下，對于國際貨幣體系變革的討論日益增多。總體來看，這方面討論主要聚焦于三方面，一是超主權(quán)貨幣的地位和作用，特別是由基金組織發(fā)行的特別提款權(quán)（SDR）。二是作為天然貨幣的黃金等貴金屬的作用。三是包括人民幣在內(nèi)的世界其它主要貨幣的影響。SDR有學者認為，IMF22SDR進一步發(fā)揮超主權(quán)貨幣的作用。一方面，作為由國際組織負責管理的全球性超主權(quán)貨幣，它既沒有黃金等貴金屬作為發(fā)行支持，又不具有主權(quán)國家支持其本國貨幣的綜以何種依據(jù)或標準發(fā)行SDR很可能激化發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的分歧與矛盾，因為這實質(zhì)上意味著全球財富的重新分配。特別提款權(quán)發(fā)行是實施危機管理的重要20212.4%，整個非洲大陸也僅為5.2%64%BarryEichengreen,“UnlockingIMFReform”,July17,2024,ject-syndicate.org/commentary/imf-reform-requires-governance-overhaul-and-focus-on-core-mandate-by-barry-eichengreen-2024-07,accessedonSeptember14,2024.1919盡管發(fā)達國家承諾將價值1000億美元的特別提款權(quán)份額用于支持脆弱國家，這也為IMF新設(shè)立的“韌性和可持續(xù)性基金”提供了啟動資金，但是這些資金支持遲遲難以到位，充分顯示出現(xiàn)有安排的低效率。23其次，在國際金融市場動蕩以及地緣政治影響不斷上升背景下，黃金作為儲備中國、俄羅斯、印度以及其他新興市場國家都開始增持黃金，這對黃金需求量形成202477280（2264.33噸）20221118202452400/793（29）2023405（126）。73.55%24。由此看來，與歷史上放棄金本位的情形相同，黃金等貴金屬供應量的有限性決定了其難以滿足當前全球經(jīng)濟巨大的貨幣需求，因而只能作為各國央行貨幣儲備中的補充手段。最后，從可能作為美元替代選項的主權(quán)國家貨幣來看，之前被視為有希望挑戰(zhàn)美元地位的歐元份額及影響事實上持續(xù)處于下滑趨勢，與此同時，盡管與美元和歐202311人民幣在兩年之內(nèi)首次超過日元在全球支付交易中的份額，人民幣所占份額上升至4.6%，位居美元、歐元及英鎊之后的第四位。這充分顯示出人民幣在國際貿(mào)易結(jié)25SWIFT202484.74%，從地域分布來看，使用人民幣進行支付和交易的經(jīng)濟體前五位WilliamRuto,“AConsensusIsFormingforIMFReform”FinanceandDevelopment,June2024.“央行為何連續(xù)三個月不買黃金？”，新華網(wǎng)，202489/fortune/20240809/70612d4563ff4201bdf09818351417d3/c.html，202498“China’srenminbipipsJapaneseyentorankfourthinglobalpayments”,FinancialTimes,December21,2023,https:///content/de6e45d8-e39b-4af6-afd5-44e949cceb2c，accessedonSeptember8,2024.分別是中國香港、英國、新加坡、美國及法國，其中中國香港占比達到82.84%。26這說明香港特區(qū)繼續(xù)保持其作為最重要的人民幣離岸交易結(jié)算中心地位，但也說明人民幣的國際支付交易功能仍需進一步拓寬國際化使用范圍。同時，人民幣國際化進程還需要進一步夯實兩個主要基石，一是中國金融市場的開放度和深度，二是香港和上海這兩個中國主要國際金融中心的持續(xù)發(fā)展和影響力擴張。（二）加大中國金融市場開放步伐首先，中國在外資金融服務企業(yè)的市場準入方面不斷放寬準入行業(yè)領(lǐng)域、資本以及股權(quán)比例要求，目前已經(jīng)出現(xiàn)外資全資所有人壽保險公司與證券公司，世界主要證券評級機構(gòu)與信用卡發(fā)行組織也都獲批進入中國大陸市場。作為全球第二大經(jīng)濟體，中國金融市場對外開放程度卻一直都處于較低水平，但這也意味著巨大的市場潛力，不斷深化的開放進程必然會吸引更多外資金融機構(gòu)到來。其次，中國資本市場的高水平開放正在穩(wěn)步推進，跨境投融資便利化程度不斷2024743841272024ETFETF28202091149%，相SWIFT,RMBTracker:Monthlyreportingandstatisticsonrenminbi(RMB)progresstowardsbecominganinternationalcurrency,August2024.“增資本發(fā)產(chǎn)品忙調(diào)研外資機構(gòu)加碼布局中國市場”，中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟信息網(wǎng)，202491http:///hy/yw/1551853.html?from=singlemessage，202498“深交所在沙特舉辦上市公司推介活動”，中證網(wǎng)，2024年8月19日，/xwzx/hg/202408/t20240819_6432496.html，2024982121同時，中國大陸公司債市場也還處于起步階段，隨著外資債券評級機構(gòu)不斷進入，其債券評級也將更具有市場化特征，從而吸引更多的國際投資者。銀行、阿拉伯聯(lián)合酋長國中央銀行及中國人民銀行數(shù)字貨幣研究所聯(lián)合發(fā)起多邊央行數(shù)字貨幣橋項目目前已經(jīng)進入實際運作階段。該項目旨在建立一個由各國央行與商業(yè)銀行共同參與的基于分布式記賬系統(tǒng)的多邊央行數(shù)字貨幣平臺，以確?？缇持Ц逗颓逅銓崿F(xiàn)實時完成。2950%3020246（三）鞏固和建設(shè)上海與粵港澳大灣區(qū)金融中心在金融領(lǐng)域，根據(jù)“十四五”規(guī)劃綱要，要穩(wěn)妥“推進銀行、證券、保險、基金、期貨等金融領(lǐng)域開放，深化境內(nèi)外資本市場互聯(lián)互通，健全合格境外投資者制度。穩(wěn)慎推進人民幣國際化，堅持市場驅(qū)動和企業(yè)自主選擇，營造以人民幣自由使“ProjectmBridgereachesminimumviableproductstageandinvitesfurtherinternationalparticipation”,June5,2024,/about/bisih/topics/cbdc/mcbdc_bridge.htm,accessedonSeptember14,2024.92/c/8cW0gkI3RB0，202498“ProjectmBridgereachesminimumviableproductstageandinvitesfurtherinternationalparticipation”,June5,2024,/about/bisih/topics/cbdc/mcbdc_bridge.htm,accessedonSeptember14,2024.用為基礎(chǔ)的新型互利合作關(guān)系”。32]與之相應，上海的遠景規(guī)劃也著重強調(diào)要顯著提升國際金融中心能級，構(gòu)建更具國際競爭力的金融市場體系、產(chǎn)品體系、機構(gòu)體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系，建設(shè)具有較強全球資源配置功能、與我國經(jīng)濟實力和人民幣國際地位相適應的國際金融中心。按照目前形成的不同發(fā)展軌跡，上海與香港兩個城市可以形成一定程度的相互分工，也即在中國推動人民幣成為國際貨幣之后，上海成為主要以人民幣為核心的金融中心；而香港則利用其長期作為人民幣離岸結(jié)算中心的地位，可以嘗試推動形成人民幣資產(chǎn)的海外市場，類似于歐洲美元市場，這樣通過不同的交易條件和交易環(huán)境而形成兩個城市不同的發(fā)展類型。2035，2021312第三章 泛安全化與出口管制措施的濫用第三章泛安全化與出口管制措施的濫用一、主要國家出口管制措施的濫用以保護國家安全為由的貿(mào)易限制措施主要反映在出口管制措施上，通過以正面清單的方式對出口產(chǎn)品進行具體限制。近年來發(fā)達國家加大了對出口管制措施的實施力度，盡管各經(jīng)濟體實施重點不盡相同，但針對性和協(xié)同性越來越強，并且在軍民兩用產(chǎn)品等范圍的界定上也越來越寬泛，呈現(xiàn)濫用趨勢。（一）美國美國的出口管制措施主要集中在對中國高科技進行打壓。20182019568201984620208拜登政府上臺后，以國家安全為由的出口管制成為其主要貿(mào)易工具。2022年252510納入管制范圍，“以限制中國獲得高端芯片，開發(fā)和維護超級計算機以及生產(chǎn)高級芯片。”202310規(guī)則已生效實施。事實上，美國將每年對相關(guān)規(guī)則進行更新，出口管制規(guī)則范圍根據(jù)科技發(fā)展形勢與時俱進，不斷擴大。（二）歐盟歐盟的出口管制措施是以產(chǎn)品、技術(shù)等是否為軍民兩用的視角來區(qū)分其國家安2021品和技術(shù)均屬于出口管制范圍，其中包括：核的材料、設(shè)施和設(shè)備；特殊材料及相關(guān)設(shè)備；材料處理；電子；計算機；通信及信息安全；傳感器及鐳射器；航海和航空電子設(shè)備；海洋技術(shù)；太空及推動系統(tǒng)。歐盟為保護其統(tǒng)一市場，對成員國授權(quán)出口管制的范圍做出規(guī)定。2023920241202491970i1980i的零部件、更新軟件和相關(guān)服務需要向荷蘭政府申請許可。然而，荷蘭的這一舉措已超越歐盟在《瓦森納協(xié)定》中所承諾的禁止出口清單范圍。荷蘭仍然保留權(quán)利停止這一出口管制措施。（三）日本日本通過出口管制措施對自身高科技競爭優(yōu)勢進行保護。日本《外匯及對外貿(mào)易法》第四十八條規(guī)定對出口管制措施進行了規(guī)定。第四十八條第一款規(guī)定，對被認為妨害維護國際和平與安全的戰(zhàn)略物資出口，根據(jù)相關(guān)規(guī)定需要由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣應需得到相應許可。20235232023720247520249導體高科技進行保護，對包括中國在內(nèi)的后發(fā)競爭者形成圍堵之勢并加以打壓。二、出口管制措施濫用的主要影響與挑戰(zhàn)在二戰(zhàn)后的相當長的歷史時間里，以全球貿(mào)易自由化和市場開放為特征的國際自由競爭體系推動世界經(jīng)濟不斷向前發(fā)展。而對于以歐美為代表的發(fā)達國家，維護和發(fā)展世界自由經(jīng)濟體系成為這些國家主導國際經(jīng)濟秩序的重要抓手。然而，當今世界，保護國家安全不斷被強調(diào)，以發(fā)達國家為代表的各國保護本國“國家安全”的措施不斷侵蝕經(jīng)濟議題的邊界，導致泛安全化趨勢不斷加強。而這不僅導致貿(mào)易保護主義的泛濫，更將沖擊原有的國際自由經(jīng)濟體系，給世界經(jīng)濟帶來長期深遠的影響。（一）對世界經(jīng)濟的影響經(jīng)濟議題的泛安全化直接推動貿(mào)易保護主義不斷升級，阻礙世界經(jīng)濟發(fā)展，全球經(jīng)濟陷于低速增長。而據(jù)WTO的統(tǒng)計，2023年全球貨物貿(mào)易同比增長則1.220223200827272.53320239202215長區(qū)間。34GDP增2.6%。2020-202435此外，以國家安全為由的貿(mào)易限制措施的不斷升級將嚴重沖擊國際市場競爭秩序。而經(jīng)濟議題的“泛安全化”，破壞國際市場競爭機制的可預期性，使跨國經(jīng)濟活動面臨更多不確定性，從而給商業(yè)主體和各國經(jīng)濟發(fā)展帶來重要負面影響。經(jīng)濟議題的“泛安全化”還將本應“雙贏”發(fā)展的企業(yè)和國家間合作拖入“零和博弈”造成經(jīng)濟上的外溢影響，從而為世界經(jīng)濟增長前景蒙上陰影。36（二）對多邊貿(mào)易機制帶來的挑戰(zhàn)慮，但其政策不斷加碼，將會不斷侵蝕其在國際經(jīng)濟體系中的信譽和影響力。而主要國家濫用國家安全概念，以出口管制為名、行高科技保護之實，不僅挑戰(zhàn)現(xiàn)有的WTOWTO,GlobalTradeOutlookandStatistics,WorldTradeOrganization,April2024,p3,https:///english/res_e/booksp_e/trade_outlook24_e.pdf,2024710Ibid.,p21.WorldBank,GlobalEconomicProspect,WorldBankGroup,January2024,pp4-5,https:///server/api/core/bitstreams/7fe97e0a-52c5-4655-9207-c176eb9fb66a/content，2024316WorldBank,GlobalEconomicProspect,WorldBankGroup,June2024,pp,https:///server/api/core/bitstreams/7a21a380-5c54-4a8d-9c54-22180abb1adb/content，2024110機制的穩(wěn)定性造成沖擊。經(jīng)濟議題的“泛安全化”不斷放大地緣政治風險，侵蝕國家間經(jīng)濟合作基礎(chǔ)?，F(xiàn)代國際自由競爭體系的重要特點是為推動自由貿(mào)易，各國部分讓渡主權(quán)以促進世界經(jīng)濟合作和發(fā)展。這種主權(quán)讓渡的目的在于在促進世界范圍內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的過程中實現(xiàn)自身經(jīng)濟更大發(fā)展。以全球價值鏈分工為代表的國家間分工協(xié)作正是在這種背景下得以不斷演進和發(fā)展。然而當前，主要國家過于強調(diào)自身安全和國家主權(quán)，通過不斷升級貿(mào)易保護主義政策來強化國家科技和產(chǎn)業(yè)的保護。這從根本上沖擊了原有的以自由貿(mào)易和全球價值分工為基礎(chǔ)的全球經(jīng)濟合作模式，打破了已經(jīng)在各國之間形成的利益平衡。一國以國家安全為由的貿(mào)易保護措施不斷沖撞他國發(fā)展經(jīng)濟的底線，不僅為雙邊和多邊經(jīng)濟關(guān)系緊張埋下“導火索”，更給未來國際經(jīng)濟合作帶來重要挑戰(zhàn)。（三）對中國貿(mào)易的主要影響202452636.281.4%37數(shù)據(jù)來源：中國海關(guān)總署。2929三、對出口管制措施濫用的治理路徑探討主要國家以保護國家安全為由的出口管制措施對國際自由競爭機制構(gòu)成挑WTO為代表的多邊貿(mào)易體制為各國在現(xiàn)有國際機制下加強協(xié)調(diào)與合作、通過國際治理機制來推動相關(guān)爭議的解決提供了重要平臺。GATTXXI定了自由貿(mào)易規(guī)則的安全適用例外，即允許當成員方認為對其核心安全利益構(gòu)成違反提供披露信息，并采取其認為的必要措施以保護其核心安全利益。然而，這一適用例外也被進行了限定，即須為損害其“核心安全利益（essentialsecurityinterest）”、采取的措施是“必要（necessary）”，并且不應構(gòu)成隱性的貿(mào)易限制。美歐等發(fā)達國家采取出口管制措施是否是其核心安全利益受到損害，還是其為了實現(xiàn)自身科技壟斷霸權(quán)，所采取的出口管制措施不斷擴大是否是保護其國家WTO爭端解決機制為各方表達觀點和協(xié)調(diào)各方利益提供了重要機制平臺。然而，爭端解決機制的協(xié)調(diào)也有其明顯的短板。由于美國阻撓WTO爭端解決可能陷于停滯。20203，16WTO成員國根據(jù)《關(guān)于爭端解決25（MPIA）”。中2023WTO框架下以爭端解決的方式理清國家安全邊界、解決相關(guān)爭議提供了重要途徑。但WTO情況下，WTO爭端解決機制對于解決主要國家安全濫用的國家間利益協(xié)調(diào)仍有其局限。但與此同時，隨著“泛安全化”在主要國家政策框架中的影響日益加深，WTO部長級會議可以為相關(guān)問題的協(xié)調(diào)和解決提供新路徑。WTO作為世界重要的多邊貿(mào)易體制，應緊跟國際貿(mào)易發(fā)展的最新形勢，為成員方提供協(xié)調(diào)其關(guān)心議題和利益摩擦更為靈活的機制。在部長會議層面，各國應就“泛安全化”的概念和邊界進行更為深入的討論和界定，從維護自由貿(mào)易基本原則的立場出發(fā)，強調(diào)經(jīng)濟議WTO框架下建立成員方協(xié)調(diào)國家安全利益的磋商機制，從而為這一問題的國際解決創(chuàng)造更加有利的機制條件。第四章 國際投資規(guī)制的泛安全化及其治理路徑第四章國際投資規(guī)制的泛安全化及其治理路徑國際投資從來都不是完全自由的，對投資進行適當?shù)囊龑Ш拖拗剖且粐鳈?quán)范圍之內(nèi)的事情，符合國際法。然而，近年來在逆全球化持續(xù)抬頭的背景下，發(fā)達國家以國家安全為由規(guī)制國際投資的做法日益流行，使得國際投資泛安全化風險急劇上升。國際社會需要進一步加強合作，防范該趨勢的蔓延。一、國際投資規(guī)制中的泛安全化風險在所有國際投資政策變動中，國家安全是最主要的原因。OECDofInvestmentRoundtable，F(xiàn)OI）612008革國際投資政策的數(shù)量明顯上升，其主要誘因依次分別是2008/2009危機、新冠疫情和俄烏沖突。38SeeOECD,ManagingSecurityImplicationsofInternationalInvestment:PolicyDevelopmentsinaChangingWorld,SecretariatResearchNote,March2024,DAF/INV/WD(2024)5/REV1.《國際經(jīng)濟治理中的國家安全泛化：法理剖析與中國應對》，《國際法研究》2022年第5期，第105頁。3333（一）投資安全審查機制不斷擴張為強化對外資的準入前限制，不少國家新設(shè)或強化了投資安全審查機制。40《202410半數(shù)和國家安審措施有關(guān)，而且設(shè)有對外國直接投資安審機制的國家數(shù)量從2014年的17個上升到了2023年的41個，增幅約141%。41美國是典型的例子。2018年8月，特朗普總統(tǒng)簽署了《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》，大幅擴大了“外國在美投資委員會”的權(quán)力，使其審查范圍擴展至非控制性的投資行為。歐盟及其成員國也加強了對外資的安全審查。20201014（含英國）建立了安審機制，而到202322；26程序。422024143投資安全審查主要發(fā)生在外資準入前階段，但也可能發(fā)生在準入后，例如根據(jù)《加拿大投資法》25.1SeeUnitedNations,WorldInvestmentReport2024,UNCTAD/WIR/2024,ChapterII,p.2,/system/files/official-document/wir2024_en.pdf.EuropeanParliamentaryResearchService,RevisionoftheEUForeignDirectInvestmentScreeningRegulation,July2024,p.2.EuropeanCommission,ProposalforaRegulationoftheEuropeanParliamentandtheCouncil:EstablishingaFrameworkforScreeningofForeignDirectInvestmentsintotheEuropeanUnion,https://www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_europeenne/com/2017/0487/COM_COM(2017)0487_EN.pdf.雖然安審機制的增多增強并不完全等同于泛安全化，但它無疑使出現(xiàn)泛安全化以往的投資審查機制通常是針對具體部門或僅限于少數(shù)幾個部門，但現(xiàn)在針對跨部門和多部門經(jīng)濟活動的安審機制日益增多，44721（二）國際投資條約中的根本安全例外條款顯著增多含有根本安全例外條款的國際投資條約在數(shù)量上呈顯著增長態(tài)勢。在2014-20231082（73%）53個帶有明確的自決性（self-judging）表述。對比之下，在200420131046715132%），8048這種數(shù)量上的增長同樣伴隨著泛安全化風險的上升。首先，不同于WTO則體系，大多數(shù)國際投資法中的安全例外條款沒有對“根本安全利益”（essentialOECD,ManagingSecurityImplicationsofInternationalInvestment:PolicyDevelopmentsinaChangingWorld,SecretariatResearchNote,March2024,DAF/INV/WD(2024)5/REV1,p.10.GeorgiosDimitropoulos,“NationalSecurity:TheRoleofInvestmentScreeningMechanisms,”inJulienChaisseetal.eds.,HandbookofInternationalInvestmentLawandPolicy,Singaore:Springer,2021,p.510.OECD,ManagingSecurityImplicationsofInternationalInvestment:PolicyDevelopmentsinaChangingWorld,SecretariatResearchNote,March2024,DAF/INV/WD(2024)5/REV1,p.12.DefenseProductionActof1950,50USC§4565(d)(4)(2018).數(shù)據(jù)來源參見聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議InvestmentPolicyHub，https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/iia-mapping。3535securityinterests）作定義。49護欄型規(guī)范的初衷。歷史上，國際投資協(xié)定加入根本安全例外條款并不常見，而且主要是一種防御性的條款，50（三）向外投資與安全審查的關(guān)系日益緊密以往，投資審查主要針對流入本國的外資，對本國流向外國的投資一般采取較為寬松的監(jiān)管政策。但當前，一些發(fā)達國家為防止先進技術(shù)外流，仿照出口管制的思路，針對個別國家和特定領(lǐng)域推出了針對向外投資（outboundinvestment）的審查措施。202389全技術(shù)和產(chǎn)品投資的行政令》（EO14105），指示財政部長制定方案，對半導體和微電子、量子信息技術(shù)和人工智能等技術(shù)和產(chǎn)品的向外投資實施限制。522024621”（NPRM）以全面執(zhí)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議InvestmentPolicyHub408166對于發(fā)展中國家而言，根本安全例外條款對維護東道國的規(guī)制權(quán)起到了重要作用。朱玥：《投資協(xié)定“國家安全”條款的范式優(yōu)化及其適用》，《政治與法律》20248168AddressingUnitedStatesInvestmentsinCertainNationalSecurityTechnologiesandProductsinCountriesofConcern,/content/pkg/FR-2023-08-11/pdf/2023-17449.pdfEO14105號行政令。53，NPRM的相關(guān)條款實際上限制了對整個技術(shù)類別的投資，標志著美國向外投資審查機制（ISM）的管轄范圍已不再局限于直接的國家安全應用領(lǐng)域，而是拓展至可能推動中國實現(xiàn)技術(shù)跨越（technologicalleapfrogging）的多個領(lǐng)域。5420241洲經(jīng)濟安全一攬子計劃》，提出強化現(xiàn)有外資審查框架，監(jiān)測和評估向外投資的風險。5556二、國際投資規(guī)制泛安全化的危害若不加以適當管控，國際投資規(guī)制中的泛安全化現(xiàn)象將傷害投資利益，破壞國家互信基礎(chǔ)，擾亂法律秩序。（一）傷害投資利益國際投資規(guī)制中的安全泛化將阻遏外國直接投資的流動，造成直接投資額的下降。地緣政治沖突和全球危機的沖擊已經(jīng)給全球經(jīng)濟帶來了巨大的不確定性，沉重打擊了跨境投資者的信心，2019年至今后數(shù)年，國際投資將持續(xù)處于分化重組階ProvisionsPertainingtoU.S.InvestmentsinCertainNationalSecurityTechnologiesandProductsinCountriesofConcern,/content/pkg/FR-2024-07-05/pdf/2024-13923.pdf.BarathHarithas,“AnatomyofaTechnologyBlockade:UnpackingtheOutboundInvestmentOrder,”July15,2024,https://www.csis.org/analysis/anatomy-technology-blockade-unpacking-outbound-investment-order.CommissionProposesNewInitiativestoStrengthenEconomicSecurity,https://europa.eu/newsroom/ecpc-failover/pdf/ip-24-363_en.pdf.Addressingthenationalsecurityrisksposedbycertaintypesofoutboundinvestment,https://.uk/government/publications/the-atlantic-declaration/addressing-the-national-security-risks-posed-by-certain-types-of-outbound-investment3737段。57安全泛化所造成的傷害是相互的。對投資者而言，東道國以“國家安全”為由限制和干擾其投資的行為將極大減損投資的穩(wěn)定性和利益獲取的可預期性；對東道國而言，它雖然可以以“國家安全”為由免除義務、逃避責任，但也因此破壞了自身營商環(huán)境，降低其對外資的吸引力。此外，通過限制投資的相關(guān)措施，東道國還失去了引進資金和先進技術(shù)的機會，形成閉門造車的局面，這對一些新興行業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展極為不利。（二）破壞互信基礎(chǔ)良好的合作依賴于政治互信，政治互信的增進反過來也依靠雙方合作的深化。然而，隨著“國家安全”范圍的不斷擴大，國家間開展經(jīng)貿(mào)的范圍隨之縮小，加上除了經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域外，泛安全化還可能蔓延到科研合作等其他領(lǐng)域此外，國際投資規(guī)制中的“國家安全”措施往往帶有很強的冷戰(zhàn)思維，一些基于“國家安全”為由提出的投資限制性措施其實是對冷戰(zhàn)時期規(guī)則的重新啟動。例如，拜登政府經(jīng)常援引冷50世紀70年代的緊急權(quán)力法案。582024212HenryFarrellandAbrahamNewman,“TheNewEconomicSecurityState:HowDe-riskingWillRemakeGeopolitics,”ForeignAffairs,Vol.102,No.6,2023,p.110（三）擾亂法律秩序為實現(xiàn)政治價值建立規(guī)則。泛安全化打破了這種平衡狀態(tài)，本質(zhì)上是政治對法律的過度介入。在國際投資領(lǐng)域，泛安全化對法律秩序的破壞尤為明顯。首先，泛安全化可能破壞公平公正這一法律的核心價值。近年來美歐投資安審機制的改革帶有明顯針對中國的意涵，這種歧視性差別對待與公平精神格格不入。例如，在歐盟現(xiàn)有的審查機制下，中國投資項目受到干預的風險明顯高于平均水平。59全”的概念空心化。60三、防范國際投資規(guī)制泛安全化的機制缺失與改革路徑隨著國際投資格局的變化，尤其是發(fā)展中國家對外投資活動的相對增長，以及國家安全概念在內(nèi)涵和外延上的拓展，國際投資規(guī)則勢必需要作出相應調(diào)整。國家維護安全利益理所當然，也是對以往國際投資規(guī)則過于維護投資者利益的糾偏。然而過于強調(diào)國際投資中的“國家安全”似乎又滑向了另一個極端，顯然不是合理、潘圓圓：《歐洲審查對中國投資的影響和趨勢展望》，《中國外匯》（網(wǎng)絡(luò)版）202414http:///index.php/cms/item-view-id-53215.shtml，202499CarolineHenckels,“WhitherSecurity?TheConceptof‘EssentialSecurityInterests’inInvestmentTreaties’SecurityExceptions,”JournalofInternationalEconomicLaw,Vol.27,Issue1,2024,p116.（哲學社會科學版201911593939可行的方案。國際投資規(guī)則的演化歷史揭示，只有在投資者和東道國之間、在發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間、在維護國家安全利益和防止泛安全化之間實現(xiàn)平衡，才能讓規(guī)則更具生命力，更好地維護各方的權(quán)益。然而，當下國際投資規(guī)則改革的總體方向是強化國家規(guī)制權(quán)、削弱投資者權(quán)益，并沒有對泛安全化問題引起足夠重視。為此，國際社會有必要進一步凝聚共識，加強溝通和協(xié)調(diào)，在實體上縮小各國對安全概念的分歧，在程序上提高透明度，從而使得國家對投資安全不要過度反應。（一）探索建立國家涉外投資法律的安全護欄在碎片化的國際投資法律結(jié)構(gòu)中，國家的外資法是重要的組成部分。這類法律規(guī)則的變動將對整個國際投資規(guī)則體系造成顯著影響?？傮w而言，發(fā)達國家類型的外資法近年來隨著保護主義的抬頭，對外資特別是國有背景外資的審查和限制持續(xù)增加。62在此過程中，幾乎沒有立法者具有防范泛安全化風險的前瞻性眼光。場。一方面，可盡量將安審限制在投資準入階段，避免投資落地后的事后審查（expostscreening），因為從國際投資法的角度看，事后審查存在很大問題，容易直接激起投資者基于雙邊或多邊條約提起訴訟。63陳安主編：《國際經(jīng)濟法學》，北京大學出版社，2020，294GeorgiosDimitropoulos,“NationalSecurity:TheRoleofInvestmentScreeningMechanisms,”inJulienChaisseetal.eds.,HandbookofInternationalInvestmentLawandPolicy,Singapore:Springer,2021,p.518.（二）探索雙邊或區(qū)域性投資規(guī)則的改進目前，在雙邊或區(qū)域性投資協(xié)定中，“國家安全例外”條款的數(shù)量和范圍明顯增加，但對該條款在適用中的制約性制度闕如，且?guī)缀跷匆姷饺魏胃母镞M展。這為相關(guān)國家借“國家安全”之名規(guī)避義務提供了可乘之機。針對該現(xiàn)象，首先，可考慮在今后雙邊或區(qū)域性投資協(xié)定中，適當限制自決性表述的適用。在傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交織的當下，自決性表述有其合理性和必要性。但是，不能因此將自決性表述絕對化，甚至在條約沒有明文規(guī)定的情況下，否認投資仲裁庭的管轄權(quán)。相對于完全排除仲裁庭管轄的主張，一個更好的路徑是不2017一方面呼吁各國在投資協(xié)定中加入“國家安全”條款，但同時也強調(diào)在適用該條款時，各國要保持審慎。64（三）發(fā)揮“軟法”在多邊層面防范泛安全化的作用當前，多邊舞臺下的國際投資規(guī)則改革議程幾乎完全沒有涉及防范泛安全化風險的相關(guān)內(nèi)容。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會、國際投資爭端解決中心、《能源憲章條SeeUnitedNationsConferenceonTradeandDevelopment,UNCTAD’sReformPackageforTheInternationalInvestmentRegime,2017,pp.37-38,/uploaded-files/document/Reform_Package_web_18%20Dec.pdf.UnitedNations,WorldInvestmentReport2024,UNCTAD/WIR/2024,ChapterII,p.3,https:///system/files/official-document/wir2024_en.pdf.4141約》、WTO投資議題和聯(lián)合國人權(quán)理事會等多邊國際投資規(guī)則的改革都未直接涉及防止泛安全化的議題。66事實上，“軟法”在預防泛安全化風險方面已有很好的基礎(chǔ)。OECD曾在2009年制定《受援國與國家安全有關(guān)的投資政策指南》（以下簡稱《指南），建議各國政府出臺保障國家安全的投資政策時，則應遵循非歧視、透明、可預測、相稱和問責原則。67《指南》總體上可以對促進投資自由、防范泛安全化現(xiàn)象起到積極作用，但其仍然存在一些不足之處：一方面，《指南》發(fā)布時，國際投資中的國家安全問題還未受到高度關(guān)注，因此《指南》提出的相關(guān)原則在力度上略顯不足；另一方面，盡管OECD在投資政策的協(xié)調(diào)上嘗試擴大參與國數(shù)量，但作為“富國俱樂部”，它在推進“軟法”中還是存在代表性不足的問題。因此，國際社會未來可考慮在聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議或G20等多邊平臺進一步探索制定新版《指南》，建立適合時代發(fā)展趨勢的規(guī)范。2012年，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議制定了《致力于可持續(xù)發(fā)展的投資政策框架》，7（投資開放度）要求各國的投資政策必須以開放為原則，只有在特殊的行業(yè)和領(lǐng)域才可采取限制，且這種限制需要符合目的正當?shù)囊?，包括為了保護國家利益、國家安全、自然資源的開發(fā)利用、公共衛(wèi)生事業(yè)及環(huán)境保護。該原則還建議加入定期檢查機制，即對投資限制措UNCITL關(guān)的問題。ICSID憲章條約》的改革旨在實現(xiàn)能源投資規(guī)則的現(xiàn)代化和綠色化，但改革速度跟不上世界經(jīng)濟的變革速度，在綠色轉(zhuǎn)型的壓力下，不少歐洲國家擬退出條約。WTO的投資便利化談判涉及領(lǐng)域較窄，將重點放在提高國內(nèi)投資規(guī)制中的透明度和優(yōu)化行政程序。聯(lián)合國人權(quán)理事會對跨國企業(yè)人權(quán)保護的規(guī)則建構(gòu)有很大影響力，但也僅限于討論際經(jīng)濟評論》2024219OECD,RecommendationoftheCouncilonGuidelinesforRecipientCountryInvestmentPoliciesrelatingtoNationalSecurity,OECD/LEGAL/0372.施定期核查其必要性、合理性和經(jīng)濟性。68]未來，國際社會可考慮在聯(lián)合國貿(mào)易和WTO貿(mào)易政策審議機制，開展投資政策的核查與審議。四、結(jié)語中國是國際投資大國，202311.46.7%，均列全球國家（地區(qū)）排名的第三位。69資規(guī)制中泛安全化影響最大的國家，也是未來管控泛安全化的重要力量。中國重視維護投資領(lǐng)域的國家安全，這是國家總體安全觀的基本內(nèi)涵，在中國的涉外投資法中有很多體現(xiàn)。70UNCTAD,InvestmentPolicyFrameworkforSustainableDevelopment,UNCTAD/DIAE/PCB/2012/5,p.13,/system/files/official-document/diaepcb2012d5_en.pdf.中華人民共和國商務部、國家統(tǒng)計局、國家外匯管理局編《20234例如中國《反壟斷法》規(guī)定，對外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者集中，涉及國家安全的，應當按照國家有關(guān)規(guī)定進行國家安全審查。中國《外商投資法》進一步將安審范圍拓展到綠地投資。2020資安全審查辦法》將原來散見于多個行政規(guī)章中的外資安全審查機制進行系統(tǒng)整合。第五章 國際發(fā)展安全化挑戰(zhàn)及其應對第五章國際發(fā)展安全化挑戰(zhàn)及其應對全球性安全挑戰(zhàn)的上升日益成為制約發(fā)展中國家發(fā)展的威脅，主要國家發(fā)展政發(fā)展關(guān)聯(lián)”成為國際發(fā)展和安全研究領(lǐng)域共同關(guān)注的一個新的分析框架。這為雙多邊國際發(fā)展機構(gòu)擴大使命、動員新的資源提供了新的“安全發(fā)展治理的政治化加強和發(fā)展有效性挑戰(zhàn)的進一步上升。各方需要重建自主安全、共同安全的根本遵循，真正堅持發(fā)展優(yōu)先，實現(xiàn)安全與發(fā)展的良性互動。一、從經(jīng)濟全球化到安全全球化2090球化發(fā)展浪潮和世界經(jīng)濟增長。政策治理層面，發(fā)達經(jīng)濟體及其跨國公司將主張經(jīng)濟競爭效率的新自由主義理論推向全球，成為各國宏觀經(jīng)濟政策信奉的主流思想，同時催生新一輪全球經(jīng)濟治理的黃金時期。1986（GATT19954545的正式成立，由此建立了準強制性的全球貿(mào)易爭端解決機制和貿(mào)易政策審查機制，將多邊經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的制度建設(shè)推至新的高點。但是，“超級全球化”很快便孕育出了自身的對立面。19991130界貿(mào)易組織第三屆部長會議即將于美國西雅圖開幕前夕，爆發(fā)了大規(guī)模的反全球化抗議活動，揭示了全球范圍內(nèi)即將到來的反全球化運動的新端倪。新世紀以來，特2008由主義經(jīng)濟秩序的締造者和捍衛(wèi)者轉(zhuǎn)化為其對立面，以維護國家安全為名限制經(jīng)濟開放，新自由主義和貿(mào)易全球化信仰經(jīng)歷由興至衰的重大轉(zhuǎn)折，新干預主義、2018WTO為標志的全球自由經(jīng)濟秩序陷入全面的危機，特別是2020置效率最大化成為發(fā)達經(jīng)濟體國際經(jīng)濟政策的主基調(diào)。在經(jīng)濟效率驅(qū)動的全球化與多邊主義陷入困境的情況下，全球性的挑戰(zhàn)和威脅不斷上升，為維護世界和平與穩(wěn)定的全球化合作需求不斷上升，“經(jīng)濟全球化”的主流正在被“安全全球化”現(xiàn)象所替代。7172前者是指在全球化的背景下，軍事沖突、恐怖主義、難民危機、金融危機、氣候變化與環(huán)境破壞、傳染病等傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)更易由國內(nèi)或區(qū)域性的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為全球性的挑戰(zhàn)；安全力量的全球化則是指，在生產(chǎn)性活動預期收益下降的背景下，國家或非國家行為體有更大的激勵加大部署安全力量，以從事威脅、破壞或掠奪性活動或應對此類破壞性活動對自身的影響。73美國霸權(quán)影響力的下降是國際對抗性、地緣沖突上升的重要原因，而其背后則反應了世界經(jīng)濟缺乏足夠的增量收益平衡前沿國家和新興國家之間的矛盾、增量博馮維江：《安全全球化的經(jīng)濟邏輯：以全球安全困境為例》，《國際安全研究》20231同上。同上。弈轉(zhuǎn)向存量博弈的困境。74二、“安全-發(fā)展關(guān)聯(lián)”：國際發(fā)展的安全化安全全球化不可避免地帶來國際發(fā)展的安全化。國際發(fā)展體系是國際經(jīng)濟體系的一個方面，聚焦促進發(fā)展中國家的發(fā)展。借鑒上述“安全威脅的全球化”和“安全力量的全球化”的分類，亦可提煉出國際發(fā)展安全化的如下兩層含義。（一）國際發(fā)展挑戰(zhàn)的安全化發(fā)展與安全日益不可分割，全球性安全挑戰(zhàn)的上升日益成為制約發(fā)展中國家發(fā)展的發(fā)展關(guān)聯(lián)”成為國際發(fā)展和安全研究領(lǐng)域共同關(guān)注的一個新的分析框架。不過，何為“安全”，以及安全與發(fā)展的關(guān)聯(lián)，需要放在歷史視角下作更為全面和細致的解讀。一方面，冷戰(zhàn)結(jié)束以來，傳統(tǒng)安全概念的重心由國家安全、意識形態(tài)安全向非傳統(tǒng)的人的安全轉(zhuǎn)移，而人的安全不僅指人們免于恐懼、身體不受侵犯的物理安全，也包括免于稀缺、基本生活需要得到滿足的經(jīng)濟社會安全，包