汾渭平原典型城市減污降碳政策有效性評(píng)估

執(zhí)行摘要 2021年11月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》提出“‘十四五’時(shí)期，汾渭平原煤炭消費(fèi)量實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)”，2023年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動(dòng)計(jì)劃》提出“到2025年，汾渭平原PM2.5濃度下降15%，全國(guó)地級(jí)及以上城市氮氧化物和VOCs排放總量比2020年分別下降10%以上”。為了推進(jìn)典型城市碳達(dá)峰和空氣質(zhì)量改善，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院開展了汾渭平原典型城市減污降碳政策有效性評(píng)估。此項(xiàng)研究聚焦電力、重點(diǎn)工業(yè)和生活等耗煤部門，梳理分析煤炭資源和產(chǎn)業(yè)依賴型城市呂梁，煤炭資源依賴型城市晉中和煤炭產(chǎn)業(yè)依賴型城市三門峽等的大氣污染物和二氧化碳減排措施，選取8個(gè)一級(jí)措施28個(gè)二級(jí)措施，評(píng)估減污降碳政策有效性和協(xié)同性，研判“十四五”減污降碳目標(biāo)的可達(dá)性，提出典型城市減污降碳協(xié)同增效建議：一、電力超低排放在“十三五”污染物減排發(fā)揮了重要作用，工業(yè)治理措施的污染物減排效果普遍大于碳減排效果，散煤治理措施中“煤改電”更具有減污降碳協(xié)同性采用溫室氣體和大氣污染物相對(duì)基準(zhǔn)年削減量的比作為減污降碳協(xié)同系數(shù)，分析不同政策措施對(duì)二氧化碳和大氣污染物的協(xié)同控制效應(yīng)。總體來看，除了末端治理措施不具有協(xié)同效應(yīng)，其他措施均具有減污降碳協(xié)同效果，其中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)能效提升、燃煤鍋爐整治、民用散煤治理的協(xié)同性較好。民用散煤治理、燃煤鍋爐整治、工業(yè)能效提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施對(duì)污染物減排效果普遍大于對(duì)二氧化碳減排效果。電力超低排放改造和工業(yè)末端處理措施有效地降低了污染物的排放量，但并不具有碳減排效應(yīng)，減污降碳不協(xié)同。電源結(jié)構(gòu)調(diào)整措施對(duì)二氧化碳的減排效果大于對(duì)污染物的減排效果。生活領(lǐng)域主要以散煤治理政策作為抓手進(jìn)行減污降碳，三座城市煤改電的減污降碳協(xié)同性更好，其次是煤改氣、煤改集中供熱和其他清潔能源替代。二、工業(yè)能效提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整措施是最有效的減污降碳措施，其次為燃煤鍋爐整治與民用散煤治理措施，未來二氧化碳和污染物的持續(xù)深化減排需依賴產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整遵循指標(biāo)可靠性、數(shù)據(jù)可得性、體系創(chuàng)新性的評(píng)估原則，從減排貢獻(xiàn)、減排經(jīng)濟(jì)性和減污降碳協(xié)同性三個(gè)方面選取污染物減排量、二氧化碳減排量、單位減排投資成本、單位減排運(yùn)行成本和協(xié)同效應(yīng)系數(shù)五項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估政策措施的減污降碳有效性。評(píng)估結(jié)果顯示，“十三五”期間，工業(yè)能效提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整措施是最有效的減污降碳措施，對(duì)減排貢獻(xiàn)較大、協(xié)同性較好且成本最低，尤其是焦炭、鋼鐵、氧化鋁等高耗煤、高排放產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)04 | 汾渭平原典型城市減污降碳政策有效性評(píng)估量控制；其次是燃煤鍋爐整治與民用散煤治理措施，其中燃煤鍋爐清潔能源替代措施效果較好，減污降碳有效性高。“十四五”工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、燃煤鍋爐整治、電源結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)能效提升是最有效的措施。但是與“十三五”階段相比，“十四五”期間，主要污染物減排幅度收窄，尤其是民用散煤和散煤鍋爐整治已經(jīng)進(jìn)行到末期，末端治理措施的減排量明顯減少，有效性降低，污染減排逐步進(jìn)入深水期，污染物的持續(xù)深化減排必須依賴結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。三、三城市電力、工業(yè)和生活領(lǐng)域煤炭消費(fèi)總量“十四五”均能實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)的目標(biāo)，但晉中市氮氧化物、三門峽市氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)污染物減排目標(biāo)的完成仍需要關(guān)注移動(dòng)源、無組織排放等其他領(lǐng)域的污染物控制從控煤目標(biāo)可達(dá)性看，實(shí)施電力、生活和重點(diǎn)工業(yè)領(lǐng)域主要減污降碳措施后，預(yù)計(jì)“十四五”末晉中市、呂梁市、三門峽市均可以實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)負(fù)增長(zhǎng)的目標(biāo)，但煤炭、焦炭、氧化鋁等主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量仍處于高位，降碳控煤壓力大。值得注意的是，呂梁市及三門峽市需要加快新能源發(fā)電裝機(jī)建設(shè)進(jìn)度，呂梁市氧化鋁消納天然氣將對(duì)控制煤炭消費(fèi)起到顯著的作用。從污染物目標(biāo)可達(dá)性看，呂梁市可以通過電力、工業(yè)、生活三領(lǐng)域的主要減排措施完成主要大氣污染物減排目標(biāo)；晉中市NOx減排目標(biāo)除了靠電力、工業(yè)、生活三領(lǐng)域的主要減排措施外，仍需加強(qiáng)移動(dòng)源等領(lǐng)域的NOx減排；三門峽市NOx和VOCs減排目標(biāo)的完成除了電力、工業(yè)、生活三領(lǐng)域，仍需要重點(diǎn)關(guān)注交通和煤化工等領(lǐng)域的VOCs無組織排放控制。四、統(tǒng)籌優(yōu)化控煤減污降碳目標(biāo)協(xié)同，因地制宜推進(jìn)典型城市制定差異化的減污降碳協(xié)同推進(jìn)政策，進(jìn)一步提升減污降碳協(xié)同評(píng)估的科學(xué)性晉中市應(yīng)加快工業(yè)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，持續(xù)推進(jìn)清潔能源替代。一是推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整和綠色低碳化改造。推進(jìn)落后產(chǎn)能淘汰壓減、重點(diǎn)行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)集群和園區(qū)升級(jí)改造。持續(xù)推進(jìn)非電行業(yè)技術(shù)升級(jí)和超低排放改造，推進(jìn)工業(yè)爐窯排放全面達(dá)標(biāo)排放。二是加強(qiáng)煤炭消費(fèi)總量控制，嚴(yán)格控制新增煤電規(guī)模，嚴(yán)格新改擴(kuò)建用煤項(xiàng)目的煤炭管控。三是加強(qiáng)移動(dòng)源污染管控。深化柴油貨車污染治理，全面淘汰國(guó)三及以下排放標(biāo)準(zhǔn)柴油貨車，統(tǒng)籌“油、路、車”治理。呂梁市應(yīng)加快提升能源利用水平，提高可再生能源發(fā)展速度。一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，堅(jiān)持“增氣減煤、控量提效、延長(zhǎng)鏈條”的發(fā)展思路，打造綠色高質(zhì)量循環(huán)經(jīng)濟(jì)。推動(dòng)非常規(guī)天然氣發(fā)展，延長(zhǎng)焦化、煤化工和鋁冶煉的生產(chǎn)鏈，發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)。二是按照規(guī)劃的要求，穩(wěn)步推進(jìn)新能源建設(shè)，推動(dòng)煤電機(jī)組“三改聯(lián)動(dòng)”。三是開展重點(diǎn)工業(yè)綠色工程，加強(qiáng)監(jiān)管，推動(dòng)超低排放改造穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。汾渭平原典型城市減污降碳政策有效性評(píng)估 | 05三門峽市應(yīng)積極完善減污降碳配套措施，推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效。一是加速建設(shè)清潔能源配套輸配電和儲(chǔ)能設(shè)施。降低棄風(fēng)棄光的能源浪費(fèi)現(xiàn)象。積極創(chuàng)新可再生能源開發(fā)模式和路徑，加大對(duì)生物質(zhì)發(fā)電的政策支持力度，出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)可再生能源供熱發(fā)展。二是推進(jìn)鋁冶煉產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及清潔能源替代，形成“鋁土礦—氧化鋁—電解鋁—鋁加工—赤泥綜合利用”全產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)經(jīng)濟(jì)。開展創(chuàng)新企業(yè)高能耗項(xiàng)目的清潔抵消、能源類項(xiàng)目碳評(píng)制度試點(diǎn)。三是健全“雙替代”補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償機(jī)制。健全完善“雙替代”補(bǔ)償范圍和機(jī)制，提高民眾對(duì)散煤清潔改造的意愿和接受程度。因城、因地、因企施策，著力發(fā)展非煤經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌優(yōu)化控煤減污降碳目標(biāo)協(xié)同，加強(qiáng)環(huán)境政策分析的大數(shù)據(jù)建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范完善減污降碳有效性分析研究，提高減污降碳措施的科學(xué)性。一是因城、因地、因企施策，提高減污降碳的精準(zhǔn)性和科學(xué)性，加強(qiáng)汾河谷地空氣成因和聯(lián)防聯(lián)控的針對(duì)性研究，分析汾河谷地城市之間的相互影響，根據(jù)擴(kuò)散條件、地形地貌、排放特征等，理清汾河谷地區(qū)域傳輸關(guān)系，持續(xù)推進(jìn)“一市一策”政策，根據(jù)城市特征因地施策。針對(duì)煤炭資源和產(chǎn)業(yè)依賴型城市應(yīng)加快提升能源利用水平、推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)煤炭總量控制，煤炭產(chǎn)業(yè)依賴型城市應(yīng)積極提升技術(shù)效率等，煤炭資源依賴型城市應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)“一城一策”。二是扎實(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型