淺析智慧城市運營存在的問題及應對策略

淺析智慧城市運營存在的問題及應對策略近年來，在國家政策引導、部門協(xié)同推進和地方持續(xù)創(chuàng)新的共同作用下，中國智慧城市建設取得長足進步，發(fā)展重心正從以“有沒有”的建設為主向以“好不好用”的長效運營為主轉(zhuǎn)變，并且在演進路徑上呈現(xiàn)出運營對象中樞化、運營主體多元化、運營模式專業(yè)化趨勢，長期以來“重平臺、輕運營”的現(xiàn)象逐步得到改觀。不過，在運營實踐過程中，不少城市依然面臨協(xié)同機制不健全、安全管理不充分、商業(yè)模式不成熟等突出問題。賽迪研究院信息化與軟件研究所在深入研究的基礎上，為提升智慧城市長效運營服務能力，提出了三條行動路徑。

一、智慧城市運營新趨勢：對象中樞化，主體多元化，運營專業(yè)化

從運營對象看，逐漸從細分領域向以城市大腦為代表的城

市全域級綜合平臺升級。隨著城市治理復雜度提高，對跨部門、跨領域、跨層級的業(yè)務協(xié)同要求日益增加，智慧城市建設重點從單領域項目向城市全域綜合集成項目加速演進。許多城市將城市大腦、城市運營管理中心的建設運營作為推進城市全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“牛鼻子”。據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項目管理庫公開的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年8月，財政部城市運管中心相關建設項目PPP入庫項目累計34個，占比達到入庫智慧城市綜合類項目的50%。

從參與主體看，逐漸從政府主導向政府委托、龍頭企業(yè)主

導、生態(tài)跟進演進。智慧城市建設周期長、規(guī)模大、技術要求復雜，早期基本上都是由政府投資、下屬信息中心承擔建設運營任務，這種方式會給政府帶來較大壓力，也不利于系統(tǒng)可續(xù)運行。目前不少地方已開始通過政府購買服務的方式，建立政府與企業(yè)合作關系。

從中標企業(yè)看，以龍頭帶動作用明顯的

企業(yè)為主，且擁有系統(tǒng)的智慧城市戰(zhàn)略和解決方案，包括大型

國有企業(yè)（如中國聯(lián)通、中國電信等）、互聯(lián)網(wǎng)和信息技術服務

企業(yè)（如阿里、華為、騰訊等）等。2020年中國聯(lián)通和中國電

信分別中標武威市（2495萬元）和溫州市（1348萬元）城市大

腦項目，華為中標東莞數(shù)字政府項目（27億元），騰訊中標長沙

城市超級大腦項目（5.2億元）等。此外，智慧城市建設運營從

原來的“單打獨斗”模式向整個生態(tài)體系“聯(lián)合作戰(zhàn)”模式轉(zhuǎn)

變。在長沙“城市超級大腦”建設中，騰訊和東華軟件協(xié)作搭

建智慧城市平臺，近40家合作伙伴參與輸出關于政務服務、電

子證照、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的核心能力，上線500項政務服務。

從運營模式看，逐漸從單體隨機的企業(yè)項目制向基于國有獨資或控股的省/市級運營公司的專業(yè)運營制轉(zhuǎn)變。在智慧城市建設初期，許多項目屬于政府工程項目代建制，企業(yè)按照政府要求和時間節(jié)點完成規(guī)劃和軟硬件搭建即視為任務完成，對于系統(tǒng)建成后如何順暢運營、是否與業(yè)務需求匹配、能否實現(xiàn)能迭代優(yōu)化等問題既不考慮也不負責，而政府受限于技術、管理、運營能力不足，對項目的把控、對企業(yè)的約束也很乏力。

隨著智慧城市從投入期進入見效期，項目落地后的專業(yè)、安全、持續(xù)運營更加重要。目前來看，多數(shù)城市傾向于將政府作為建

設管理主體，通過成立國有獨資或控股公司，承擔智慧城市投

資、建設、運營和運維任務。這種方式既能充分保證國有資產(chǎn)

和政府的決策權(quán)，也能更加靈活地發(fā)揮企業(yè)和社會力量的積極

性。比如，長沙市組建了長沙數(shù)智科技集團有限公司（獨資），

統(tǒng)籌全市智慧城市投資、建設、運營和運維；成都市數(shù)字城市

運營管理有限公司（控股）作為市屬國有專業(yè)化平臺公司，承

擔了成都市網(wǎng)絡理政中心（城市大腦）、“天府蓉易辦”等城市

級平臺的投資、建設和運營任務。

二、智慧城市運營面臨三大問題：協(xié)同機制不健全，安全管理不充分，商業(yè)模式不成熟

1.政企協(xié)同機制尚不健全。智慧城市運營涉及業(yè)務領域廣、復雜程度高，需要政府、企業(yè)、機構(gòu)協(xié)同參與。一些城市受財政資金不足、業(yè)務隊伍匱乏、角色劃分不清等因素影響，政部門之間、政府與企業(yè)之間的協(xié)同機制尚未建立。

一方面，政府對業(yè)務需求梳理和企業(yè)服務評價的管理機制不健全。一些地方政府的管理主體地位沒有充分體現(xiàn)，頂層設計和管理制度缺失，政府對智慧項目的監(jiān)管體系不健全，沒有形成科學的運營服務評價標準，極易被具有技術優(yōu)勢的企業(yè)“綁架”;

一些城市的統(tǒng)籌管理機制不健全，部門“數(shù)據(jù)孤島”效應突出，一些有城市運營管理平臺的地區(qū)也會因部門、地區(qū)的數(shù)據(jù)不互通導致平臺淪為擺設。

另一方面，政企共同參與的平臺價值共創(chuàng)、風險共擔機制不健全。一些城市盡管組建了專業(yè)運營公司，但政企合作邊界不清晰，政府授權(quán)業(yè)務的法律依據(jù)、政府公信力保障等制度不完備，系統(tǒng)運行維護、業(yè)務運營、質(zhì)量管理等方面的管理制度不健全，安全穩(wěn)定的運營難以保證。此外，還有一些城市采用傳統(tǒng)的“總集成商+分包商”模式建設，在合作機制、

收益分配、風險分擔等方面規(guī)則體系不完善，致使后期運營中形成了各自為政、各自基于自有產(chǎn)品、技術來實施的格局，與政府投資、管理、決策產(chǎn)生分歧，導致平臺運營進程受阻。

2.網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理風險增大。一方面，設備部署和系統(tǒng)成帶來的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全風險增大。城市越智慧，智能終端和系統(tǒng)就越多，系統(tǒng)間的集成也相應增加，對系統(tǒng)收集數(shù)據(jù)的訪問隨之更加開放，從而會造成大量潛在的攻擊漏洞，使得網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)安全風險加大;一些城市已有的信息化應用系統(tǒng)或平臺存在建設主體多元、緊急開發(fā)等問題，保障數(shù)據(jù)安全的管理機制和模式有待探索，數(shù)據(jù)安全運營管控能力有待提升。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)的“數(shù)據(jù)壟斷”和“算法黑箱”影響著數(shù)據(jù)公共價值判斷。目前，不少地方的智慧城市項目除了政府和國企主導外，也不乏采用項目建設與招商結(jié)合的方式，且?guī)缀醣换ヂ?lián)網(wǎng)頭部企業(yè)壟斷?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)在自身海量數(shù)據(jù)不對外開放的前提下，通過項目就能接觸到更多公共數(shù)據(jù)和市民數(shù)據(jù)，進而增加其數(shù)據(jù)擁有量、強化數(shù)據(jù)控制力;

同時，受商業(yè)機密保護、

政府專業(yè)技術審查能力不足等問題影響，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的“算法黑箱”大量存在，其分析結(jié)果的合理性和全面性難以考證，對民眾財產(chǎn)和信息安全是一個很大的隱患。

3.商業(yè)模式有待挖掘和培育。一方面，公益性、綜合性項目的

社會化運營能力較弱。社區(qū)綜合服務平臺等項目受公益性、安全性等因素影響，很難通過積累用戶、流量變現(xiàn)、設施出租、提供

增值服務和節(jié)能收益分成等方式獲得顯性價值;城市大腦等城市級綜合性項目往往建設周期長，投資規(guī)模大，涉及的部門、主體

復雜，往往缺少明確的收益時間與標準，企業(yè)收益存在不確定性。

另一方面，受制度約束，數(shù)據(jù)運營仍然受限。智慧城市的數(shù)據(jù)可

提供數(shù)據(jù)服務，但權(quán)屬如何界定、服務如何定價、數(shù)據(jù)質(zhì)量如何

保證、如何與數(shù)據(jù)提供方分享收益，以及在服務中如何保證數(shù)據(jù)

安全，仍有賴于法律制度的進一步細化和完善。

對策建議

構(gòu)建多主體參與、技術與制度并舉的一體化智慧城市運營新體系

。一是加強指導，推動建立智慧城市運營協(xié)調(diào)調(diào)度機制。

在智慧城市領導小組下設專班，專班成員由各相關部門單位抽調(diào)固定人員組成，辦公室設在智慧城市主管部門，通過集中辦公、定期召開會議等方式，統(tǒng)籌推進智慧城市運營管理機制創(chuàng)新、生態(tài)建設、項目驗收評估、數(shù)據(jù)歸集等工作。二是整合國資、民企力量，組建專業(yè)化運營機構(gòu)。支持國有企業(yè)、城投集團等聯(lián)合民營科技企業(yè)組建智慧城市運營平臺公司，承擔重綜合性智慧城市項目集成建設和運營管理任務，整合各類數(shù)據(jù)、

資本、技術等資源，提高平臺公司的市場化、生態(tài)化運作能力。三是加強監(jiān)督管理，破除制度壁壘。強化政府對智慧城市運營

主體的監(jiān)督管理職責，優(yōu)化政府采購相應條款，建立政府信息

化項目全生命周期管理制度，在審批許可、經(jīng)營運行、招投標等方面進一步破除壁壘，健全支持智慧城市運營平臺安全規(guī)范

發(fā)展的法治環(huán)境。四是構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)，提高運營服務能力。發(fā)揮智慧城市聯(lián)盟組織的生態(tài)聚合作用，推動智慧城市產(chǎn)學研

用協(xié)同創(chuàng)新，提高產(chǎn)品、服務和方案的市場轉(zhuǎn)化能力，為智慧

城市運營提供智力和技術支持。

2.建立數(shù)據(jù)驅(qū)動、促進發(fā)展與監(jiān)管規(guī)范并重的智慧城市治理與運營新機制。一是進一步完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)安全和公平競爭法規(guī)制度體系。加速推動行政法規(guī)、部門規(guī)章、國家標準和行業(yè)標準，以及自律公約等數(shù)據(jù)保護基本法律框架的健全完善。二是探索建立數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則。支持數(shù)據(jù)基礎好、積極性高的城市率先制訂促進數(shù)據(jù)要素市場化的指導意見、地方性法規(guī)，

破除政務數(shù)據(jù)共享的體制機制障礙，暢通政府數(shù)據(jù)與社會數(shù)融合渠道，研究建立公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度

規(guī)范，研究構(gòu)建“所有權(quán)與使用權(quán)分離”的數(shù)據(jù)要素流通交易

模式。三是拓展城市數(shù)據(jù)應用場景建設。鼓勵地方政府定期發(fā)

布城市大數(shù)據(jù)應用場景機會清單，支持大數(shù)據(jù)運營商利用數(shù)據(jù)

資源安全合規(guī)開發(fā)各類產(chǎn)品和服務，優(yōu)化數(shù)據(jù)運營機制，構(gòu)建

數(shù)據(jù)服務生態(tài)，提升數(shù)據(jù)分析應用水平。四是加強城市數(shù)據(jù)安

全運營管理。完善交易、風險評估、合規(guī)應用監(jiān)督和審計，加

強對城市數(shù)據(jù)資源在采集、存儲、應用等環(huán)節(jié)的安全評估，強

化數(shù)據(jù)要素市場的監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，確保市場健康運行。構(gòu)

建覆蓋城市數(shù)據(jù)全生命周期的安全管理制度，推動零信任技術

研發(fā)和產(chǎn)品應用落地實踐，提高大數(shù)據(jù)安全管理水平。

3.探索以點帶面、以評促建的智慧城市可持續(xù)運營發(fā)展新模式。一是先行先試，開展試點示范及案例征集活動。支持有條件、

有積極性的城市開展智慧城市可持續(xù)運營試點，圍繞智慧城市可

持續(xù)運營相關的制度建設、機制創(chuàng)新、運行模式、安全管理、標

準建設等方面先行先試。面向全國征集一批具有創(chuàng)新示范性和行

業(yè)引領性的智慧城市可持續(xù)運營優(yōu)