宏觀經(jīng)濟治理視角下的增值稅改革：目標、問題與路徑

請務必閱讀最后特別聲明與免責條款www.ykzq宏觀研究宏觀研究財政債務形勢回顧與2025年展望》《【粵開宏觀】從中央經(jīng)濟工作會議看2025年資本市場改革動向》2024-12-治理體系”的重要舉措。增值稅作為我國第一大稅種，其改革與完善既能從宏觀調(diào)控層面促進經(jīng)濟穩(wěn)定和增長，又能從國家治理和體制機制層面為國家重大戰(zhàn)略任務提供制度保障，是健全宏觀經(jīng)濟治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。本文從宏觀經(jīng)濟治理的視角出發(fā)，探討增值稅改革要實現(xiàn)的目標、當前存在的問題與改革的實施路徑。從宏觀經(jīng)濟治理的角度看，增值稅改革要實現(xiàn)四個方面的目標：穩(wěn)定宏觀稅負、穩(wěn)定預期、推動高質(zhì)量發(fā)展和促進市場統(tǒng)一。目前增值稅制度仍存在一些不利于上述目標實現(xiàn)的問題，包括增值稅職能定位不清、增值稅立法進展相對緩慢、稅收中性有待提升、政府間收入分享機制不盡合理等。最后本文從優(yōu)化職能定位、積極推動增值稅立法進程、完善抵扣鏈條和優(yōu)化政府間收入劃分機制等方面提出增值稅改革的實施路請務必閱讀最后特別聲明與免責條款 3 4 5 5 5 6 6 7 7（四）政府間收入分享不盡合理，不利于區(qū)域稅負公平、市場統(tǒng)一和 8 8 9 9 9（四）優(yōu)化政府間增值稅收入分享機制，促進區(qū)域稅負公平、市場統(tǒng)一和 請務必閱讀最后特別聲明與免責條款值稅是我國第一大稅種，2023年國內(nèi)增值稅收入占稅收總收入的比增值稅幾乎覆蓋所有行業(yè)經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)，對經(jīng)濟社會有因在于，大多數(shù)研究主要是就增值稅論增值稅，更多關(guān)注增值稅的技術(shù)細節(jié)，或從某項制度設計進行探討，從宏觀視角對增值稅改革的系統(tǒng)性思考不足。這就可能導致三個問題。其一，從增值稅改革本身看具有合理性的措施，從全局和長期看可能未必是最佳選擇。例如，為順利推行營改增而采取“所有行業(yè)稅負只減不增”的策略，在當時是合理的，但從中長期看引發(fā)了宏觀稅負持續(xù)下行、政府債務攀升二，如果只從增值稅自身而非不同稅種間組合關(guān)系看，就有可能賦予增值稅超越其性質(zhì)引發(fā)資源配置扭曲、預期不穩(wěn)定等問題。其三，如果只從增值稅本身看，某些改革可能陷入困境而停滯不前，但從全局看，兩難相權(quán)取其利，新的問題由其他政策或制度來解有三方面重要意義。其一，健全宏觀經(jīng)濟治理體系不僅要完善宏觀調(diào)控政策，而且要健全體制機制、提高政府治理能力，有助于推動增值健全宏觀經(jīng)濟治理體系不僅要著眼于短期經(jīng)濟形勢，還要立足于長助于厘清增值稅改革的短期與中長期目標，準確把健全宏觀經(jīng)濟治理體系不僅要完善局部制度設計，還要從宏觀經(jīng)濟治理全局思考制度的合理性與協(xié)調(diào)性，有助于跳出煩瑣的技術(shù)細節(jié)，從全局角度厘清增值稅改革方向，增強但是從全局看經(jīng)濟下行壓力較大時減稅降費的效果不佳，而且會導致宏觀調(diào)控能力下降和財政不可持續(xù)，因此有必要維持增值稅當前的財面，預期管理在宏觀調(diào)控中的作用愈加凸顯。穩(wěn)經(jīng)濟的核心是穩(wěn)預期，經(jīng)濟和非策要通過微觀主體的感知并轉(zhuǎn)化為行動才能生效。黨的二十屆三中全會在健全宏觀經(jīng)濟請務必閱讀最后特別聲明與免責條款“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平和市場統(tǒng)一的稅收制度”等財稅體制改革要求。根據(jù)增值稅性質(zhì)、經(jīng)濟發(fā)展階段及中國式現(xiàn)代化的要求，增值稅改革要服務于推動高質(zhì)量戰(zhàn)略任務的財力基礎。在財政支出難以壓減的情況下，宏觀稅負降低意味著政府債務增加，而政府債務不斷累積，會壓縮財政空間，增加未來居民負擔，使政府未來應對宏觀經(jīng)濟波動和外部沖擊的能力下降。因此，必須處理好經(jīng)濟可持續(xù)和財政可持續(xù)的平衡關(guān)系。從增值稅收入在稅收總收入中的占比看，增值稅是我國的絕對主力稅種，對于穩(wěn)定宏觀稅負、保障國家財政汲取能力和維持一定的政府支出規(guī)模具有關(guān)鍵作用。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒（2024）數(shù)據(jù)，國內(nèi)增值稅收入占我國稅收總收入的比重2017—2023年處在最重要的職能。一方面，增值稅應稅范圍覆蓋大部分商品和服務，通過抵扣機制在各個交易環(huán)節(jié)普遍征收，稅基廣闊，籌集財政收入的成本相對較低。另一方面，抵扣機制要求增值稅的抵扣鏈條盡可能地完整，才能保持稅收中性，這使得增值稅調(diào)節(jié)職能較為有限。增值稅流轉(zhuǎn)稅和價外稅的特點使其稅負相對容易轉(zhuǎn)嫁，理論上是最為接近稅收中性的稅種，但稅收調(diào)節(jié)職能的發(fā)揮有賴于各類稅收優(yōu)惠或差異化稅收待遇，這將破壞增值不少國家采取免稅或在標準稅率之外設置低稅率的方式，對生活必需品、教育、醫(yī)療等商品或服務進行稅收優(yōu)惠，但增值稅促進社會公平的實際效果存在爭議值稅具有累退性，主要是因為增值稅的稅基是最終消費，而由于邊際收入群體的消費支出占比要高于高收入群體，這一點很難通過對部分商品或服務實施低稅率或免稅政策改變。其二，從總量上看，由于高收入家庭的消費支出規(guī)模通常大于低收入家庭，高收入家庭享受稅收優(yōu)惠的消費總量也通常高于低收入家庭，從而可能加劇增值稅的累退性。其三，設置較多稅收優(yōu)惠或多檔稅率增加了稅制的復雜程度，提高了在經(jīng)濟下行期，減稅降費對市場信心的提振以及對經(jīng)濟的拉動作用在下降，在總需求不足的情況下減稅降費增加的企業(yè)現(xiàn)金流難以轉(zhuǎn)化為企業(yè)投資和居民消費，陷入“減稅降周期調(diào)節(jié)作用。另一方面，持續(xù)的減稅降費導致微觀主體形成了減稅降費預期，在遇到經(jīng)營困境時總寄希望于減稅降費，甚至出現(xiàn)了輿論倒逼、政府被動響應式的減稅降費，容易導致政策的碎片化，不利于提升宏觀經(jīng)濟治理的有效性和系統(tǒng)性，也增加了改革的請務必閱讀最后特別聲明與免責條款當前經(jīng)濟形勢下，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟亟需穩(wěn)定企業(yè)和居民預期，增強微觀主體信心。健全預期管理機制也是健全宏觀經(jīng)濟治理體系的重點。預期是微觀主體對未來經(jīng)營前景等的整體看法，通過建立更加穩(wěn)定和成熟的增值稅制度來改善居民和企業(yè)的預期，可以更在宏觀經(jīng)濟治理體系中，穩(wěn)定預期既需要把握宏觀調(diào)控的力度、節(jié)奏以及與市場溝從近年來的稅收立法進展看，大多采取了稅制平移的辦法，稅收制度本身變動并不大，但仍對穩(wěn)定市場預期產(chǎn)生了積極的作用。我國增值稅制度先發(fā)展這一長遠戰(zhàn)略任務積極布局。高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵十分豐富，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方第一，優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟效率。優(yōu)化資源配置是提高全要素生產(chǎn)率、推動高讓市場更好地發(fā)揮決定性作用。另一方面，將增值稅征收管轄原則由生產(chǎn)地原則改為消費地原則，有助于解決生產(chǎn)地原則下稅收與稅源背離的問題，減少生產(chǎn)地與消費地之間第二，重塑地方政府激勵，促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。政府間的增值稅收了地方政府面臨的激勵形式，而激勵形式影響了地方政府促進本地經(jīng)濟發(fā)展的方式（劉基越多，地方政府獲得的增值稅收入越多，地方政府為吸引稅源，可能采取各種競爭手段招商引資、加大生產(chǎn)性投資，形成投資拉動的經(jīng)濟發(fā)展模式；當以消費地原則劃分地區(qū)間增值稅收入時，意味著本地消費越多，地方政府獲得的增值稅收入越多，這將推動增值稅是全國各地普遍征收的稅種，也是各地區(qū)重要的收入來源，其改革對促進區(qū)域公平與行業(yè)公平、促進商品要素資源自由流通、打破地區(qū)間交易壁壘從而加快全國統(tǒng)稅收入劃分原則對地區(qū)間稅負公平具有重要影響。若以生產(chǎn)地原能導致兩個方面的問題。一方面，增值稅收入主要歸生產(chǎn)地所有，而稅收反映的是當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的公共成本，消費地居民通過購買商品或服務一定程度上負擔了生產(chǎn)地發(fā)展的部分公共服務成本，造成了區(qū)域間稅負不公平；另一方面，從實際地區(qū)間稅負轉(zhuǎn)移請務必閱讀最后特別聲明與免責條款情況看，以生產(chǎn)地原則劃分增值稅收入具有“親富”屬性，即增值稅收入傾向于從欠發(fā)達地區(qū)流向生產(chǎn)鏈較為集中的發(fā)達地區(qū)，加劇區(qū)域財政收入和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。若以消費地原則劃分增值稅收入，將很大程度上緩解上述問其稅制設計、征收管理、地區(qū)間分享機制等會對商品或服務的跨區(qū)域或跨行業(yè)自由流動產(chǎn)生影響。一是稅制設計導致行業(yè)間實際增值稅稅率差異化，可能會影響商品或服務的跨行業(yè)流動和專業(yè)化分工，從而影響全國統(tǒng)一大市場的形成。例如，由于增值稅免稅產(chǎn)了小規(guī)模納稅人與需要憑票抵扣進項稅額的一般納稅人之間交易后，所有小規(guī)模納稅人都可以選擇自行開具增值稅專用發(fā)票，減少了兩類納稅人之間的交易壁壘，有利于市場統(tǒng)一。三是增值稅收入的地區(qū)間分享機制會影響全國統(tǒng)一大市場的形成。若以生產(chǎn)地原則劃分地區(qū)間增值稅收入：一方面，可能引發(fā)地方政府間的稅收采取保護本地稅源、加劇市場分割的行為（例如限制企業(yè)遷出、限制產(chǎn)品異地銷售以及消費地原則下，地方政府間競爭的核心不再僅聚焦于企業(yè)，阻礙資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素1.近年來增值稅稅負下降過快，宏觀稅負水平下降幅度的五成以上來自增值稅。我國增值稅稅負與開征了增值稅的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國相比，處于較低1.1個百分點。增值稅稅負的不斷下降，雖然對減輕企業(yè)和居民而且減少的稅收收入并未帶動更快的經(jīng)濟增長，不利于保障國家財政收入穩(wěn)定和財政安護增值稅抵扣鏈條完整、保持增值稅稅收中性的角度出發(fā)，增值稅應以籌集財政收入為主。財稅政策講究政策間的組合以發(fā)揮出更大的效果，不同稅種在宏觀經(jīng)濟治理中要根據(jù)其性質(zhì)履行其最適合承擔的職能。目前，我國增值稅除了籌集財政收入，還承擔了較多的調(diào)節(jié)職能，包括調(diào)節(jié)收入分配、促進綠色發(fā)展、促進科技創(chuàng)新、促進國家重點支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。相關(guān)優(yōu)惠政策一方面減少了增值稅收入，不利于增值稅發(fā)揮籌集財政收入的基本職能；另一方面，除即征即退和先征后退政策外，其他優(yōu)惠政策均一定程度上影請務必閱讀最后特別聲明與免責條款目前增值稅立法的進展相對緩慢，并伴隨著頻繁的政策調(diào)整，不利于穩(wěn)定微觀主體的預度性補丁較多。增值稅改革難以一蹴而就，通常需要配合實施稅收優(yōu)惠政策以彌補制度上的不足。例如，為緩解增值稅稅率簡并改革可能引起的稅負不均問題，政府階段性推細則外，其余均為規(guī)范性文件，這些文件多為制度性補丁，政策碎片化現(xiàn)象較為明顯。此外，這些文件的法律層級較低，其法律約束力和穩(wěn)定性亦顯不策斷檔期，這不僅增加了企業(yè)的運營成本，也不利于穩(wěn)定企業(yè)預期。此外，前些年的減稅措施多集中在增值稅領(lǐng)域，這種“擠牙膏式”的減稅方式，雖然減輕了微觀主體的稅負，但也可能使企業(yè)高度依賴減稅降費并持續(xù)等待和觀望新的減稅降費，不利于微觀主3.存在等待增值稅改革全部完善后再立法的認知誤區(qū)，對增值稅立法的期待過高。當前，有觀點認為，一旦完成立法，繼續(xù)推行增值稅改革則需要通過修改增值稅法來實實際上，從國內(nèi)外實踐看，增值稅改革與完善是一個長期持續(xù)的過程，不能期望畢其功于一役。增值稅立法應著重于鞏固已有改革成果，增值稅制度的不完善不應成為阻礙立但目前我國增值稅制度設計中還存在較多破壞增值稅抵扣鏈條從而有損稅收中性的問題。將小規(guī)模納稅人排除在了抵扣鏈條之外。兩類納稅人、兩種計稅方式的存在，造成了不同類型的納稅人稅負不均衡和生產(chǎn)經(jīng)營扭曲。小規(guī)模納稅人數(shù)量龐大，占全部增值稅納稅人的80%～90%（萬瑩等，2021；王建平，2024對增值稅抵扣鏈條的完整性具有率（9%和6%還有出口環(huán)節(jié)適用的零稅率，共四檔稅率。這導致納稅人銷售環(huán)節(jié)與購進環(huán)節(jié)適用稅率不同，出現(xiàn)了“高征低扣”或“低征高扣”問題。從國際比較看，我國三檔稅率（含零稅率）的國家數(shù)量合計占比78.2%，實施四檔及四檔以上稅率的國家合退、先征后退、階段性減免政策等。其一，理論上免稅并非真正的優(yōu)惠政策，免了銷項稅額但同時不能抵扣進項稅額。例如，對農(nóng)產(chǎn)品免稅但不允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得的進項稅請務必閱讀最后特別聲明與免責條款包括兩種：一是現(xiàn)行《增值稅暫行條例實施細則》規(guī)定的僅適用于個人（即個體工商戶和其他個人）的起征點；二是營改增后適用于全部小規(guī)模納稅人的起征點?？紤]到個體工商戶大部分為小規(guī)模納稅人，繼續(xù)實施兩種起征點的必要性有待商榷。其三，還存在一些階段性減免政策，可能進一步破壞了增值稅抵扣聚改革共識、減少改革阻力，改革過程中推出了多項過渡色彩較為明顯的政策。例如，營改增過程中先后出臺了多項簡易計稅政策以及差額征稅（即以全部價款扣除購進項目后的差額作為計稅銷售額）政策。這些改革過渡政策使增值稅制度格外復雜，簡易計稅企業(yè)正常經(jīng)營發(fā)生的業(yè)務招待等服務不允許抵扣進項稅額，導致企業(yè)承擔了部分增值稅存在較多留抵稅額，資金仍被政府部門占用，若不能及時退還給企業(yè)，將導致行業(yè)間不個行業(yè)，這一差異化的政策既未能徹底解決歷史存量問題，也未能徹底解決增量問題。抵退稅的企業(yè)，退稅期限設置較長，一年內(nèi)最多只能申請兩次增量留抵退分享比例是全面營改增之后，為緩解央地之間縱向財政不平衡問題而確立的，這一分享比例基本合理。而且，地方分享比例不宜再提高也不宜降低。如果提高地方分享比例，將會加劇地方政府之間的稅收競爭，導致市場分割現(xiàn)象更加嚴重；反之，如果降低地方分享比例，將會加劇地方財政困難和財政風險。因此，亟需以立法的形式將這一分享比例固定下來，以穩(wěn)定央地雙方的收入預期，增強各自的積極性。享主要基于生產(chǎn)地原則，但是在經(jīng)濟數(shù)字化、增值稅留抵退稅常態(tài)化和高質(zhì)量發(fā)展的背景下，基于生產(chǎn)地原則進行地區(qū)間收入分享的弊端更加明顯。一是在數(shù)字經(jīng)濟背景下，商品的跨區(qū)域流動更加容易，稅收與稅源背離的現(xiàn)象越來越嚴重，消費地無法獲得與其經(jīng)濟活動相匹配的稅收收入，進一步加劇了地區(qū)間的財政不平衡。二是增值稅留抵退稅遵循的是消費地原則，留抵退稅范圍不斷擴大，加重了消費地負擔，導致區(qū)域間稅負不公和資源配置扭曲，也不利于發(fā)揮地方政府增值稅稅源培育和稅收征管的積極性。三是在高質(zhì)量發(fā)展階段，消費將逐漸成為經(jīng)濟增長的主要引擎，生產(chǎn)地原則下所形成的投資驅(qū)動的經(jīng)濟發(fā)展方式不再符合高質(zhì)量發(fā)展的要求，地方政府所面對的財政激勵形式亟需請務必閱讀最后特別聲明與免責條款同一改革舉措若能同時達到多重目標，應優(yōu)先推出。但不同目標所蘊含的解決方式可能穩(wěn)定宏觀稅負要求未來改革中要進一步強化增值稅的財政收入籌集職能，不宜再推出大規(guī)模的增值稅減稅政策。要更加重視穩(wěn)定宏觀稅負，尤其要避免長期減稅降費實踐前經(jīng)濟形勢下，我國不具備提高增值稅標準稅率的條件，但有必要維持標準稅率不變，以保持整體增值稅稅負穩(wěn)定。站在更長遠的角度看，未來整體增值稅稅負只減不增已不調(diào)節(jié)職能，取消不必要的稅收優(yōu)惠政策，選擇更好的替代政策工具。例如：調(diào)節(jié)收入分配應更多地由累進性較強的個人所得稅和針對性較強的定向財政補貼等手段實現(xiàn)；發(fā)展綠色經(jīng)濟等目標應更多地由環(huán)境保護稅、資源稅、消費稅等稅種來實現(xiàn)；促進科技創(chuàng)新加快推動增值稅立法進程，先以稅收立法確認前期增值稅改革的成果，這對穩(wěn)定當部分，這些部分應盡快寫入增值稅法；對于尚未成熟、存在不穩(wěn)定性或需要進一步完善的領(lǐng)域，在稅法中充分授權(quán)國務院進行后續(xù)調(diào)整和完善，成熟后再通過立法程序上升為驗，能夠從容應對經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類新的挑戰(zhàn)。在處理立法與稅制兼容性問題時，必須兼顧稅收法律體系的穩(wěn)定性，同時也要重視其靈活性和預見性，以適應經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢。例如，為應對經(jīng)濟數(shù)字化挑戰(zhàn)，需要深入研究數(shù)字經(jīng)濟的特點，適當修改不斷完善增值稅抵扣鏈條、增強增值稅中性可以實現(xiàn)多重目標，也是黨的二十屆三鏈條?？紤]到征收效率和征管成本，借鑒國際經(jīng)驗，仍對小規(guī)模納稅人采取更加簡便的征收管理，例如仍保留現(xiàn)行小規(guī)模納稅人起征點的設置，簡化小規(guī)模納稅人的會計核算2.擇機推動稅率簡并。從國際趨勢看請務必閱讀最后特別聲明與免責條款www.ykzq前簡并稅率的方向不宜從高；從穩(wěn)定宏觀稅負的角度看，簡并稅率的方向也不宜從低。一改革可能造成行業(yè)稅負短期內(nèi)有增有減，但宏觀增值稅稅負應保持基本穩(wěn)定或僅小幅下降。對于整體稅負明顯增加的行業(yè)，需要系統(tǒng)性考慮簡并稅率與其他改革措施的協(xié)調(diào)配合，例如，可對稅負增加明顯的行業(yè)適當采取過渡性財政補貼稅政策盡量采取零稅率政策，允許生產(chǎn)免稅產(chǎn)品的企業(yè)抵扣進項稅額，這樣可以最大限度地減輕免稅政策對生產(chǎn)企業(yè)的資源配置扭曲，并避免重復征稅。從國際經(jīng)驗看，實行稅率。二是將小規(guī)模納稅人起征點與個人起征點統(tǒng)一為一個起征點?？紤]到當前經(jīng)濟形勢，可將個人的起征點大幅提高，將小規(guī)模納稅人的起征點小幅降低，從而保持整體增值稅收入穩(wěn)定或僅小幅減少。三是逐個評估階段性減免政策，分類優(yōu)化。視經(jīng)濟形勢，對微觀主體沖擊不大的階段性減免政策到期后不再執(zhí)行，避免慣性延長政策執(zhí)行期限；對執(zhí)行效果好又有利于完善增值稅抵扣鏈條的階段性減免政策應及時制度化，從而增強于差額計稅項目，應從經(jīng)濟實質(zhì)出發(fā)，逐個甄別并優(yōu)化。差額計稅從經(jīng)濟實質(zhì)上看是通過差額分離出相關(guān)服務真實的增值額作為計稅基礎，這與一般計稅方法有本質(zhì)的區(qū)別。例如，航空運輸服務銷售代理業(yè)務中收取的款項中，機票費用要支付給航空運輸公司，不屬于銷售代理服務本身的增值額，可以差額計稅。但在允許購進的旅客運輸服務抵扣將更多的國內(nèi)旅客運輸服務、與業(yè)務接待相關(guān)的購進服務納入進項稅額抵扣范圍。國際上已有一些比較成熟的做法可以借鑒，例如部分納入抵扣范圍、規(guī)定例外條款、多稅聯(lián)妥善解決歷史存量問題，擇機對采礦業(yè)、建筑業(yè)、金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、租賃和商務服務業(yè)等行業(yè)退還存量增值稅留抵稅額。二是逐步建立統(tǒng)一的增值稅留抵退稅政策，對期末留抵稅額不再區(qū)分存量和增量，統(tǒng)一進行無差別的期末留抵退稅。三是逐步放寬增值稅留抵退稅門檻?？上确艑拰{稅人信