政治學(xué)理論與方法前沿 課件 第四章 城市政治

第四章城市政治政治學(xué)理論與方法前沿制作者：袁方成

王曉聃

陳錦妤01城市政治理論的新發(fā)展02當(dāng)代城市政治的新議題03中國(guó)城市政治學(xué)的發(fā)展04面向未來(lái)的城市政治CONTENTS目錄PART城市政治理論的新發(fā)展01精英主義和多元主義是早期城市政治研究中關(guān)于權(quán)力歸屬的兩大理論。精英主義認(rèn)為城市權(quán)力掌握在少數(shù)精英手中，而多元主義則認(rèn)為權(quán)力分散在多個(gè)群體之間。新精英主義和修正后的多元主義達(dá)成共識(shí)，即工商業(yè)精英在城市權(quán)力結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，對(duì)公共政策制定有關(guān)鍵影響。精英主義和多元主義的爭(zhēng)論揭示了城市內(nèi)部社會(huì)不平等的問(wèn)題，這種不平等成為民主的障礙。新多元主義者試圖通過(guò)公民組織增強(qiáng)普通民眾對(duì)城市權(quán)力的控制，但實(shí)際上，如果不改變資源分配不均的社會(huì)結(jié)構(gòu)，真正的民主難以實(shí)現(xiàn)。21世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化和財(cái)政危機(jī)加劇了西方國(guó)家的社會(huì)不平等，城市中心與外圍的劃分使得城市邊緣化問(wèn)題成為研究焦點(diǎn)。邊緣群體或地區(qū)的無(wú)能力并非精英壓制的結(jié)果，而是缺乏經(jīng)濟(jì)或政治資源，無(wú)法在決策中持續(xù)發(fā)揮作用。權(quán)力結(jié)構(gòu)理論：精英主義與多元主義之爭(zhēng)面對(duì)精英主義和多元主義關(guān)于城市權(quán)力歸屬的爭(zhēng)論，哈維·莫羅奇(HarvieMolotch)和保羅·E.彼得森(PaulE.Peterson)等人獨(dú)辟蹊徑，關(guān)注到“掌權(quán)者為什么要競(jìng)相奪取城市權(quán)力”這一問(wèn)題，建構(gòu)了增長(zhǎng)機(jī)器理論。該理論認(rèn)為，城市內(nèi)的商界精英和政治精英會(huì)結(jié)成增長(zhǎng)聯(lián)盟，共同謀求城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在增長(zhǎng)聯(lián)盟框架下，城市議題主要由商界利益主導(dǎo)，資源豐富的群體有機(jī)會(huì)影響議程。近年來(lái)，全球城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題如環(huán)境污染、資源枯竭等，使得增長(zhǎng)議題不再具有吸引力，反增長(zhǎng)意識(shí)和行動(dòng)顯性化。反增長(zhǎng)政治被視為重構(gòu)城市政治經(jīng)濟(jì)的力量，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展等議題嵌入城市政治，在引導(dǎo)城市走向正確的發(fā)展方向中發(fā)揮著積極作用。例如，厄扎塔安和埃雷丁對(duì)城市增長(zhǎng)機(jī)器理論進(jìn)行了邏輯重構(gòu)，生態(tài)、工業(yè)遺留問(wèn)題、生活質(zhì)量和宜居度等成為城市增長(zhǎng)議程的主要導(dǎo)向，這重構(gòu)了傳統(tǒng)城市的外資吸引力，在此基礎(chǔ)上形成了一個(gè)由不同地方利益組成的廣泛聯(lián)盟。權(quán)力結(jié)構(gòu)理論：增長(zhǎng)機(jī)器論城市政體論最早由埃爾金(Elkin)和斯通(Stone)提出。城市政體論認(rèn)為資源的分散性導(dǎo)致任何組織都無(wú)法單獨(dú)實(shí)現(xiàn)城市目標(biāo)，需要公私部門(mén)合作，結(jié)成治理聯(lián)盟。權(quán)力被定義為維持新城市議程、促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的能力，而不是“凌駕于他人之上的社會(huì)控制的權(quán)力”。城市政體理論為美國(guó)城市規(guī)劃者提供了新論點(diǎn)，成為20世紀(jì)90年代及21世紀(jì)美國(guó)城市政治學(xué)的主旋律。隨著跨國(guó)案例研究的興起，城市政體論得到了深化和拓展。一方面，雖然城市政體論在跨國(guó)案例研究中廣泛應(yīng)用，但某些應(yīng)用已經(jīng)超出了這個(gè)概念本身，往往導(dǎo)致概念的無(wú)意義和理論根源的混亂。斯通構(gòu)建的城市政體存在于單一的而不是多元的政治經(jīng)濟(jì)框架下，并非所有城市現(xiàn)象都適用于城市政體論的框架。另一方面，關(guān)于跨國(guó)案例的研究也促進(jìn)了城市政體論的多元化發(fā)展。在原本的城市政體框架下，來(lái)自代表整體利益的上層政府的作用似乎被理論預(yù)設(shè)忽略了。研究表明，表明來(lái)自中央政府的行為影響也是重要的。在重組物質(zhì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的作用下，中央機(jī)構(gòu)具有無(wú)與倫比的優(yōu)勢(shì)，它利用當(dāng)?shù)氐膮f(xié)同效應(yīng)，支持私營(yíng)部門(mén)將資金集中在可以相互加強(qiáng)的項(xiàng)目上，以加快城市更新和重建。權(quán)力結(jié)構(gòu)理論：城市政體論傳統(tǒng)區(qū)域主義又稱(chēng)“大都市理論”，旨在解決大都市的政治碎片化現(xiàn)象，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)提供的效率與公平。它倡導(dǎo)建立統(tǒng)一集權(quán)的大都市政府，通過(guò)科層制模式覆蓋整個(gè)城市區(qū)域。但是，傳統(tǒng)區(qū)域主義所主張的大都市政府也遭到了許多批評(píng)：首先，傳統(tǒng)區(qū)域主義缺實(shí)證性的證據(jù)來(lái)證明地方政府提供的服務(wù)會(huì)導(dǎo)致更高的服務(wù)成本、更低的效率或?qū)癫回?fù)責(zé)。其次，創(chuàng)造大都市政府威脅到了少數(shù)族群的政治利益。少數(shù)族群的力量基礎(chǔ)在合并之后的新城市中受到削弱，而郊區(qū)居民在新的大都市政府中占據(jù)了更多的席位，這使大都市政府在郊區(qū)的主導(dǎo)下最終變得有名無(wú)實(shí)。再次，盡管大都市政府在維持公共服務(wù)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)上表現(xiàn)良好，但這些服務(wù)不是集中在城市核心區(qū)，而是集中于缺乏基礎(chǔ)設(shè)施的新興郊區(qū)等邊緣地帶。最后，大都市政府很少或只是部分解決在融入郊區(qū)生活方式方面所存在的不平等問(wèn)題，而解決這一問(wèn)題恰恰是考慮建立大都市政府時(shí)的主要目標(biāo)。城市治理理論：傳統(tǒng)區(qū)域主義公共選擇理論主張公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供分離，建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的分權(quán)模式。在城市治理中，所有參與主體被視為一個(gè)受到外部刺激就會(huì)做出正確反應(yīng)的理性“經(jīng)濟(jì)人”。因此，公共選擇理論學(xué)派主張保留分散的地方政府行政單位，以期通過(guò)這些行政單位之間的競(jìng)爭(zhēng)，提高區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有資源的使用效率和增強(qiáng)管理的合理性。公共選擇理論是在批判傳統(tǒng)區(qū)域主義的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。該理論認(rèn)為，多元的政府結(jié)構(gòu)比單一集權(quán)式的政府結(jié)構(gòu)更符合城市治理的需求。碎片化的政府結(jié)構(gòu)給人們提供了“用腳投票”的機(jī)會(huì)，這刺激了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，能獲得更有效率的服務(wù)。相反，由地方政府來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)、效率低下，同時(shí)政府“一刀切”的政策也會(huì)忽視公民需求的多樣性。但是，公共選擇理論也受到嚴(yán)重批評(píng)，包括過(guò)分強(qiáng)調(diào)理性和自利性，以及“碎片化”地方政府的效率問(wèn)題。盡管初期有效，但后期加劇了政治碎片化，弱化了區(qū)域政府的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。城市治理理論：公共選擇理論新區(qū)域主義作為城市政治學(xué)的主流理論，首先強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，城市政府、企業(yè)和社會(huì)之間應(yīng)秉持資源共享理念。其次，治理主體之間是相互賦權(quán)的，資源稟賦主體之間的平等性抵消了彼此之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。最后，它強(qiáng)調(diào)治理是過(guò)程導(dǎo)向的，它并不依賴(lài)既定的制度或者程序，而是在操作過(guò)程中得到不斷的修正。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理，構(gòu)建非正式的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)是必要的。新區(qū)域主義雖強(qiáng)調(diào)多元合作治理，但從操作層面來(lái)看，其所具備的現(xiàn)實(shí)意義并不太大。美國(guó)的地方自治傳統(tǒng)、地方政府的財(cái)稅結(jié)構(gòu)以及深刻的種族和階級(jí)隔閡都限制了新區(qū)域主義的廣泛推廣。新區(qū)域主義者號(hào)召更大層面的區(qū)域治理，但未將政治因素納入考慮范圍，實(shí)效有待實(shí)踐檢驗(yàn)。城市治理理論：新區(qū)域主義20世紀(jì)60—80年代，受新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的影響，社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論轉(zhuǎn)向以功利主義為導(dǎo)向的資源動(dòng)員理論和政治過(guò)程理論，將人的行為視為理性考量的結(jié)果，進(jìn)入現(xiàn)代發(fā)展時(shí)期?，F(xiàn)代20世紀(jì)80年代至今，在科技快速發(fā)展、全球性問(wèn)題日益突出、地區(qū)社會(huì)運(yùn)動(dòng)愈加頻繁和復(fù)雜的背景下，文化、情緒、媒體等分析視角相繼被引入社會(huì)運(yùn)動(dòng)研究，推動(dòng)了新社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論、框架建構(gòu)論等理論的出現(xiàn)，使城市社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論得到了進(jìn)一步完善。當(dāng)代早期的社會(huì)運(yùn)動(dòng)研究者受社會(huì)功能主義和社會(huì)心理學(xué)的影響，主張從社會(huì)結(jié)構(gòu)性誘因出發(fā)分析社會(huì)運(yùn)動(dòng)的成因，并認(rèn)為個(gè)人心理狀態(tài)被破壞是社會(huì)運(yùn)動(dòng)形成的關(guān)鍵。早期城市社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論

城市社會(huì)運(yùn)動(dòng)一詞最早由西班牙著名社會(huì)學(xué)家卡斯特爾(Castels)提出，他將其定義為：由于社會(huì)統(tǒng)治利益的制度化，城市在角色、意義、結(jié)構(gòu)方面發(fā)生的變化一般來(lái)自民眾的要求和民眾運(yùn)動(dòng)。當(dāng)這些利益導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷時(shí)，就被稱(chēng)為城市社會(huì)運(yùn)動(dòng)。作為一種重要的社會(huì)現(xiàn)象，城市社會(huì)運(yùn)動(dòng)及其理論的發(fā)展，主要得益于社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論在城市這一場(chǎng)域的運(yùn)用。新社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論批判技術(shù)理性對(duì)公眾主體性的侵蝕，主張重新解構(gòu)文化、符號(hào)、文本，喚醒公眾的自主意識(shí)和意義認(rèn)同感，共同抵制技術(shù)系統(tǒng)對(duì)生活世界的殖民。議題轉(zhuǎn)向個(gè)人自由、經(jīng)濟(jì)民主、環(huán)境保護(hù)等方面。21世紀(jì)以來(lái)，全球化、現(xiàn)代化、民主化的發(fā)展以及信息社會(huì)的到來(lái)，新型社會(huì)運(yùn)動(dòng)如反核運(yùn)動(dòng)、生態(tài)運(yùn)動(dòng)等廣泛涌現(xiàn)。新社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論研究的焦點(diǎn)問(wèn)題是社會(huì)宏觀進(jìn)程給社會(huì)動(dòng)員帶來(lái)的影響，提供了解釋全球化背景下社會(huì)運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的新視角。新社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論在第二次世界大戰(zhàn)后西方資本主義國(guó)家發(fā)展中的問(wèn)題引發(fā)群眾不滿(mǎn)，反戰(zhàn)和平運(yùn)動(dòng)、生態(tài)運(yùn)動(dòng)、種族民權(quán)運(yùn)動(dòng)等新社會(huì)運(yùn)動(dòng)廣泛興起。該理論從技術(shù)系統(tǒng)殖民現(xiàn)實(shí)世界的角度解釋社會(huì)運(yùn)動(dòng)的發(fā)生。城市社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論：新社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論框架建構(gòu)論關(guān)注集體認(rèn)同感和個(gè)人情感，致力于從個(gè)人參與動(dòng)機(jī)的角度解釋人們?yōu)楹螘?huì)參與社會(huì)運(yùn)動(dòng)。第一，在框架建構(gòu)論中，文化具有規(guī)范、引導(dǎo)和約束的作用。文化塑造了社會(huì)運(yùn)動(dòng)的話(huà)語(yǔ)和目標(biāo)，能夠約束和激勵(lì)行動(dòng)者的行為和話(huà)語(yǔ)。第二，文化可以在參與者之間建構(gòu)一種“共享”的意義，從而推動(dòng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的形成。02情緒和媒體在社會(huì)運(yùn)動(dòng)中扮演的角色逐漸受到重視。情緒可以維系運(yùn)動(dòng)參與者之間的團(tuán)結(jié)和凝聚力，媒體與政府以及行動(dòng)者之間是一個(gè)復(fù)雜的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，在大多數(shù)情況下媒體充當(dāng)?shù)氖侵薪榈慕巧??；ヂ?lián)網(wǎng)和其他新興電子媒體如何影響集體動(dòng)員，是社會(huì)運(yùn)動(dòng)研究的一個(gè)新領(lǐng)域。03隨著文化主義視角被引入社會(huì)運(yùn)動(dòng)研究，研究者們開(kāi)始對(duì)觀念價(jià)值塑造與集體抗?fàn)幮袆?dòng)之間的關(guān)系進(jìn)行考量，并在此基礎(chǔ)上形成了框架建構(gòu)論，主張用“框架”的概念去塑造和建構(gòu)人們對(duì)于社會(huì)運(yùn)動(dòng)的理解。這一理論的核心在于理解行動(dòng)者如何認(rèn)識(shí)目標(biāo)、情境、事件、經(jīng)歷和行動(dòng)的重要性?？蚣芊治鲶w現(xiàn)了社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論的“文化或建構(gòu)主義轉(zhuǎn)向”，通過(guò)社會(huì)互動(dòng)獲取行動(dòng)者對(duì)其社會(huì)運(yùn)動(dòng)目標(biāo)的價(jià)值認(rèn)同。01城市社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論：框架建構(gòu)論P(yáng)ART當(dāng)代城市政治的新議題02尺度重構(gòu)理論

進(jìn)入21世紀(jì)，部分學(xué)者提出尺度重構(gòu)或再區(qū)域化的概念，主張重新審視與思考城市的邊界和空間問(wèn)題。尺度重構(gòu)理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家的政治和地理范圍正在被重新劃分，城市同樣要經(jīng)歷尺度重構(gòu)，從而創(chuàng)造或者增強(qiáng)大都市的決策能力。尺度重構(gòu)理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家的政治和地理范圍正在被重新劃分，研究者們認(rèn)為，城市同樣要經(jīng)歷尺度重構(gòu)，從而創(chuàng)造或者增強(qiáng)大都市的決策能力。在新一輪全球化中，城市的尺度重構(gòu)主要表現(xiàn)為城市(通過(guò)地域化的資本)控制和參與全球經(jīng)濟(jì)的能力大小、所控制的地域范圍與空間結(jié)構(gòu)等方面的變動(dòng)，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在全球尺度上，世界城市體系得到發(fā)展以及全球經(jīng)濟(jì)中城市競(jìng)爭(zhēng)加劇；二是在國(guó)家尺度上，城市體系愈來(lái)愈融入世界城市體系，而日益遠(yuǎn)離國(guó)內(nèi)的地緣政治格局；三是在城市內(nèi)部尺度上，城市形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)的重大變化表現(xiàn)為，蔓延的多中心城市區(qū)域和新產(chǎn)業(yè)區(qū)的大量出現(xiàn)。尺度重構(gòu)的結(jié)果城市尺度重構(gòu)的一個(gè)顯著結(jié)果是：在最新一輪的資本全球擴(kuò)張中，當(dāng)代城市區(qū)域已成為至關(guān)重要的“全球地方”空間，一個(gè)國(guó)家主要的城市區(qū)域在世界城市體系中的地位和在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的控制力，直接影響著該國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尺度重構(gòu)主要著眼于在全球化背景下改變城市區(qū)域邊界和大都市區(qū)治理的制度安排，以提升世界性城市的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。尺度重構(gòu)與城市邊界空間正義城市空間是存在于城市之中，隨著城市產(chǎn)生而形成的物質(zhì)空間，兼具物理性和社會(huì)性的特點(diǎn)?？臻g正義包含日漸空間化了的一些概念，這些概念包括社會(huì)正義、參與式民主以及市民權(quán)利和責(zé)任，而這些價(jià)值正因城市區(qū)域發(fā)展的不均衡而形成性別、階級(jí)、種族等方面的結(jié)構(gòu)性或系統(tǒng)性的不平等。關(guān)系空間正義與城市權(quán)利二者是相互建構(gòu)的，空間正義斗爭(zhēng)就是關(guān)于城市權(quán)利的斗爭(zhēng)。城市權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)涵就在于空間正義，同時(shí)，對(duì)空間正義的實(shí)踐也意味著對(duì)城市權(quán)利的保障。因此，解決城市中的空間非正義問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)開(kāi)放空間的多元共存的關(guān)鍵就在于，確保每種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、每種利益的合理解決，而不是用一種權(quán)利壓制另一種權(quán)利去建構(gòu)一種等級(jí)秩序。城市權(quán)利主要指城市居民因其居住者的身份而享有的相應(yīng)權(quán)利，具體表現(xiàn)為人們對(duì)住宅、交通、公共空間等空間樣態(tài)的創(chuàng)造、進(jìn)入、使用的權(quán)利。列斐伏爾(Lefebvre)認(rèn)為，要建立一個(gè)新的城市結(jié)構(gòu)和空間關(guān)系，城市居住者通過(guò)爭(zhēng)取城市空間的建設(shè)、使用的知情權(quán)、享用權(quán)、消費(fèi)權(quán)等城市權(quán)利，尋求正義、民主和公民權(quán)利的平等?？臻g正義與城市權(quán)利空間正義國(guó)際跨城市移民問(wèn)題對(duì)這些從發(fā)展中國(guó)家到更發(fā)達(dá)地區(qū)城市的主要移民流所產(chǎn)生的政治影響的研究，目前正處于起步階段。大都市治理結(jié)構(gòu)碎片化問(wèn)題城市持續(xù)增長(zhǎng)的勢(shì)力和經(jīng)濟(jì)影響力使這一問(wèn)題更加顯著。在大多數(shù)國(guó)家，大都市區(qū)是由數(shù)量眾多的多中心城市集群構(gòu)成的，其人口總量大，城市治理體系復(fù)雜，治理結(jié)構(gòu)通常也非常碎片化。南北城市研究的不平衡南北城市研究的不平衡表現(xiàn)在比較城市學(xué)研究往往起源與終結(jié)于北方世界城市的經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)南方世界城市的比較研究仍然非常薄弱。大都市治理結(jié)構(gòu)碎片化問(wèn)題PART中國(guó)城市政治學(xué)的發(fā)展POWERPOINTDESIGN03城市增長(zhǎng)聯(lián)盟增長(zhǎng)機(jī)器理論指出，城市增長(zhǎng)的動(dòng)力在于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)。在近年的實(shí)證研究方面，住房投資和GDP也呈現(xiàn)出雙向的格蘭杰因果關(guān)系。這種功利主義的發(fā)展模式更加注重整體利益而不是分配正義。隨著時(shí)間流逝，其制度性缺陷和種種結(jié)構(gòu)性問(wèn)題也逐漸凸顯，比如城市重構(gòu)過(guò)程中的空間非正義和權(quán)利失衡、城市文化脈絡(luò)斷層等。土地和住房改革20世紀(jì)80年代，中央著手進(jìn)行土地和住房改革，但當(dāng)時(shí)的改革設(shè)想難以應(yīng)對(duì)地方實(shí)踐的復(fù)雜變化。地方政府通過(guò)“土地財(cái)政”來(lái)加速城市開(kāi)發(fā)，一方面獲得了20多年來(lái)的高速城市化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面也造成了一系列城市問(wèn)題，如比如土地資源浪費(fèi)、貧富差距擴(kuò)大和各種社會(huì)糾紛。因此，“土地財(cái)政”也是導(dǎo)致如今政府債務(wù)積累、金融風(fēng)險(xiǎn)的制度性原因，學(xué)者結(jié)合西方城市政治學(xué)的增長(zhǎng)機(jī)器范式提出，在改革過(guò)程中存在著一個(gè)地方政府———私營(yíng)企業(yè)利益共謀的城市增長(zhǎng)聯(lián)盟。西方研究范式的本土化發(fā)展城市行政級(jí)別

城市的行政級(jí)別被認(rèn)為是國(guó)家權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)在城市地方的表現(xiàn)。在中國(guó)多行政層級(jí)的制度下，不同行政級(jí)別的城市被賦予了不同的政策條件和行政管理權(quán)限。城市行政級(jí)別的提升可以看作一種重要的政策工具，它能夠重組地方區(qū)域權(quán)力關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)利從周邊向中心城市轉(zhuǎn)移，讓中心城市獲得更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿驼呖臻g。如何解釋高經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)和低行政級(jí)別在一個(gè)城市同時(shí)出現(xiàn)?有學(xué)者認(rèn)為，行政等級(jí)不完全代表國(guó)家權(quán)力的賦予程度，城市官員努力和有效的“行政重組”也可以在不改變地方行政層級(jí)的情況下擴(kuò)張地方的國(guó)家權(quán)力。就權(quán)力關(guān)系來(lái)說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制提供了一種制度上的靈活性，地方行政級(jí)別和官員行政級(jí)別可以相互分離，地方官員可以在上級(jí)政府交叉任職。行政重