海南未成年人矯治及專門教育的法律問題研究

引言專門矯治教育是指針對有不利于自身健康成長行為、違反《中華人民共和國刑法》行為或《治安管理處罰法》行為且年齡不滿十八周歲的人（即罪錯未成年人）而依法采取的矯治教育措施。肖姍姍．“罪錯未成年人”概念選擇與適用的理性證成[J]．預(yù)防青少年犯罪研究，2020(4)：60-71．《預(yù)防未成年人犯罪法》（下稱《預(yù)防法》）的最新修訂，以及《刑法修正案（十一）》等關(guān)聯(lián)法律法規(guī)的頒布，使得收容教養(yǎng)制度基本退出歷史舞臺，相關(guān)措施得以融入專門矯治教育體系這一特殊矯治制度中。專門矯治教育體系的建立，不僅凸顯了以教育為核心的特殊矯治理念，更表現(xiàn)出將專門教育與普通義務(wù)教育相對分離的堅定決心。肖姍姍．“罪錯未成年人”概念選擇與適用的理性證成[J]．預(yù)防青少年犯罪研究，2020(4)：60-71．然而，本次立法修訂在某些方面略顯寬泛，對于專門矯治教育的判決程序、執(zhí)行場所、執(zhí)行時限等關(guān)鍵問題僅作出原則性規(guī)定，缺乏詳盡的指導(dǎo)規(guī)則，導(dǎo)致理論與實踐層面產(chǎn)生諸多困惑。因此，本文梳理專門矯治教育相關(guān)概念，從海南省四所專門學(xué)校入手進行調(diào)查研究，剖析海南省專門矯治教育制度運作的理論與實踐現(xiàn)狀，并提出了后續(xù)的發(fā)展出路：一方面，在立法層面填補法律空白，形成統(tǒng)一的法律體系，明確適用條件，使其具體化；另一方面，從實務(wù)出發(fā)，建立規(guī)范的適用程序，完善相關(guān)配套措施，推動專門學(xué)校規(guī)范化建設(shè)。一、專門矯治教育法律制度體系概述《刑法修正案（十一）》對最低刑事責(zé)任年齡作出了一定程度的下調(diào)，同時修改了原刑法第17條的表述?！缎谭ā罚?020年：第17條第5款：因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令其父母或者其他監(jiān)護人加以管教;在必要的時候，依法進行專門矯治教育。這意味著專門矯治教育在兩個條件均滿足的情況下才可以進行，一是其罪錯未成年人因年滿16周歲不予刑事處罰，二是要處于“必要的時候”?！缎谭ā罚?020年：第17條第5款：因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令其父母或者其他監(jiān)護人加以管教;在必要的時候，依法進行專門矯治教育?！额A(yù)防法》明確了專門教育的地位和作用?！额A(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第6條：專門教育是國民教育體系的組成部分，是對有嚴重不良行為的未成年人進行教育和矯治的重要保護處分措施。除了上述原則性綱領(lǐng)性的規(guī)定外，《預(yù)防法》在后面的篇章中還作出了更為具體的規(guī)定來銜接《刑法修正案（十一）》的改變。詳言之，第一，《預(yù)防法》規(guī)定了“責(zé)令管教”措施的決定機關(guān)是公安機關(guān)，公安機關(guān)在知道未成年人實施了犯罪行為后能夠?qū)嵭胸?zé)令管教的措施。《預(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第40條第二，《預(yù)防法》將入學(xué)方式劃分為自愿入學(xué)和強制入學(xué)兩種模式，并列舉了對有嚴重不良行為的未成年人的具體適用情形。《預(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第43、44條《預(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第6條：專門教育是國民教育體系的組成部分，是對有嚴重不良行為的未成年人進行教育和矯治的重要保護處分措施?！额A(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第40條《預(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第43、44條《預(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第41、47條《未成年人保護法》（下稱《保護法》）主要對專門矯治教育制度作出的是指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性的規(guī)定。如第7條、第113條?！段闯赡耆吮Ｗo法》，2020年：第7條：《未成年人保護法》，2020年：第7條：國家采取措施指導(dǎo)、支持、幫助和監(jiān)督未成年人的父母或者其他監(jiān)護人履行監(jiān)護職責(zé)。第113條：對違法犯罪的未成年人，實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。?！吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見〉的通知》（廳字〔2019〕20號）。文件明確提出：專門學(xué)校是教育矯治有嚴重不良行為未成年人的有效場所，也是少年司法體系中具有“提前干預(yù)、以教代刑”特點的重要保護處分措施?！蛾P(guān)于加強專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見》的通知（廳字〔2019〕20號）中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，2019年3月7日二、海南未成年人教育矯治體系探索（一）法律制度層面探索《海南省未成年人保護和預(yù)防犯罪規(guī)定》規(guī)定海南省人民政府應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，指導(dǎo)市縣加強專門學(xué)校建設(shè)。教育行政部門應(yīng)當(dāng)保證專門學(xué)校的辦學(xué)條件，確保專門學(xué)校教師的工資水平。《海南省未成年人保護和預(yù)防犯罪規(guī)定》，海南省人大常委會，2021年9月29日：第32條2022年3月海南省教育廳、專門教育指導(dǎo)委員會等十部門通過《關(guān)于加強專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的實施意見》。要集中建設(shè)海口市、三亞市、儋州市、東方市四所專門學(xué)校，并進行分類管理。?？谑袑ｉT學(xué)校主要接收實施刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的未成年人，以及依法決定相對不起訴、附條件不起訴的未成年人，三亞市、儋州市、東方市專門學(xué)校主要接收有嚴重不良行為的未成年人?！兑庖姟愤€提出了依法規(guī)范招生入學(xué)和轉(zhuǎn)出程序、加強專門學(xué)校師資隊伍建設(shè)、逐步建立科學(xué)的專門教育體系、加強工作保障等方面工作要求、規(guī)范專門學(xué)校學(xué)生管理制度。2023年8月，海南省教育廳研究制定《海南省專門學(xué)校管理辦法（試行）》，分別就教學(xué)管理、教師管理、學(xué)生管理、安全管理等方面做了全方位的細致規(guī)定，如招生對象分為申請入校學(xué)生和強制入校學(xué)生，入學(xué)程序細化有入學(xué)聽證（強制性且不公開）、入學(xué)評估、入學(xué)審批等環(huán)節(jié)，矯治期限一般不少于3個月，不超過3年。創(chuàng)造性地提出了單獨分班的體驗式學(xué)習(xí)，其學(xué)習(xí)時長一般不超過3個月。（二）實踐層面探索1.?？谑袠s山學(xué)校?？谑袠s山學(xué)校由原先的海口市未成年人法制教育中心改制而成。經(jīng)調(diào)研所知，榮山學(xué)校首期招生8個教學(xué)班，共216個學(xué)位，新校區(qū)預(yù)計設(shè)立16個教學(xué)班，400個學(xué)位，統(tǒng)一實行閉環(huán)式、準軍事化、小班額、寄宿制的特殊教育管理模式。截至調(diào)研時，實際在校人數(shù)112人，多為由公安機關(guān)送入的主要犯盜竊、搶劫、打架等罪名的因不滿法定刑事責(zé)任年齡而不予刑事處罰的未成年人，學(xué)生入校時間多為3—6個月，視情況而定最長可為3年；因榮山學(xué)校缺少男女分開管理條件，所以基本沒有女生送入該校進行專門教育。由此可以看出，榮山學(xué)校的覆蓋對象存在局限，其目前規(guī)模無法滿足社會需求。課程設(shè)計為義務(wù)教育課程+法律+心理+行為（軍事化管理）+勞動技能（種菜），在基礎(chǔ)教育之余也十分重視學(xué)生精神世界的構(gòu)建，課余活動十分豐富，經(jīng)常開展國學(xué)孝道教育、背誦感恩詞、開展各類文藝匯演等活動。同時每半年會開展家長學(xué)校主題拓展活動，定期請家長前往學(xué)習(xí)看望學(xué)生，與學(xué)生共同進行游戲及接受感恩教育，意在增加親子互動，緩和親子間的矛盾，修復(fù)親子感情，活動持續(xù)多年，效果顯著。此外對于學(xué)生離校后的發(fā)展，榮山學(xué)校也十分重視，對每一個結(jié)業(yè)的學(xué)生都會進行不少于4期的實地入戶或者電話回訪，同時，積極安排結(jié)業(yè)學(xué)生返校繼續(xù)接受義務(wù)教育或是職業(yè)教育，期望通過相關(guān)措施幫助接受過專門教育的孩子更好回歸社會，融入社會。2.東方市感恩學(xué)校東方市感恩學(xué)校于2022年5月揭牌啟用，是全省四所專門學(xué)校的第一所新建學(xué)校，填補了東方市專門教育的空白。校園占地面積為25.8畝，總建筑面積4982平方米，辦學(xué)規(guī)模設(shè)計為100個學(xué)位，4個教學(xué)班；目前開設(shè)2個“警送班”，主要以初二、初三年級男學(xué)生為對象招收學(xué)生。截至調(diào)研時，在校人數(shù)為57人該校依托“嚴管、厚愛、塑魂、時效”八字方針，探索“常規(guī)教學(xué)+法治教育+職業(yè)教育+養(yǎng)成教育”的辦學(xué)模式需求，教室品類多樣，設(shè)計有烘焙教室、計算機教室、音樂教室、心理團輔教室、法治教室等；課程開設(shè)廣泛，職業(yè)教育包括酒店管理，面點，電子電工（家電維修）和美發(fā)，同時與東方市職業(yè)技術(shù)學(xué)校存在合作。另外，該校為建立健全“專門教育+社區(qū)（家庭）幫教”銜接的動態(tài)轉(zhuǎn)化處理機制，每一個學(xué)生均可在自我表現(xiàn)評價基礎(chǔ)上獲得與家庭成員見面的機會。同時在教育教學(xué)上，學(xué)校方面在為學(xué)生設(shè)置課程的同時也會為家長開設(shè)相關(guān)教程。在未來的發(fā)展上，該校計劃轉(zhuǎn)變招收方式，將“警送生”變?yōu)椤靶Ｋ蜕?；開辟更多校園條件，做到分學(xué)段、分性別分班教學(xué)，讓服務(wù)范圍進一步擴大到周邊市縣。3.儋州市正德學(xué)校儋州市正德學(xué)校于2023年5月揭牌啟用，位于和慶鎮(zhèn)木排熱作場。招生對象主要為義務(wù)教育初中階段有嚴重不良行為的未成年人，學(xué)校為他們提供了一個轉(zhuǎn)化和成長的機會，學(xué)習(xí)期限為3個月至3年，招生學(xué)位控制在300人以內(nèi)。在教育內(nèi)容方面，學(xué)校不僅注重科學(xué)文化知識的傳授，同時加強思想教育、法制教育、心理輔導(dǎo)以及職業(yè)技能培訓(xùn)等多個方面教育，旨在促進學(xué)生的全面發(fā)展和社會適應(yīng)能力。4.三亞市育苗學(xué)校三亞市育苗學(xué)校于2023年6月揭牌啟用，位于育才生態(tài)區(qū)，學(xué)校設(shè)8個教學(xué)班，每個教學(xué)班25人，共200個學(xué)位，目前開設(shè)2個班。學(xué)校內(nèi)設(shè)置各類專業(yè)實驗室、校醫(yī)室、心理活動室、圖書室、教師閱覽室、學(xué)生閱覽室、計算機室、音樂室、美術(shù)室、體育場和報告廳。學(xué)校結(jié)合學(xué)生的年齡結(jié)構(gòu)和身心特點，堅持“對每個學(xué)生的未來負責(zé)”，注重品行教育，主要開展心理健康教育、行為矯正教育、義務(wù)教育、職業(yè)技能教育和特色教育。三、專門教育制度現(xiàn)實困境（一）法律制度層面困境1.法律體系存在銜接空隙我國現(xiàn)行立法模式過于松散，法律之間的銜接不夠緊密，綱領(lǐng)性規(guī)定較多、實操細節(jié)規(guī)定較少，同時由于缺乏配套法規(guī)明確專門學(xué)校的教育矯治功能定位，導(dǎo)致各地專門教育體系建設(shè)參差不齊。我國現(xiàn)行和專門教育有關(guān)的法律性文件共11個（截至2024年1月），7個是全國性文件（包含3部法律和4部黨政公文、行政法規(guī)），3個是海南地方性文件，在這其中起主要作用的是形式各異的政策性文件。表1全國及海南專門教育相關(guān)法律規(guī)范及文件法律文件名稱發(fā)布機構(gòu)頒布年份涉及的重要內(nèi)容預(yù)防未成年人犯罪法全國人大常委會1999年頒布2012年修訂對象為嚴重不良行為的未成年人；由其父母或者其他監(jiān)護人，或者原所在學(xué)校提出申請，經(jīng)教育行政部門批準。2020年修訂專門教育是國民教育體系的組成部分，是對有嚴重不良行為的未成年人進行教育和矯治的重要保護處分措施。設(shè)置專門教育指導(dǎo)委員會，增加入學(xué)評估程序。未成年人保護法全國人大常委會2012年修訂有嚴重不良行為的未成年學(xué)生可以按照有關(guān)規(guī)定將其送專門學(xué)校繼續(xù)接受教育。2020年修訂對違法犯罪的未成年人，實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。義務(wù)教育法全國人大常委會2006年修訂2015年修訂縣級以上地方人民政府根據(jù)需要，為具有預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的嚴重不良行為的適齡少年設(shè)置專門的學(xué)校實施義務(wù)教育。關(guān)于加強專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見中共中央、辦公廳、國務(wù)院、辦公廳2019年專門學(xué)校是教育矯治有嚴重不良行為未成年人的有效場所。專門教育是國家教育體系中的組成部分，也是少年司法體系中具有“提前干預(yù)、以教代刑”特點的重要保護處分措施。中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于進一步加強預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)2000年12月實施“大中城市工讀學(xué)校建設(shè)工程”，在每個大中城市建設(shè)一所工讀學(xué)校，努力把工讀學(xué)校辦成教育、矯治、挽救有嚴重不良行為的未成年人、預(yù)防青少年違法犯罪的中心中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進未成年人思想道德建設(shè)的若干意見中共中央、國務(wù)院2004年2月要加強工讀學(xué)校建設(shè)，對有不良行為的未成年人進行矯治和幫助。國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見國務(wù)院辦公廳2011年救助有嚴重不良行為的流浪未成年人，按照有關(guān)規(guī)定送專門學(xué)校進行矯治和接受教育。教育部等九部門關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見教育部等九部門2016年對屢教不改、多次實施欺凌和暴力的學(xué)生，應(yīng)登記在案并將其表現(xiàn)記入學(xué)生綜合素質(zhì)評價，必要時轉(zhuǎn)入專門學(xué)校就讀。海南省未成年人保護和預(yù)防犯罪規(guī)定海南省人大常委會2021年9月省人民政府應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，指導(dǎo)市縣加強專門學(xué)校建設(shè)。。關(guān)于加強專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的實施意見海南省教育廳等十部門2022年3月集中建設(shè)?？谑小⑷齺喪?、儋州市、東方市四所專門學(xué)校，主要實施義務(wù)教育，加強職業(yè)技能教育。海南省專門學(xué)校管理辦法（試行）海南省教育廳2023年8月本辦法所稱專門教育，是指對有嚴重不良行為的未成年人進行教育和矯治的重要保護處分措施，是國家教育體系中的組成部分。本辦法所稱專門學(xué)校，是教育矯治有嚴重不良行為未成年人的場所。2.專門教育適用年齡標準不明確首先，關(guān)于適用最低年齡的問題，現(xiàn)行法律法規(guī)并未明確規(guī)定。我國《刑法》所涉及的專門矯治教育對象為未滿16周歲的罪錯未成年人，從這一規(guī)定可以解讀出現(xiàn)有的法律規(guī)定并沒有明確適用年齡的下限標準。因此，在實際操作中，各地在適用年齡下限方面存在差異，有的設(shè)定為14周歲，有的為12周歲或更低（海南省相關(guān)規(guī)定下限即為已滿12周歲），甚至部分其他地區(qū)未設(shè)定最低年齡限制。這種司法實踐中的適用混亂現(xiàn)象，不利于全面保障未成年人的合法權(quán)益。3.專門教育適用行為標準不明確此外，關(guān)于專門矯治教育的適用條件，“必要的時候”應(yīng)如何解讀，是不得已的手段還是決定機關(guān)認為有需要時即可適用，相關(guān)法律或司法解釋并未明確規(guī)定。在司法實踐中，這一適用條件始終存在爭議，通常參照《公安機關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》第28條《公安機關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》，公安部，1995年10月27日：第28條：未成年人違法犯罪需要送勞動教養(yǎng)、收容教養(yǎng)的，應(yīng)當(dāng)從嚴控制，凡是可以由其家長負責(zé)管教的，一律不送?！豆矙C關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》，公安部，1995年10月27日：第28條：未成年人違法犯罪需要送勞動教養(yǎng)、收容教養(yǎng)的，應(yīng)當(dāng)從嚴控制，凡是可以由其家長負責(zé)管教的，一律不送。（二）實踐層面困境1.領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)職能設(shè)計不完善《預(yù)防法》第6條雖明確了多方機構(gòu)及個人共同組建專門教育指導(dǎo)委員會，但關(guān)于該委員會的性質(zhì)、人員構(gòu)成、職能劃分及主管單位等要素，均無明確界定。關(guān)于評估職能方面，部分學(xué)者觀點認為：新設(shè)立的專門教育指導(dǎo)委員會僅作為協(xié)調(diào)各部門間專門學(xué)校事務(wù)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，實則無法真正履行評估職責(zé)。佟麗華.佟麗華.預(yù)防未成年人犯罪法草案的“致命”缺陷［EB/OL］.鳳凰網(wǎng),https;///c/7z7ezia7hNg2.決定程序、適用期限不明確首先，決定程序尚不完善。關(guān)于《預(yù)防法》第43、44和45條，雖然規(guī)定了啟動專門矯治教育決定程序的條件以及具體的決定主體，但在決定主體根據(jù)何種因素來決定是否適用矯治措施方面，卻沒有相應(yīng)的法律規(guī)范進行銜接。這導(dǎo)致缺乏明確的標準來限制決定機關(guān)的自由裁量權(quán)。例如，“無力管教或管教無效”和“情節(jié)惡劣或者造成嚴重后果”等表述，語義模糊且無具體參考標準，帶有機關(guān)自身強烈的主觀意識。在海南省實踐中雖有專門教育指導(dǎo)委員會（一般屬市縣一級）負責(zé)評估，但其多以公安部門意見書為主要標準。公安部門為維護社會穩(wěn)定，對于認定罪錯未成年人十分積極。家長作為未成年人教育的重要一環(huán)，常理來看，家長應(yīng)當(dāng)參與到認定罪錯未成年人是否接受專門教育的評估之中。基于專門學(xué)校學(xué)生入校后生活費用等現(xiàn)實因素考慮，海南省未成年人專門學(xué)校入校評估理論上是需要家長作出同意決定并主動送教，但在實踐中由于家庭教育缺位，通常是公安機關(guān)等相關(guān)部門詢問家長意見后轉(zhuǎn)送入學(xué)，且通常家長意見并不作為入校評估的決定性條件?！逗Ｄ鲜ｉT學(xué)校管理辦法（試行）》，海南省教育廳，2023年8月：第15條長此以往，理論與實踐的矛盾沖突加深，不利于專門學(xué)校教育發(fā)展和完善?！逗Ｄ鲜ｉT學(xué)校管理辦法（試行）》，海南省教育廳，2023年8月：第15條其次，關(guān)于專門教育的期限尚不明確，《預(yù)防法》與《保護法》均未對其作出立法規(guī)定，僅在專門學(xué)校運行方案中略有涉及?！额A(yù)防法》第46條第1款：專門學(xué)校應(yīng)當(dāng)在每個學(xué)期適時提請專門教育指導(dǎo)委員會對接受專門教育的未成年學(xué)生的情況進行評估。對經(jīng)評估適合轉(zhuǎn)回普通學(xué)校就讀的，專門教育指導(dǎo)委員會應(yīng)當(dāng)向原決定機關(guān)提出書面建議，由原決定機關(guān)決定是否將未成年學(xué)生轉(zhuǎn)回普通學(xué)校就讀?！额A(yù)防法》第46條第1款：專門學(xué)校應(yīng)當(dāng)在每個學(xué)期適時提請專門教育指導(dǎo)委員會對接受專門教育的未成年學(xué)生的情況進行評估。對經(jīng)評估適合轉(zhuǎn)回普通學(xué)校就讀的，專門教育指導(dǎo)委員會應(yīng)當(dāng)向原決定機關(guān)提出書面建議，由原決定機關(guān)決定是否將未成年學(xué)生轉(zhuǎn)回普通學(xué)校就讀。3.專門學(xué)校運行現(xiàn)實問題第一，數(shù)量少且分布不均。目前全國的專門學(xué)校總共才90余所，這與未成年人犯罪的數(shù)量是不匹配的。除了數(shù)量不能對應(yīng)之外，專門學(xué)校的分布也很不均勻，像北京、上海這類發(fā)達城市有多所專門學(xué)校，但一些欠發(fā)達的人口大省甚至沒有一所專門學(xué)校，這將會導(dǎo)致實踐中專門矯治教育措施的適用遇到很大的障礙。海南省在2022年之前僅設(shè)立有榮山學(xué)校一所專門學(xué)校，無法滿足除?？谕馄渌魇锌h的需求，以及無法接收女性未成年人，這些極大地限制了海南省未成年人矯治教育的發(fā)展。第二，學(xué)校教育人才隊伍不足。現(xiàn)有專門學(xué)校普遍由教育行政部門管理，其內(nèi)部老師大多是由義務(wù)教育學(xué)校普通教育崗位調(diào)任過來的，由于缺乏足夠的編制，往往需要教師身兼數(shù)職，加之缺乏相關(guān)專業(yè)技能，如：音樂、體育、美術(shù)、心理健康等，教育教學(xué)質(zhì)量存在問題，同時由于學(xué)生普遍基礎(chǔ)薄弱，教師工作壓力居高不下。以東方市感恩學(xué)校為例：目前學(xué)校有老師12個（包含正副校長等行政人員），6個教官，4個宿管，6個保安，2個廚工，2個保潔員和一個電工，只有12個編制，其他都是編外用工。第三，教育教學(xué)模式不規(guī)范。專門學(xué)校作為我國教育體系中的一部分，須保障未成年人依法平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，即按照義務(wù)教育課程標準、教學(xué)大綱，開設(shè)與普通學(xué)校無差別的課程。同時專門學(xué)校為實現(xiàn)矯治未成年人的辦學(xué)目的，也必須開展法治教育、職業(yè)（融入社會）教育、心理輔導(dǎo)等特殊課程。但宥于學(xué)生基礎(chǔ)層次不齊，資金與教師等資源短缺等問題，部分課程并沒有開設(shè)完全，專門教育教學(xué)模式無法合理有效落實。四、專門教育制度的發(fā)展出路（一）完善法律規(guī)范，形成統(tǒng)一的法律體系1.推動不同位階法律間的相互銜接正如前文所述，現(xiàn)行《預(yù)防法》與《保護法》對專門矯治教育制度僅進行了原則性規(guī)定。為確保遵循法治精神與罪刑法定原則，有必要盡早制定科學(xué)且具備操作性的法律規(guī)范文件，以填補兩部法律之間的銜接空白。為避免立法周期過長及影響法律穩(wěn)定性，可以考慮由全國人大常委會頒布立法解釋、國務(wù)院出臺行政法規(guī)或地方人大頒布地方性法規(guī)，先行細化相關(guān)規(guī)定并豐富專門矯治教育的實施細節(jié)。當(dāng)然，在時機成熟時，也應(yīng)推動未成年人刑法和刑事訴訟法的適時出臺。海南省近年來出臺的多項法律法規(guī)已經(jīng)初步構(gòu)建起了一套較為完整的矯治教育體系，從省人大常委會到省專門教育指導(dǎo)委員會再到省教育廳等多部門相互配合，高效聯(lián)動，希望后續(xù)各市縣、各專門學(xué)校能夠繼續(xù)細化地區(qū)、學(xué)校的具體規(guī)范，將頂層設(shè)計與具體實施緊密聯(lián)系起來，織密保護未成年人發(fā)展的這張大傘。2.明確適用年齡標準規(guī)定專門矯治教育制度的最低適用年齡，不僅是法治原則的內(nèi)在要求，還能使相關(guān)機構(gòu)及時啟動專門矯治教育程序，確保該項教育措施真正實現(xiàn)矯治目的。盡管有學(xué)者主張在實際操作中無需設(shè)定最低年齡，僅以人身危險現(xiàn)實化的可能性作為核心考量因素，遵循比例原則，在無更優(yōu)方案時采用專門矯治教育。然而，不論如何，這種依賴權(quán)力主體專業(yè)素養(yǎng)的個案評估方式均存在公正性不足之嫌。從長遠角度看，制定關(guān)于專門矯治教育制度最低適用年齡的立法解釋或行政法規(guī)方為根本解決之道。海南省在省政府規(guī)章中將本省專門學(xué)校招生對象明確為已滿12周歲不滿18周歲的未成年人。對于不適宜進入專門學(xué)校的有嚴重不良行為未成年人，以及有不良行為未成年人，不滿12周歲的未成年人，專門學(xué)校可根據(jù)其父母或其他監(jiān)護人，或者所在學(xué)校提出的申請或委托，選派師資力量到校開展針對性的教育，也可將其接入專門學(xué)校進行獨立分班的體驗式學(xué)習(xí)?！逗Ｄ鲜ｉT學(xué)校管理辦法（試行）》，海南省教育廳，2023年8月：第14條在專門教育發(fā)展的起步階段，受限于一定的資金、教室、教師等教育教學(xué)資源，這種人數(shù)較少的體驗式學(xué)習(xí)實現(xiàn)起來可能有一定困難?！逗Ｄ鲜ｉT學(xué)校管理辦法（試行）》，海南省教育廳，2023年8月：第14條3.明確適用行為標準為了明確必要條件的規(guī)定，有必要認識到專門矯治教育制度的立法目的。雖然專門矯治教育被視為懲戒措施，但其核心目標在于協(xié)助罪錯未成年人重返社會。因此，專門矯治教育并非僅有的手段能達成此目標，對于某些“不良行為”，采取“責(zé)令嚴加管教”同樣可以達到相同效果。鑒于專門矯治教育措施涉及人身自由，對其適用必須審慎。因此，《預(yù)防法》納入了“必要的時候”這一條款。在判斷何時為必要時，應(yīng)遵循比例原則。僅當(dāng)未成年人的人身危險性達到采取其他手段無法實現(xiàn)專門矯治制度立法目標時，方可認定為必要，進而實施專門矯治教育措施。（二）破解實踐難題，完善制度適用1.明確專門教育指導(dǎo)委員會職能和人員作為專門教育啟動前的必要前置環(huán)節(jié)，必須規(guī)范專門教育指導(dǎo)委員會的評估職能。明確規(guī)定其對專門教育進行評估的表決程序。對于表決中存在的異議意見，也應(yīng)將其記錄在評估報告中。若表決結(jié)果未能通過，應(yīng)當(dāng)設(shè)置復(fù)議申請作為救濟手段。在人員配置上，專門教育指導(dǎo)委員會應(yīng)由專業(yè)人員和專門人員共同組成，以確保評估工作的專業(yè)性和有效性。海南省對于省、市縣兩級專門教育指導(dǎo)委員會的職責(zé)進行了不同區(qū)分規(guī)定，厘清了責(zé)任范圍。同時就成員組成，給出了相應(yīng)的建議：應(yīng)由政法、公檢法、司法行政、教育、民政、財政、人力資源社會保障、共青團、婦聯(lián)、關(guān)工委等部門和群團組織相關(guān)負責(zé)人、專門學(xué)校校長、相關(guān)法律和心理專家、律師、公益人士等組成?！逗Ｄ鲜ｉT學(xué)校管理辦法（試行）》，海南省教育廳，2023年8月：第6條《海南省專門學(xué)校管理辦法（試行）》，海南省教育廳，2023年8月：第6條2.明確決定程序、適用期限在處理涉及未成年人的專門教育案件時，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動對于行為人家庭環(huán)境及人格特質(zhì)的調(diào)查程序。為全面評估家庭環(huán)境對未成年人的影響及其履行監(jiān)護職責(zé)的能力，公安機關(guān)可自行或委托司法行政機關(guān)進行社會背景調(diào)查，在此過程中，可咨詢原學(xué)校、社區(qū)代表等相關(guān)人員的意見。專門教育指導(dǎo)委員會將綜合考量調(diào)查結(jié)果、人身危險性評估報告等材料，以此作為制定個性化矯治方案的重要參考。孫傳浩,于陽.未成年人嚴重不良行為專門教育制度完善路徑[J].行政與法,2021,(10):118-128.此外，針對罪錯未成年人的專門教育時長應(yīng)根據(jù)其個人情況進行個性化調(diào)整。在綜合考量行為人的年齡、犯罪動機、行為危害程度、主觀惡性等因素后，作出最終決定，旨在幫助未成年人糾正行為偏差、重塑社會人格并順利回歸社會。海南省對專門教育的時限進行了明確規(guī)定。專門學(xué)校的學(xué)生在校學(xué)習(xí)時間通常不少于3個月，但不超過3年。對于單獨分班的體驗式學(xué)習(xí)，其時長一般不超過3個月。過短的學(xué)習(xí)時間可能無法保證矯治效果，而過長的時間則可能降低未成年人接受矯治的積極性。如需延長或縮短學(xué)習(xí)時間，專門學(xué)校需向原所在市縣的專門教育指導(dǎo)委員會提出申請，并經(jīng)原教育行政部門批準后方可執(zhí)行。3.加強專門學(xué)校規(guī)范化建設(shè)首先，加強專門學(xué)校布局建設(shè)，合理安排布局，集中資源，有效輻射，對罪錯未成年人實行科學(xué)的分級分類管理策略。正如海南省現(xiàn)如今所布局的四所專門學(xué)校，分別位于北部儋州市、南部三亞市、西部東方市、東部海口市，地理位置分布恰當(dāng)，學(xué)位數(shù)量充足，基本滿足了現(xiàn)階段分級分類管理的矯治教育需求。對于非本地的罪錯未成年人入學(xué)問題，還需要相關(guān)部門能夠完善跨地區(qū)溝通機制，疏通便捷入學(xué)渠道。其次，加強師資隊伍建設(shè)，建立健全專業(yè)隊伍，形成專門教育的條件和環(huán)境。建議各地市政府要加強專門學(xué)校和專門教育工作，既要加強司法行政管理，又要加大財政支持力度。專門學(xué)校要根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，建立專職師資隊伍，并配有德育、法治、心理健康、技術(shù)等方面專職教師。開展針對特定學(xué)科和專業(yè)課程的師資培養(yǎng)，提高他們的專業(yè)素養(yǎng)。海南省各級教育部門正致力于構(gòu)建完善的專門學(xué)校教師培訓(xùn)體系。在已實施的教育通識性課程培訓(xùn)基礎(chǔ)上，進一步強化與社會學(xué)、心理學(xué)、犯罪學(xué)等與教育矯治緊密相關(guān)的專業(yè)課程培訓(xùn)，以提升教師隊伍的專業(yè)素養(yǎng)和實踐能力。此外在教師的考核、聘用、職稱、職務(wù)和工資晉升、津貼激勵等方面也持續(xù)進行著努力。最后，優(yōu)化教育教學(xué)模式，基于學(xué)生的來源、送教理由不同，教師資源、資金等因素，海南專門學(xué)?；谧陨韺嶋H情況對兩種教育方向進行了有取舍的選擇，形成了不同的教育模式。在開齊開足義務(wù)教育既滿足了學(xué)生正常義務(wù)階段學(xué)習(xí)需求的基礎(chǔ)上，又積極開設(shè)相關(guān)重點特殊課程，用以輔助教學(xué)，既因材施教，又完整地堅持思想道德教育、行為養(yǎng)成教育、法治教育、心理教育、生命教育、職業(yè)技能教育，培養(yǎng)學(xué)生的勞動能力、法治思想、道德水平、感恩情懷等。結(jié)語隨著未成年人法律修訂的實施，我國專門教育制度得以激活，其內(nèi)在的價值功能得以喚醒。誠然，未成年人法律修訂及專門學(xué)校教育制度方面仍存在一定的疏漏，海南省作為專門矯治教育的全國先行省份，為其他地區(qū)制度建設(shè)在法律銜接、適用年齡標準、行為準則、決策程序、適用期限等方面提供了良好的借鑒經(jīng)驗。專門教育的初衷，是在尊重并保障未成年人權(quán)益的前提下，助力他們糾正行為偏差，重歸正常的校園生活與社會環(huán)境。其根本任務(wù)，始終是引導(dǎo)教育。我們必須堅守未成年人最大利益原則，深入貫徹保護與教育并重的理念。同時，我們也要加強專門學(xué)校的規(guī)范化建設(shè)，通過專業(yè)、系統(tǒng)的教育方式，盡最大努力挽救有罪錯未成年人，確保他們在積極有效的教育措施下，能夠平穩(wěn)地重返社會。

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