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公共管理學(xué)原理
(修訂版)
陳振明等著公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材第12章績(jī)效管理12.1公共部門(mén)績(jī)效管理概述12.2公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的要素12.3公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的程序與方法和技術(shù)12.4公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的改革與發(fā)展公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材12.1公共部門(mén)績(jī)效管理概述12.1.1公共部門(mén)績(jī)效管理的興起西方公共部門(mén)績(jī)效管理萌芽于20世紀(jì)初,起步于20世紀(jì)中期,但到20世紀(jì)70年代,公共部門(mén)績(jī)效管理與評(píng)估才開(kāi)始全面推行。美國(guó)是世界上最早推行績(jī)效評(píng)估的國(guó)家。我們可以將美國(guó)公共部門(mén)績(jī)效管理的發(fā)展過(guò)程劃分為五個(gè)主要階段,依次強(qiáng)調(diào)效率、預(yù)算、管理、民營(yíng)化和政府再造。根據(jù)經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì),20世紀(jì)90年代以來(lái),除了美國(guó)和英國(guó)外,公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估在加拿大、丹麥、芬蘭、挪威、德國(guó)、法國(guó)、新西蘭、荷蘭、澳大利亞等國(guó)都得到了廣泛應(yīng)用。公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材12.1公共部門(mén)績(jī)效管理概述12.1.1公共部門(mén)績(jī)效管理的興起公共部門(mén)績(jī)效管理的興起與發(fā)展和社會(huì)的發(fā)展密切相關(guān)???jī)效管理在理論和實(shí)踐上受到廣泛研究與推行,與多種因素有關(guān):公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材第一,公共部門(mén)績(jī)效管理的興起與社會(huì)科學(xué)的發(fā)展緊密相關(guān)。第二,財(cái)政壓力是公共部門(mén)績(jī)效管理興起的重要原因。第三,新的管理理念是公共部門(mén)績(jī)效管理興起的理論基礎(chǔ)。第四,競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)是公共部門(mén)績(jī)效管理興起的一個(gè)重要推動(dòng)力。第五,政府政策的推動(dòng)和支持也促進(jìn)了公共部門(mén)績(jī)效管理的發(fā)展。12.1公共部門(mén)績(jī)效管理概述12.1.2績(jī)效、績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理1.績(jī)效政府績(jī)效可以分為四個(gè)方面:(1)政治績(jī)效。(2)經(jīng)濟(jì)績(jī)效。(3)社會(huì)績(jī)效。(4)文化績(jī)效。公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材績(jī)效“績(jī)效”一詞,一般解釋為成績(jī)、成效,含有成績(jī)和效益的意思。把“績(jī)效”用于對(duì)政府行為效果的衡量,反映的是政府績(jī)效,其含義更廣一些,包含政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的業(yè)績(jī)、效果和效率,是政府能力的基本體現(xiàn)。12.1公共部門(mén)績(jī)效管理概述12.1.2績(jī)效、績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理2.績(jī)效評(píng)估我們可以從三個(gè)方面來(lái)理解政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵:公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材績(jī)效評(píng)估在微觀層面上,績(jī)效評(píng)估是對(duì)個(gè)人工作業(yè)績(jī)、貢獻(xiàn)的認(rèn)定;在中觀層面上,績(jī)效評(píng)估便是對(duì)政府的各部門(mén),包括事業(yè)單位、非營(yíng)利組織如何履行其被授權(quán)的職能的測(cè)評(píng)。在宏觀層面上,績(jī)效評(píng)估是對(duì)整個(gè)公共部門(mén)尤其是政府績(jī)效的測(cè)評(píng)。12.1公共部門(mén)績(jī)效管理概述12.1.2績(jī)效、績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理3.績(jī)效管理公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材績(jī)效管理沙夫里茨和盧塞爾認(rèn)為,公共部門(mén)績(jī)效管理是組織系統(tǒng)整合組織資源達(dá)成其目標(biāo)的行為,公共部門(mén)績(jī)效管理區(qū)別于其他方面純粹管理之處在于它強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的整合,它包括了全方位控制、監(jiān)測(cè)、評(píng)估組織所有方面的績(jī)效。美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)的定義是:公共部門(mén)績(jī)效管理是利用績(jī)效信息協(xié)助設(shè)定同意的績(jī)效目標(biāo),進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排,以告知管理者維持或者改變既定目標(biāo)計(jì)劃,并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過(guò)程。12.1公共部門(mén)績(jī)效管理概述12.1.3公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的類(lèi)型公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材1.內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估。內(nèi)部評(píng)估是公共部門(mén)內(nèi)部的評(píng)估者完成的評(píng)估。外部評(píng)估是由公共部門(mén)外部的評(píng)估者完成的評(píng)估。2.個(gè)人績(jī)效評(píng)估和組織績(jī)效評(píng)估。個(gè)人績(jī)效評(píng)估是指基于事實(shí),有組織地、客觀地對(duì)公共部門(mén)的雇員的特性、資格、能力、業(yè)務(wù)態(tài)度、工作適應(yīng)性及對(duì)組織的貢獻(xiàn)所做出的評(píng)估。組織績(jī)效評(píng)估是指對(duì)公共部門(mén)的產(chǎn)品在多大程度上滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需要而進(jìn)行的評(píng)估。3.管理與改進(jìn)型評(píng)估、責(zé)任與控制型評(píng)估和節(jié)約開(kāi)支型評(píng)估。12.1公共部門(mén)績(jī)效管理概述12.1.4公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的意義公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的重要理論意義和實(shí)踐意義主要表現(xiàn)為:公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材3.績(jī)效評(píng)估有利于政府信譽(yù)和形象的提高1.績(jī)效評(píng)估是公共管理的必要手段2.績(jī)效評(píng)估是提高公共部門(mén)績(jī)效的動(dòng)力機(jī)制4.績(jī)效評(píng)估是一種有效的管理工具意義12.2公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的要素公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的要素包括績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)、途徑、制度安排和信息系統(tǒng)。12.2.1績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)根據(jù)評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)不同,評(píng)估具有以下三種目標(biāo):公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材提高績(jī)效增收節(jié)支明確責(zé)任12.2公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的要素12.2.2績(jī)效評(píng)估的途徑公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估可以自上而下或自下而上進(jìn)行,也可以激進(jìn)式推進(jìn)或漸進(jìn)式推進(jìn)。是采用自上而下的途徑還是采用自下而上的途徑的問(wèn)題涉及績(jī)效評(píng)估的合法性與評(píng)估的有效性之間的折中與平衡。自下而上的評(píng)估途徑更多強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與合作。評(píng)估途徑的選擇與文化和制度因素有關(guān)。12.2公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的要素12.2.3績(jī)效評(píng)估的制度安排公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材制度安排涉及評(píng)估中各部門(mén)的地位和角色的安排。一般說(shuō)來(lái),財(cái)政和預(yù)算部門(mén)在指導(dǎo)評(píng)估的過(guò)程中起著重要作用。除了財(cái)政部門(mén)以外,中央其他部門(mén)和地方部門(mén)也能對(duì)與績(jī)效相關(guān)的一些事情負(fù)責(zé)任。當(dāng)然也要考慮到,傳統(tǒng)的政府部門(mén)并不總是支持績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估。此外,培訓(xùn)員工,獲得員工對(duì)績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估的支持,創(chuàng)造以績(jī)效為導(dǎo)向的文化氛圍也是有效績(jī)效評(píng)估和績(jī)效管理的重要因素。12.2公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的要素12.2.4績(jī)效評(píng)估的信息系統(tǒng)公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材1.績(jī)效評(píng)估體系的內(nèi)容???jī)效評(píng)估體系的內(nèi)容一般包括產(chǎn)出、效益、財(cái)政結(jié)果、預(yù)先制定的衡量?jī)?nèi)容或服務(wù)質(zhì)量、顧客滿(mǎn)意程度等。2.績(jī)效評(píng)估信息的審核與評(píng)價(jià)制度。對(duì)與績(jī)效相關(guān)的信息或資料進(jìn)行審核是產(chǎn)生有效績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵步驟。3.績(jī)效評(píng)估信息的使用機(jī)制。對(duì)績(jī)效進(jìn)行比較和對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)是績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵步驟,使評(píng)估更有意義。12.3公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的程序與方法和技術(shù)12.3.1績(jī)效評(píng)估的程序1.績(jī)效評(píng)估的整體規(guī)劃公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材(3)制定被評(píng)估項(xiàng)目的有效目標(biāo)。(1)確定決策者的需要。(2)明確項(xiàng)目問(wèn)題的性質(zhì)和范圍。(4)制定全面的考核方法。整體規(guī)劃12.3公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的程序與方法和技術(shù)12.3.1績(jī)效評(píng)估的程序2.確定有效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)(1)有效性/準(zhǔn)確性。(2)可理解性。(3)時(shí)效性。(4)不鼓勵(lì)與目標(biāo)相悖的行為的潛在性。(5)唯一性。(6)資料收集的成本。(7)可控制性。(8)廣博性。公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材12.3公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的程序與方法和技術(shù)12.3.1績(jī)效評(píng)估的程序3.績(jī)效評(píng)估的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和說(shuō)明性指標(biāo)績(jī)效評(píng)估中最重要的是建立指標(biāo)體系。有學(xué)者將它們概括為4E標(biāo)準(zhǔn)(1)經(jīng)濟(jì)(economic)/成本標(biāo)準(zhǔn)。(2)效益(effectiveness)/質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。(3)效率(efficiency)/生產(chǎn)力(productivity)標(biāo)準(zhǔn)。(4)公平(equity)標(biāo)準(zhǔn)。公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材12.3公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的程序與方法和技術(shù)12.3.1績(jī)效評(píng)估的程序3.績(jī)效評(píng)估的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和說(shuō)明性指標(biāo)根據(jù)上述評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可設(shè)立如下一些衡量指標(biāo):(1)工作量完成的指標(biāo)。(2)實(shí)際的單位成本與工作標(biāo)準(zhǔn)的比率指標(biāo)。(3)效率衡量和效果、質(zhì)量相結(jié)合的指標(biāo)。(4)資源利用指標(biāo)。(5)生產(chǎn)力指標(biāo)。(6)成本—收益比指標(biāo)。(7)綜合性的績(jī)效指標(biāo)。公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材12.3公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的程序與方法和技術(shù)12.3.2績(jī)效評(píng)估的方法和技術(shù)公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材1.偽評(píng)估模式及其適用的方法和技術(shù)。偽評(píng)估是采用描述性方法獲取關(guān)于績(jī)效運(yùn)行結(jié)果方面的可靠而有效信息的一種評(píng)估模式。2.正式評(píng)估模式及其適用的方法和技術(shù)。采用描述性的方法獲取績(jī)效運(yùn)行結(jié)果方面的可靠而有效的信息,但對(duì)結(jié)果的評(píng)價(jià)是建立在已被正式宣布的目標(biāo)或目的的基礎(chǔ)之上。3.決策理論評(píng)估模式及其適用的方法和技術(shù)。決策理論評(píng)估同樣也是采用描述性方法獲取績(jī)效結(jié)果的可靠而有效的信息,但對(duì)這些結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是被正式宣布的目標(biāo),其他利益各方的目標(biāo)都應(yīng)考慮在內(nèi)。12.4公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的改革與發(fā)展12.4.1公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估面臨的困難具體而言,有如下五個(gè)方面的問(wèn)題:公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材1.公共部門(mén)的產(chǎn)出難以量化2.公共部門(mén)目標(biāo)缺乏準(zhǔn)確性3.公共部門(mén)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)難以確定4.評(píng)估信息系統(tǒng)的不健全5.管理者與評(píng)估者的對(duì)立12.4公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的改革與發(fā)展12.4.2改進(jìn)公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的策略公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材3.建立績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)1.引入公民參與機(jī)制2.爭(zhēng)取高層的支持4.充分利用電子政府的新載體策略12.4公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的改革與發(fā)展12.4.3推進(jìn)我國(guó)的績(jī)效管理事業(yè)我國(guó)的公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估發(fā)端于20世紀(jì)80年代中后期公共部門(mén)實(shí)行的目標(biāo)責(zé)任制。20多年來(lái),我國(guó)進(jìn)行了初步的公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐探索,這種實(shí)踐有各種表現(xiàn)形式。藍(lán)志勇和胡稅根認(rèn)為中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐基本模式有如下四種:(1)青島模式:目標(biāo)責(zé)任制。(2)福建模式:綜合性效能建設(shè)。(3)杭州模式:公民導(dǎo)向。(4)甘肅模式:第三方評(píng)估。公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MPA)系列教材12.4公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的改革與發(fā)展12.4.3推進(jìn)我國(guó)的績(jī)效管理事業(yè)
但是,我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估無(wú)論在觀念轉(zhuǎn)變、制度構(gòu)建還是具體操作方面都還需要不斷完善。我國(guó)的績(jī)效評(píng)估還存在理念、制度和技術(shù)等各個(gè)層面的問(wèn)題:(1)公共評(píng)估項(xiàng)目本身存在的問(wèn)題。(2)公共管理部門(mén)內(nèi)部存在的問(wèn)題。(3)績(jī)效評(píng)估技術(shù)上的問(wèn)題。公共管理學(xué)原理(修訂版)公共管理碩士(MP
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