行政組織學(xué) 課件 第5章 行政組織結(jié)構(gòu)；第6章 行政組織決策

行政組織學(xué)（第二版）張昕李泉主編行政組織學(xué)（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材第5章行政組織結(jié)構(gòu)目錄5.1組織結(jié)構(gòu)概念A(yù)5.2組織結(jié)構(gòu)類型B5.3組織結(jié)構(gòu)關(guān)系C5.4組織結(jié)構(gòu)設(shè)計D5.1組織結(jié)構(gòu)概念5.1.1結(jié)構(gòu)概念的界定5.1.2描述結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性特征5.1.3組織結(jié)構(gòu)認(rèn)識的演變5.1.1結(jié)構(gòu)概念的界定組織作為一個系統(tǒng)化社會存在物有其內(nèi)在的關(guān)系結(jié)構(gòu)，此種關(guān)系結(jié)構(gòu)是構(gòu)成組織的基本要素之間所表現(xiàn)出來的某種特定的關(guān)系狀態(tài)。弗萊蒙特·Ｅ.卡斯特和詹姆斯·Ｅ.羅森茨韋克1979年在其《組織與管理》一書中指出，結(jié)構(gòu)是一個組織內(nèi)各構(gòu)成部分或各個部分間所確定的關(guān)系的形式。彼得·Ｍ.布勞1974年在《組織的本質(zhì)》中認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)即根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將人們分配到影響不同社會角色之間關(guān)系的社會崗位上。與組織的其他特征相關(guān)聯(lián)，結(jié)構(gòu)具有下面三個基本功能：結(jié)構(gòu)有利于產(chǎn)生組織輸出并達(dá)到組織目標(biāo)；結(jié)構(gòu)有利于將個體差異對組織的影響弱化；結(jié)構(gòu)是運(yùn)用權(quán)力的場所。5.1.2描述結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性特征加入組織的人對組織的第一個感受復(fù)雜性組織內(nèi)部權(quán)力的配置的程度集權(quán)度組織的結(jié)構(gòu)和工作程序由正式規(guī)則或條例明文規(guī)定的程度正規(guī)化組織應(yīng)對逆境的能力彈性5.1.3組織結(jié)構(gòu)認(rèn)識的演變組織結(jié)構(gòu)研究領(lǐng)域的早期理論進(jìn)展是與２０世紀(jì)初美國公共行政管理的進(jìn)程同步進(jìn)行的。以盧瑟·古利克為代表的行政管理學(xué)派的理論家們提出首先應(yīng)當(dāng)建立高度專業(yè)分工的清晰明確的任務(wù)分配機(jī)制，因為只有當(dāng)人們進(jìn)行專業(yè)分工后他們才會對自己的工作熟悉起來。２０世紀(jì)中期，組織學(xué)研究逐漸興起，古典的對結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究的方法受到了批評。有關(guān)組織結(jié)構(gòu)的權(quán)變理論觀點認(rèn)為，組織的結(jié)構(gòu)必須與組織所面臨的各種偶然因素相適應(yīng)。２０世紀(jì)八九十年代，有關(guān)組織的著述及管理實踐更進(jìn)一步遠(yuǎn)離了傳統(tǒng)上比較官僚化和機(jī)械式的結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)而傾向于一種更為靈活且更具有機(jī)性的結(jié)構(gòu)。5.2組織結(jié)構(gòu)類型5.2.1職能式結(jié)構(gòu)5.2.2事業(yè)部式結(jié)構(gòu)5.2.3矩陣式結(jié)構(gòu)5.2.4網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)5.2.5團(tuán)隊式結(jié)構(gòu)5.2.1職能式結(jié)構(gòu)職能式結(jié)構(gòu)是公共行政組織通常采用的一種結(jié)構(gòu)模式。5.2.1職能式結(jié)構(gòu)行政組織結(jié)構(gòu)劃分存在著宏觀部門劃分與微觀部門劃分兩個維度，具體來講，宏觀上是指從最高政府組織到各級政府組成部門的確定原則和方法，微觀上則指某一公共行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部部門的劃分方法。理論上公共行政組織內(nèi)部部門之間分工的依據(jù)有以下幾類：（１）按職能劃分。以組織的基本職能為依據(jù)，可以將組織劃分為一系列不同的部門，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等。（２）按提供的服務(wù)或產(chǎn)品劃分。這種劃分方式有利于組織采用專門設(shè)備，促進(jìn)協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人員的技能和專業(yè)知識；有利于產(chǎn)品和服務(wù)的改進(jìn)和發(fā)展；同時能明確責(zé)任以及有利于鍛煉和培養(yǎng)獨(dú)當(dāng)一面的管理人才。（3）按地域或區(qū)域劃分.（４）按管理對象劃分，即按照公共行政組織服務(wù)的人群對象、物質(zhì)對象進(jìn)行的部門設(shè)置。（５）按管理程序或流程分工來劃分。5.2.2事業(yè)部式結(jié)構(gòu)事業(yè)部式（Ｍ型）結(jié)構(gòu)亦稱產(chǎn)品部式結(jié)構(gòu)或戰(zhàn)略經(jīng)營單位。事業(yè)部式結(jié)構(gòu)起源于美國的通用汽車公司。與職能式結(jié)構(gòu)相比，事業(yè)部式結(jié)構(gòu)中的各個產(chǎn)品部內(nèi)跨職能的協(xié)調(diào)增加了，有助于鼓勵靈活性和變革，因為每個單元變得更小，能夠適應(yīng)環(huán)境的需要。事業(yè)部式結(jié)構(gòu)的上面幾點優(yōu)勢使得它能夠適應(yīng)不穩(wěn)定和高速變化的環(huán)境，并具有高度的產(chǎn)品前瞻性。5.2.2事業(yè)部式結(jié)構(gòu)5.2.3矩陣式結(jié)構(gòu)5.2.3矩陣式結(jié)構(gòu)矩陣是一種實現(xiàn)橫向聯(lián)系的有力模式，它的獨(dú)特之處在于事業(yè)部式結(jié)構(gòu)和職能式結(jié)構(gòu)的同時實現(xiàn)。但與后兩者不同的是，在矩陣式結(jié)構(gòu)中，兩組管理者都要對同一批員工負(fù)責(zé)：其中，一些項目管理者實施計劃、時間表、成本控制以管理分配到各自項目中的員工，而另一些管理者則實施如技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等傳統(tǒng)的線性控制以管理同樣的員工。矩陣式結(jié)構(gòu)的成功需要擔(dān)當(dāng)關(guān)鍵角色的管理者承擔(dān)特定的責(zé)任。這些角色包括：高層領(lǐng)導(dǎo)者、矩陣主管（部門和項目主管）以及有雙重領(lǐng)導(dǎo)的員工。矩陣式結(jié)構(gòu)的另一個劣勢是一些員工要接受雙重的領(lǐng)導(dǎo)，這就需要出色的人際交往和解決沖突的技能。5.2.4網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)是由兩個或者更多的組織為了某個特定的目的聚合在一起的一種聯(lián)合、伙伴關(guān)系或同盟?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)式組織的興起與制度概念的研究尤其相關(guān)。網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)的獨(dú)特優(yōu)勢之一是能夠為不同的組織和個人提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)。下圖描繪了該健康中心與周圍其他組織間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系：社區(qū)精神健康中心的網(wǎng)絡(luò)組織5.2.5團(tuán)隊式結(jié)構(gòu)5.2.5團(tuán)隊式結(jié)構(gòu)團(tuán)隊是一種為了實現(xiàn)某一目標(biāo)而由相互合作的個體所組成的正式群體。具體來說，團(tuán)隊是由數(shù)名知識與技能互補(bǔ)并且彼此承諾合作完成一項共同目標(biāo)的員工所組成的特殊群體。與普通群體相比，團(tuán)隊通常具有如下特征：（１）團(tuán)隊的績效既依賴個體的貢獻(xiàn)，也依賴集體的合作；（２）工作結(jié)果不但要個體負(fù)責(zé)，也要求團(tuán)隊共同負(fù)責(zé)；（３）團(tuán)隊不僅像普通群體一樣具有共同的興趣目標(biāo)，還要具備共同的承諾；（４）相對于普通群體由管理者嚴(yán)密監(jiān)視而言，團(tuán)隊常常具有自主權(quán)。5.3組織結(jié)構(gòu)關(guān)系5.3.1技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)5.3.2戰(zhàn)略選擇與組織結(jié)構(gòu)5.3.3環(huán)境與組織結(jié)構(gòu)5.3.4規(guī)模與組織結(jié)構(gòu)5.3.1技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)之間存在著復(fù)雜的關(guān)系。對組織技術(shù)更加系統(tǒng)的分類論述是由Ｊ.Ｄ.湯普森在1967年的著作《行動中的組織》中給出的。在這本書中，組織的技術(shù)被分為三種類型：（１）長距離連接型技術(shù)，如裝配線；（２）中介型技術(shù)，通常必須以大規(guī)模并且標(biāo)準(zhǔn)化的方式來對待顧客的需求和其他變量；（３）密集型技術(shù)，用在諸如醫(yī)院和科學(xué)實驗室的組織中，其中技術(shù)的對象通常是人，而且從技術(shù)本身來的反饋對組織來講是至關(guān)重要的5.3.2戰(zhàn)略選擇與組織結(jié)構(gòu)管理人員的戰(zhàn)略選擇也決定著組織結(jié)構(gòu).管理人員可能會把組織分成不同的分部或部門，并使其處理有著戰(zhàn)略重要性的特定市場和產(chǎn)品，此舉的目的在于建立一些更適合于不同區(qū)域特殊需要的分部。組織的戰(zhàn)略選擇對結(jié)構(gòu)的影響主要體現(xiàn)在：組織系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和部門的劃分以及各部門各要素間的聯(lián)系規(guī)定與運(yùn)行規(guī)則，均須以職能目標(biāo)的分解為前提和基礎(chǔ)，而職能目標(biāo)的分解則是以實現(xiàn)戰(zhàn)略總目標(biāo)為根據(jù)加以確定的。一個組織決定哪些問題是否需要進(jìn)行戰(zhàn)略選擇，通常是由該組織的掌權(quán)者或占據(jù)主導(dǎo)地位的聯(lián)盟做出的，這牽涉組織內(nèi)部的權(quán)力安排。5.3.3環(huán)境與組織結(jié)構(gòu)組織環(huán)境可以界定為存在于組織邊界之外，并可能對組織的全部或部分產(chǎn)生影響的所有因素。組織環(huán)境包括組織的一般環(huán)境（國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢等宏觀環(huán)境）、任務(wù)環(huán)境（具體工作環(huán)境）和內(nèi)部環(huán)境三個方面。組織的一般環(huán)境是那些雖然對組織的日常運(yùn)營可能沒有直接影響，但會有間接影響的外部環(huán)境。組織的內(nèi)部環(huán)境包括了組織文化和組織經(jīng)營條件兩大部分.組織理論通常將主要注意力集中在分析組織的社會環(huán)境上，但物質(zhì)環(huán)境，如氣候或地理也可能很重要，特別是對于那些需要利用或者影響物質(zhì)環(huán)境的組織而言尤其如此。5.3.4規(guī)模與組織結(jié)構(gòu)Ｊ.Ｒ.金伯利在1967年的一篇題為《組織規(guī)模與結(jié)構(gòu)主義視角：回顧、批判和建議》的論文中指出的，組織規(guī)模實際上包含了四個要素：（１）組織的自然容量，例如醫(yī)院的床位數(shù)或飯店的客房數(shù)；（２）組織配備的人員數(shù)量，這是在對組織規(guī)模進(jìn)行測度時最常使用的一個要素；（３）組織的輸入或輸出；（４）組織所具有的任何資源，其形式為財富或凈資產(chǎn)。組織規(guī)模對在組織內(nèi)部及其周圍發(fā)生的許多事件而言都是一個關(guān)鍵性的要素。5.4組織結(jié)構(gòu)設(shè)計5.4.1組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的流程與標(biāo)準(zhǔn)5.4.2組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的方法5.4.3行政組織的結(jié)構(gòu)變革5.4.1組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的流程與標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)計組織結(jié)構(gòu)的過程中，涉及四個層面的關(guān)鍵性步驟：（１）組織結(jié)構(gòu)的緊密程度。（２）組織的單位。（３）組織單位間關(guān)系。（４）決策權(quán)力的歸屬。在完成設(shè)計流程后，應(yīng)用以下四項設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)對最后結(jié)果進(jìn)行測試，以檢驗設(shè)計方案的合理性：（１）清晰———組織成員對各自責(zé)任與權(quán)力的理解程度，他們必須明了自己及同事的任務(wù)；（２）簡單———較窄的控制跨度和為數(shù)眾多的監(jiān)管層次可能是這套標(biāo)準(zhǔn)受到忽略的征兆；（３）適應(yīng)———組織的一種內(nèi)在能力，能夠及時做出改變以應(yīng)付環(huán)境的變化；（４）連貫———組織未來結(jié)構(gòu)中各部分相互之間符合邏輯的工作流程和協(xié)調(diào)關(guān)系。5.4.2組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的方法杰·Ｒ.加爾布雷思在１９７７年的《組織設(shè)計》一書中最早提出了一系列在組織中進(jìn)行設(shè)計和協(xié)調(diào)工作的手段，這些手段是以一種信息處理方法為基礎(chǔ)進(jìn)行安排的。首先可以利用組織上下級關(guān)系的權(quán)威，即上級對下級進(jìn)行指導(dǎo)。組織也可以縮小控制范圍，這樣上級就必須管理更少的下屬。另一個更加全面的綜合設(shè)計指導(dǎo)是由明茨伯格在1979年的《組織結(jié)構(gòu)》一書中提出的，這個方案把管理人員在結(jié)構(gòu)上所能做的一系列選擇進(jìn)行了總結(jié)。5.4.3行政組織的結(jié)構(gòu)變革代表工業(yè)化國家的OECD在1993年的一份調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)它的24個成員國都處于行政改革的浪潮中。這些改革的差別很大，常常帶有多樣性的特征。盡管如此，三個典型的特征可以大致涵蓋改革的措施：精簡，來自世界范圍內(nèi)縮小政府規(guī)模的舉措；重建，來自私人部門對重建組織過程和組織結(jié)構(gòu)的努力；不斷改進(jìn)，來自全面質(zhì)量管理運(yùn)動。關(guān)鍵術(shù)語

組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜性集權(quán)度正規(guī)化彈性職能式結(jié)構(gòu)勞動分工等級制度控制幅度部門化事業(yè)部式結(jié)構(gòu)矩陣式結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)團(tuán)隊式結(jié)構(gòu)組織技術(shù)戰(zhàn)略選擇組織環(huán)境組織規(guī)模組織重建機(jī)構(gòu)精簡思考題組織結(jié)構(gòu)的定義是什么？描述組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性要素有哪些？組織結(jié)構(gòu)的類型包括哪幾種？它們各自的特點是什么？組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的流程分為幾個步驟？推薦閱讀書目陳振明．公共管理學(xué)．北京：中國人民大學(xué)出版社，２2003．彼得斯．官僚政治．北京：中國人民大學(xué)出版社，2006．羅森布魯姆，等．公共行政學(xué)．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002．達(dá)夫特．組織理論與設(shè)計精要．北京：機(jī)械工業(yè)出版社，1999.THANKS行政組織學(xué)（第二版）張昕李泉主編行政組織學(xué)（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材第6章行政組織決策目錄6.1決策的基本要素A6.2理性決策過程B6.3漸進(jìn)決策過程C6.4公共預(yù)算決策D6.1決策的基本要素6.1.1行政決策的概念與類型6.1.2行政決策的要素6.1.3行政決策的戰(zhàn)略維度6.1.1行政決策的概念與類型行政決策，可以理解為一個組織為達(dá)成任務(wù)及解決問題就若干可能的行動與方法做出最佳抉擇的過程，一般而言，它是國家機(jī)關(guān)處理國家公共事務(wù)的決定。與私人企業(yè)組織和第三部門等其他組織的決策相比，行政決策具有以下一些特性。（１）在決策主體方面——中央和地方各級行政機(jī)關(guān)及其行政人員。（２）在決策內(nèi)容和所代表利益方面——涉及整個國家和社會范圍的一切公共事務(wù)。（３）在決策約束范圍和依據(jù)方面——在行政管轄范圍內(nèi)的公民個人、各類組織以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的成員都必須遵循行政決策的要求。6.1.1行政決策的概念與類型根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對行政決策進(jìn)行分類：根據(jù)決策目標(biāo)涉及的規(guī)模和影響程度，可分為戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)決策。根據(jù)決策問題的復(fù)雜性，可以分為程式化決策和非程式化決策。依據(jù)決策所具有的條件和可靠程度，可以分為確定決策、風(fēng)險決策和不確定決策。依據(jù)決策主體的行政管轄權(quán)限，可以分為國家決策、地方性決策和基層決策。依照決策所要實現(xiàn)的目標(biāo)數(shù)量，可以分為單一目標(biāo)決策和多重目標(biāo)決策。6.1.2行政決策的要素6.1.2行政決策的要素上圖展示了決策的一個基本模型，它包含了決策過程中的上述要素。圖中決策的類型分為高風(fēng)險決策和低風(fēng)險決策兩種。在高風(fēng)險決策的過程特征中，沖突和談判兩種方式間的轉(zhuǎn)換以及它們各自在強(qiáng)度和廣度上的表現(xiàn)都與價值的分配和權(quán)力關(guān)系聯(lián)系緊密。而收集信息與討論則是決策理性的重要組成部分。公共政策經(jīng)常變動不居的一個主要原因便是背后決策的支持力量格局的變化。6.1.3行政決策的戰(zhàn)略維度“頂層設(shè)計”在中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中首次出現(xiàn)。這一新名詞進(jìn)入國家五年規(guī)劃，預(yù)示著國家行政決策具有了戰(zhàn)略新高度。頂層設(shè)計一般具有以下特征：（１）頂層決定性，頂層設(shè)計是自高端向低端展開的設(shè)計方法，核心理念與目標(biāo)都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端；（２）整體關(guān)聯(lián)性，頂層設(shè)計強(qiáng)調(diào)設(shè)計對象內(nèi)部要素之間圍繞核心理念和頂層目標(biāo)所形成的關(guān)聯(lián)、匹配和銜接；（３）實際可操作性，設(shè)計的基本要求是表述簡潔明確，設(shè)計成果具有實踐可行性，因此頂層設(shè)計成果應(yīng)是可實施、可操作的。6.2理性決策過程6.2.1公共選擇理論6.2.2排他／消費(fèi)理論6.2.3技術(shù)評價理論6.2理性決策過程理性主義模式的制定包括下面五個步驟：第一步，確定目標(biāo)。第二步，設(shè)計方案。第三步，衡量結(jié)果。第四步，確定方案。第五步，重新啟動。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論是以所有經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)即人是理性的并且追求個人利益最大化的假設(shè)為起點的。公共選擇理論認(rèn)為政府官員和其他任何人一樣具有利己傾向。公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為一個充斥著利己主義官僚的組織很可能會導(dǎo)致一個既低效又背離公眾利益的大政府。公共選擇理論的學(xué)者主張，只要有可能，政府的職能就應(yīng)由私人部門來承擔(dān)。公共選擇理論為政策的制定帶來了創(chuàng)新性的思路，這一點在制定環(huán)境保護(hù)規(guī)章方面尤其突出。這一策略的核心是允許每個企業(yè)對自身利益進(jìn)行估計以提高降低污染的目標(biāo)。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論的強(qiáng)大魅力在于它對政治問題簡潔的解釋，這些問題與“水門事件”后產(chǎn)生的反政府情緒以及里根政府倡導(dǎo)的保守主義哲學(xué)有密切關(guān)系。該理論提供了一套簡明的解決方案：用市場的自我糾錯能力來取代政府官僚的決策。公共選擇理論對市場的類推分析表明私人部門的目標(biāo)和動機(jī)其實與公共門是相同的，這反而明確了一個重要問題，即什么樣的職能在本質(zhì)上具有公共性質(zhì)并且是由政府承擔(dān)的基本職責(zé)。公共選擇理論集中精力于對手段的研究從而忽略了一個最為關(guān)鍵的問題———公共行政中的公共利益問題。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論的強(qiáng)大魅力在于它對政治問題簡潔的解釋，這些問題與“水門事件”后產(chǎn)生的反政府情緒以及里根政府倡導(dǎo)的保守主義哲學(xué)有密切關(guān)系。該理論提供了一套簡明的解決方案：用市場的自我糾錯能力來取代政府官僚的決策。公共選擇理論對市場的類推分析表明私人部門的目標(biāo)和動機(jī)其實與公共門是相同的，這反而明確了一個重要問題，即什么樣的職能在本質(zhì)上具有公共性質(zhì)并且是由政府承擔(dān)的基本職責(zé)。公共選擇理論集中精力于對手段的研究從而忽略了一個最為關(guān)鍵的問題———公共行政中的公共利益問題。6.2.2排他／消費(fèi)理論排他／消費(fèi)理論主要用來處理政府和私人部門各自應(yīng)該提供何種物品與服務(wù)的問題。該理論的學(xué)者一般使用排他性和消費(fèi)性兩個概念來區(qū)分物品和服務(wù)的不同屬性。6.2.2排他／消費(fèi)理論運(yùn)用排他性和消費(fèi)性的概念，便可以進(jìn)一步將物品和服務(wù)分成四個純粹的類型：（１）私人物品與服務(wù)。（２）收費(fèi)物品與服務(wù)。（３）共享物品與服務(wù)。（４）集體物品與服務(wù)。6.2.3技術(shù)評價理論技術(shù)評價是一種用來說明各項選擇與成本的系統(tǒng)化計劃和預(yù)測的過程。針對新技術(shù)的公共政策就成為分析的對象。技術(shù)評價的一個變化類型是技術(shù)預(yù)測，即試圖預(yù)計出新技術(shù)對社會可能產(chǎn)生的影響。技術(shù)評價發(fā)展方式在各國有很大差異，但是各種政策分析導(dǎo)向的技術(shù)評價理論通常分享著下列一些特征：采取報告形式的深度評價，目標(biāo)是通過利益相關(guān)者參與的評價過程，依靠立法委托人，提供政策發(fā)展的選擇，以科學(xué)的、無黨派偏向的方式進(jìn)行政策領(lǐng)域的透徹分析。6.2.3技術(shù)評價理論技術(shù)評價的要素：6.2.3技術(shù)評價理論在技術(shù)評價機(jī)構(gòu)運(yùn)作中，有三個因素非常重要：（１）政治與學(xué)術(shù)之間的平衡；（２）技術(shù)評價產(chǎn)品的質(zhì)量控制需要；（３）支持議會決策作用與支持公眾關(guān)于科學(xué)技術(shù)爭論的作用的關(guān)系。一個成功的技術(shù)評價模型需要通過特定的制度安排，才能適應(yīng)特定的社會和制度環(huán)境。而關(guān)系到這種評價模式成功的一個關(guān)鍵問題是：評價機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，其中最為重要的是需要回答如何在使評價工作介入政策制定過程的同時，確保技術(shù)評價的獨(dú)立性和客觀性。6.3漸進(jìn)決策過程6.3.1群體理論6.3.2新制度主義理論6.3.3“垃圾桶”決策模式6.3.4“有組織的無序”理論6.3.5混合掃描理論6.3漸進(jìn)決策過程漸進(jìn)主義側(cè)重對決策進(jìn)行實質(zhì)性、過程性和客觀描述性的分析。它主要關(guān)注某些具體的政策領(lǐng)域，例如環(huán)境保護(hù)、犯罪或衛(wèi)生問題，其焦點在于考察公共決策的過程，也就是政策過程在某一特定領(lǐng)域是如何運(yùn)行的，并試圖客觀地描述這個政策過程。這方面的一個突出代表是查爾斯·Ｅ.林德布魯姆。他的《政策制定過程》一書首次將漸進(jìn)主義的核心概念界定為“不連貫的漸進(jìn)主義”?？梢詫u進(jìn)式的決策過程分為三個階段：漸進(jìn)主義模式下的決策過程6.3.1群體理論群體理論模式直接來源于民主政治的途徑，典型的代表是壓力集團(tuán)與游說集團(tuán)參與下的競選以及其他公共政策的制定過程。群體決策所具有的最大優(yōu)勢之一在于提供的信息豐富：那些深受公共項目影響的公民總是比很多決策者的洞察力更加敏銳。6.3.2新制度主義理論制度主義理論關(guān)注于政府的組織框架，主要描述官僚體制和行政部門的安排與法定職責(zé)，卻容易忽視二者之間的關(guān)聯(lián)。與此相反，新制度主義理論則建立在一個更成熟的復(fù)雜的分析基礎(chǔ)上，試圖根據(jù)政策制定的次級系統(tǒng)來對公共政策進(jìn)行分類。新制度主義模型區(qū)分了政府施壓的可能性與施壓的對象兩個方面。施壓的可能性可以是鞭長莫及的或立竿見影的；而施壓對象可能是個體或組織系統(tǒng)的行為。下表展示了公共政策制定中的新制度主義研究方法：6.3.3“垃圾桶”決策模式詹姆斯·Ｇ.馬奇和約翰·Ｐ.奧爾森提出的所謂“垃圾桶”決策模式甚至否認(rèn)了由漸進(jìn)主義提供的有限理性。他們有意使用“垃圾桶”這個隱喻來打破由早期理論家營造的認(rèn)為決策具有科學(xué)性和理性的學(xué)術(shù)氛圍。他們否認(rèn)由其他大多數(shù)模式所表現(xiàn)出來的工具主義，相反，他們提出做出決策的機(jī)會在于以下一些方面：（１）一個被參與者傾倒各種各樣問題及其解決方法的垃圾桶；（２）每個桶里所裝的混合垃圾是什么部分地取決于桶蓋上貼的標(biāo)簽；（３）正在產(chǎn)生的垃圾種類；（４）現(xiàn)有的各種垃圾桶的混合情況；（５）現(xiàn)場收集和清除垃圾的速度。6.3.4“有組織的無序”理論約翰·Ｗ.金登在1976—1979年對健康和交通兩個政策領(lǐng)域中的美國聯(lián)邦政府的議事日程安排和政策制定的程序進(jìn)行了深度研究，并以此為基礎(chǔ)寫成了《議程、備選方案與公共政策》一書.根據(jù)金登的觀察，政策制定過程主要包含了三個主要相互獨(dú)立的趨勢:第一個趨勢是所謂的問題趨勢,它將政策和政策制定者的注意力集中于某一特定的社會問題;第二個趨勢是政治趨勢,在這一趨勢中，政府議事日程即有待解決事件或問題的目錄形成了.最后，在政策趨勢中，決策議題或是政策選擇方案逐一形成。金登指出，當(dāng)問題、政治和政策三種趨勢交匯在一起時，一個公共政策便會形成。6.3.5混合掃描理論在《混合掃描：決策的第三途徑》一文中，阿米太·埃齊奧尼所發(fā)展的混合掃描模型試圖通過結(jié)合理性主義模式和漸進(jìn)主義模式的成分來消除二者各自的缺陷。他建議最適宜的決策包含了倉促尋找選擇的辦法，即所謂的“掃描”；然后通過詳細(xì)的探索以便找到最有希望的方案?；旌蠏呙璧耐緩絼t涵蓋了兩種途徑的要素，它包括兩種照相機(jī)。其中，廣角相機(jī)可以涵蓋太空的所有部分，但無法詳盡；而第二種相機(jī)無法涵蓋第一種的所有區(qū)域，但卻可以進(jìn)行更深層次的檢查?；旌蠏呙柰緩桨藘煞N主要的具體操作方式。其中一種涉及那些負(fù)責(zé)制定長期性政策、方案和環(huán)境變遷的組織。另一種則是對戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行周期性的演練.6.4公共預(yù)算決策6.4.1公共預(yù)算的概念與原則6.4.2公共預(yù)算模式6.4.3公共預(yù)算過程6.4.1公共預(yù)算的概念與原則公共預(yù)算是政府根據(jù)其施政方針?biāo)幹频哪骋荒甓然驇讉€年度內(nèi)政府的財務(wù)收支計劃，計劃經(jīng)過立法機(jī)關(guān)承認(rèn)，成為該財政年度內(nèi)政府支配工作經(jīng)費(fèi)的依據(jù)。公共預(yù)算在公共財政中的特殊地位決定了其本身特有的復(fù)雜性和政治性。在美國，分權(quán)思想一開始就向新的國家創(chuàng)立者們提出要關(guān)注財政資金的問題。200多年來，預(yù)算控制權(quán)一直在立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間不斷轉(zhuǎn)移。公共預(yù)算包含了政治與管理兩個層面上的重點。6.4.1公共預(yù)算的概念與原則德國學(xué)者Ｆ.紐馬克提出的八點原則可以看作傳統(tǒng)預(yù)算原則的經(jīng)典表述，它們具體包括：（１）公開原則：政府的預(yù)算、決算應(yīng)公開，以便國民了解財政狀況。（２）明確原則：政府收支的分類、內(nèi)容，支出的來源、用途等應(yīng)明確。（３）事前決定原則：要求預(yù)算必須在會計年度開始前由議會通過。（４）嚴(yán)密原則：預(yù)算應(yīng)對真正的支出有約束力，應(yīng)力求與將來的決算相一致，否則預(yù)算將失去作用。（５）限定原則：預(yù)算的各個項目相互間應(yīng)有明確的界限，禁止經(jīng)費(fèi)相互流動；禁止預(yù)算超額支出；限定須在同一年度支出。（６）單一原則：國家的財政收支應(yīng)納入一個預(yù)算內(nèi)做綜合表示，不得另有獨(dú)立的預(yù)算；預(yù)算必須單一，不得重復(fù)，換言之，預(yù)算內(nèi)同一預(yù)算項目不得隱藏兩個以上。（７）不相屬原則：任何財政收入與支出，不得相屬。（８）完全原則（總括原則）：所有收入與支出完全列入預(yù)算，亦即除預(yù)算外，不得發(fā)生任何收入、支出行為，以維持國家財政的完整。6.4.1公共預(yù)算的概念與原則美國前預(yù)算局局長Ｈ.Ｄ.史密斯基于這一考慮，倡議新的預(yù)算原則，即加強(qiáng)行政責(zé)任和提高行政職權(quán)的預(yù)算原則。這些預(yù)算原則可以概括為：（１）計劃原則。（２）責(zé)任原則。（３）根據(jù)報告原則。（４）具備適當(dāng)權(quán)力原則。（５）多元程序原則。（６）自由裁量原則。（７）預(yù)算時期適應(yīng)彈性原則。（８）預(yù)算機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)原則。6.4.2公共預(yù)算模式公共預(yù)算有多種分類方式。根據(jù)收支管理范圍，可以將其分為總預(yù)算和