【高分復(fù)習(xí)筆記】陸紅生《土地管理學(xué)總論》（第2版）筆記和課后習(xí)題詳解

目錄

內(nèi)容簡(jiǎn)介

目錄

第一章緒論

1.1復(fù)習(xí)筆記

1,2課后習(xí)題詳解

第二章土地管理原理

2.1復(fù)習(xí)筆記

2.2課后習(xí)題詳解

第三章土地管理的一般過(guò)程

3.1復(fù)習(xí)筆記

3.2課后習(xí)題詳解

第四章地籍管理

4.1復(fù)習(xí)筆記

4.2課后習(xí)題詳解

第五章土地權(quán)屬管理

5』復(fù)習(xí)筆記

5.2課后習(xí)題詳解

第六章土地利用管理

61復(fù)習(xí)筆記

6.2課后習(xí)題詳解

第七章城市土地市場(chǎng)管理

7.1復(fù)習(xí)筆記

7,2課后習(xí)題詳解

第八章土地信息管理

8.1復(fù)習(xí)筆記

8,2課后習(xí)題詳解

第九章我國(guó)港臺(tái)地區(qū)及國(guó)外土地管理簡(jiǎn)介

9.1復(fù)習(xí)筆記

9.2課后習(xí)題詳解

第十章土地管理案例分析、操作實(shí)務(wù)

10.1復(fù)習(xí)筆記

10.2課后習(xí)題詳解

第一章緒論

1.1復(fù)習(xí)筆記

一、土地的基本概念

土地的涵義

土地管理學(xué)所研究的土地是指地球表面的陸地和水面的總稱Q

土地是一個(gè)空間的概念，它是由氣候、地貌、土壤、水文、巖石、植被等構(gòu)成的自然歷史

綜合體，并包含人類活動(dòng)的成果。

土地是自然資源，同時(shí)又是不動(dòng)產(chǎn)。

土地是一個(gè)空間的概念。隨著人們的增長(zhǎng)、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，對(duì)土地的利用已從地表迅速

向空間發(fā)展，包括地上空間和地下空間。土地權(quán)利所及范圍也隨之?dāng)U大到地面上下空間。

所以，對(duì)土地的利用與管理是不能脫離其上下空間的。

目前，陸地和內(nèi)陸水域與人類的關(guān)系較為密切，是土地管理學(xué)研究的重點(diǎn)Q

2.土地資源與土地資產(chǎn)

土地資源是指，土地作為自然要素，于現(xiàn)在或可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，能為人們所利用并能產(chǎn)生經(jīng)

濟(jì)效益的那部分土地。

土地資產(chǎn)是指土地財(cái)產(chǎn)，即作為財(cái)產(chǎn)的土地。

土地資源與土地資產(chǎn)的聯(lián)系：

第一，土地資源是將土地作為自然要素看待的；

第二，土地作為自然要素，通過(guò)人類的勞動(dòng)加以利用，能夠產(chǎn)生財(cái)富；

第三，土地資源是土地成為資產(chǎn)的基礎(chǔ)。

土地具有資源和資產(chǎn)的雙重內(nèi)涵，前者是指土地，作為自然資源，是人類生產(chǎn)和生活的根

本源泉；后者是指土地，作為財(cái)產(chǎn)，具有了經(jīng)濟(jì)（價(jià)值）和法律（獨(dú)占權(quán)）意義。

3,土地的功能

（1）負(fù)載的功能

（2）養(yǎng)育的功能

（3）倉(cāng)儲(chǔ)的功能

（4）提供景觀的功能

（5）儲(chǔ)蓄和增值的功能

4.土地在社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)中的地位和作用

(1)土地在非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用

土地在工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)及其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門中只是作為地基，作為場(chǎng)地，作為操作的基地

發(fā)生作用，土地的數(shù)量與質(zhì)量對(duì)工業(yè)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，一般情況下不產(chǎn)生什么影響，所

以，土地在非農(nóng)業(yè)部門只起一般生產(chǎn)資料的作用。

(2)土在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用

土地是主要生產(chǎn)資料6土地不僅為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程提供場(chǎng)所和活動(dòng)空間，還直接參與農(nóng)產(chǎn)品

的生產(chǎn)過(guò)程，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量與土地的數(shù)量和質(zhì)量密切相關(guān)。

土地與其他生產(chǎn)資料一樣具有兩重性：它一方面是社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)不可缺少的生產(chǎn)資料，另

一方面還是土地關(guān)系的客體。

5.土地的基本特性

(1)土地是自然的產(chǎn)物。

(2)土地面積的有限性。

(3)土地位置的固定性。

(4)土地質(zhì)量差異的普遍性。

(5)土地利用的永續(xù)性。

二、土地、人口、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展

土地與人口的辯證關(guān)系

(1)人類自身生產(chǎn)，包括原有人口生命的生產(chǎn)和新一代人口生命的生產(chǎn)，必須以物質(zhì)資

料生產(chǎn)為基礎(chǔ)。而在物質(zhì)資料生產(chǎn)中，土地是不可缺少的生產(chǎn)資料。

土地，一方面用于食物的生產(chǎn)，另一方面，則用于工礦業(yè)及交通、城鎮(zhèn)、風(fēng)景旅游業(yè)等Q

隨著人口的增長(zhǎng)，人類對(duì)土地的需求也不斷擴(kuò)大。

(2)人口是全部社會(huì)生產(chǎn)行為的主體，具有一定的最低限度數(shù)量和密度的人口，才可能

有土地利用和物質(zhì)資料生產(chǎn)。

土地是社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是人類不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件。但土地的自然供

給，即自然所實(shí)際供給的各類土地?cái)?shù)量，就某一區(qū)域或全世界來(lái)說(shuō)，是固定不變的，是亳

無(wú)彈性的。土地的經(jīng)濟(jì)供給量是隨著經(jīng)濟(jì)效益的提高而變化的，因而，具有彈性。

總之，土地與人口的關(guān)系主要表現(xiàn)為土地的供求關(guān)系?隨著人口的增加和人類科學(xué)技術(shù)水

平及生活水平的提高，對(duì)土地的需求量也越來(lái)越大。

2.人地比例關(guān)系的變化與環(huán)境問(wèn)題

(1)人地比例關(guān)系的變化現(xiàn)狀；人口迅猛增加的同時(shí)，耕地面積卻不斷減少。

(2)人口猛增、耕地銳減是造成糧食和環(huán)境兩個(gè)問(wèn)題的直接原因，具體表現(xiàn)在：

大量事實(shí)說(shuō)明，人均耕地?cái)?shù)直接影響人均糧食占有量.我國(guó)屬于人多耕地少的國(guó)家，人均

耕地0.094hm\近年來(lái)人均占有糧食量達(dá)到440kg左右，距公認(rèn)的猿食基本解決的標(biāo)準(zhǔn)水

平（即人均500kg）還相差甚遠(yuǎn)。

不少地區(qū)為了彌補(bǔ)糧食的不足，一方面，毀林開(kāi)荒、濫墾草原、圍湖造田……將林地、草

地、水域轉(zhuǎn)變?yōu)楦?；另一方面，大量施用化肥、農(nóng)藥，以期增產(chǎn)糧食，從而造成土地資

源的退化、破壞，使水土流失面積、土地沙化面積、土地污染面積不斷擴(kuò)大，破壞了生態(tài)

系統(tǒng)的平衡6

生態(tài)環(huán)境的惡化，反過(guò)來(lái)，又危及糧食生產(chǎn)。為了彌補(bǔ)糧食的不足，又急速地推進(jìn)森林、

草原、水域的耕地化，造成嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，如此不斷往復(fù)，形成一種惡性循環(huán)。

3.人口、資源、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展

由于人口急劇增長(zhǎng)、資源不斷耗竭、環(huán)境日益惡化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受隹，因此，人口問(wèn)題、資

源問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題成為當(dāng)今世界人們密切關(guān)注的四大問(wèn)題。

為了解決上述問(wèn)題，為了未來(lái)，必須實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

可持續(xù)發(fā)展是指滿足當(dāng)前需要而又不削弱子孫后代滿足其需要能力的發(fā)展?可持續(xù)發(fā)展包

含兩層含義：一層是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的持久永續(xù)；另一層是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展賴以支撐的資

源、環(huán)境的持久永續(xù)。

中國(guó)是快速發(fā)展中的人口大國(guó)，正面臨著人口、資源、環(huán)境和發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。實(shí)施可持

續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是中國(guó)的必然選擇。1996年正式將可持續(xù)發(fā)展作為國(guó)家的基本發(fā)展戰(zhàn)略。

4.加強(qiáng)土地資源管理，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

從土地管理視角看，應(yīng)采取以下對(duì)策：

（1）樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展觀

可持續(xù)發(fā)展理論的核心在于努力把握人與自然之間關(guān)系的平衡，有效地協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)

系，同時(shí)，努力實(shí)現(xiàn)人與人之間的關(guān)系（包括代際之間關(guān)系）以及地區(qū)之間的關(guān)系的和諧

,可持續(xù)發(fā)展是以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨，而不是單純地追求

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

要做到土地資源可持續(xù)利用，

首先，要樹(shù)立土地是一種稀缺自然資源的觀念；

其次，要樹(shù)立土地、人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)觀，改變就人匚論人口、就土地論土地

、就環(huán)境論環(huán)境、就經(jīng)濟(jì)論經(jīng)濟(jì)的傾向。

（2）實(shí)現(xiàn)土地、人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

土地、人口、環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的整體，既

相輔相成，又相互制約°土地、人口、環(huán)境三者中任何一個(gè)單獨(dú)要素均不具備社會(huì)經(jīng)濟(jì)可

持續(xù)發(fā)展的能力，只有三者結(jié)合所構(gòu)成的整體，才能形成可持續(xù)發(fā)展能力。

(3)選擇與建立可持續(xù)發(fā)展的土地、人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)組合運(yùn)作模式

①要使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與惡化環(huán)境的土地投入脫鉤。

②實(shí)行以預(yù)防為主的環(huán)境政策。

③將土地資源利用的外部性內(nèi)在化。

④實(shí)行有控制的人口轉(zhuǎn)變6

⑤消除貧困。

三、土地管理的基本概念

[]土地管理的涵義

土地管理是國(guó)家在一定的環(huán)境條件下，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)方法，為提高土

地利用生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，維護(hù)在社會(huì)中占統(tǒng)治地位的土地所有制，調(diào)整土地關(guān)系，

監(jiān)督土地利用，而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、控制等綜合性活動(dòng)。

(1)土地管理的主體是國(guó)家Q國(guó)家委派國(guó)務(wù)院土地行政主管部門管理全國(guó)土地9

(2)土地管理的客體是土地以及土地利用中產(chǎn)生的人與人、人與地、地與地之間的關(guān)系。

(3)土地管理的基本任務(wù)是維護(hù)在社會(huì)中占統(tǒng)治地位的土地所有制、調(diào)整土地關(guān)系和監(jiān)

督土地利用。目標(biāo)是不斷提高土地利用的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以滿足社會(huì)

日益增長(zhǎng)的需求。

(4)綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等方法管理土地。

(5)管理的職能是計(jì)劃、組織與控制。

(6)土地管理的目的和特點(diǎn)受社會(huì)環(huán)境的制約，主要受社會(huì)制度、土地制度的制約°

2.土地管理學(xué)的產(chǎn)生

土地管理學(xué)的產(chǎn)生主要取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)它的需要、土地管理工作對(duì)理論和方法的需

要以及土地科學(xué)工作者對(duì)它的探索、研究成果情況。

(1)土地管理學(xué)的產(chǎn)生是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

土地是社會(huì)的寶貴財(cái)富，是社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)得以進(jìn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)和生產(chǎn)資料。國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)

展、人類生存環(huán)境的改善都是與土地的合理利用、保護(hù)緊密聯(lián)系在一起的。當(dāng)今世界，隨

著人口的劇增，各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)迅猛發(fā)展，耕地銳減，生態(tài)環(huán)境惡化，使得人口、土地、建

設(shè)、糧食、環(huán)境成為舉世囑目的問(wèn)題。如何協(xié)調(diào)好五者的關(guān)系，使之朝著預(yù)定的目標(biāo)順利

地發(fā)展，是人類社會(huì)發(fā)展面臨的首要問(wèn)題。這就要求將土地管理作為一門科學(xué)來(lái)開(kāi)展系統(tǒng)

的、卓有成效的研究，以不斷提高土地管理的科學(xué)水平，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

(2)土地管理工作發(fā)展需要理論和方法對(duì)它的指導(dǎo)

當(dāng)代，由于工業(yè)、農(nóng)業(yè)等行業(yè)的大發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，將土地管理工作提高到現(xiàn)代化

的水平上，這就要求相應(yīng)建立多層次、高效運(yùn)行的土地管理系統(tǒng)，提高土地管理工作效率

,不斷優(yōu)化土地利用，使之適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這一切，都要求建立土地管理學(xué)，

對(duì)土地管理的理論和實(shí)踐開(kāi)展深入、系統(tǒng)的研究，用以指導(dǎo)工作實(shí)踐。

(3)科學(xué)工作者的探索和研究為土地管理學(xué)的建立奠定了基礎(chǔ)

在土地管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，中外學(xué)者長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)作為土地管理對(duì)象的土地問(wèn)題及土地管理

活動(dòng)本身的規(guī)律性進(jìn)行了廣泛而深入的探索。土地管理學(xué)的產(chǎn)生是這種研究的必然結(jié)果。

四、土地管理學(xué)的研究對(duì)象和研究方法

土地管理學(xué)的研究對(duì)象和學(xué)科性質(zhì)

(1)土地管理學(xué)的研窕對(duì)象是作為自然經(jīng)濟(jì)綜合體的土地利用和土地關(guān)系的管理這一完

整的、綜合的、具體的社會(huì)現(xiàn)象的規(guī)律性，即研究調(diào)整土地關(guān)系和監(jiān)督、調(diào)控土地利用

,使之達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的管理活動(dòng)的規(guī)律性。

(2)土地管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)

①土地管理學(xué)是管理科學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，它與其他部門管理學(xué)的區(qū)別在于研究的客體不

同，也就是管理的對(duì)象不同。

②土地管理學(xué)是土地科學(xué)的一個(gè)子學(xué)科。它與土地科學(xué)的其他子學(xué)科共同構(gòu)成了土地科學(xué)

這一標(biāo)準(zhǔn)學(xué)科。

③土地管理學(xué)是將整個(gè)土地管理過(guò)程以及管理過(guò)程中的一切職能，經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、行

政等各種因素作為一個(gè)整體來(lái)研究的，它是研究這一整體運(yùn)動(dòng)規(guī)律性的學(xué)科。

④土地管理學(xué)是介于土地科學(xué)和管理科學(xué)的一門交叉學(xué)科，是理論與實(shí)踐相結(jié)合的應(yīng)用學(xué)

科。

2.土地管理學(xué)的任務(wù)和內(nèi)容

(1)土地管理學(xué)的基本任務(wù)是應(yīng)用土地管理學(xué)的原理和方法，來(lái)研究和闡明一定的社會(huì)

生產(chǎn)方式下調(diào)整土地關(guān)系，監(jiān)督、調(diào)控土地利用的規(guī)律性，以達(dá)到平衡土地供需矛盾，

取得盡可能大的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的目的。

(2)土地管理學(xué)的內(nèi)容是由該學(xué)科的客體和該學(xué)科的對(duì)象決定的。根據(jù)我國(guó)的具體情況

,土地管理學(xué)內(nèi)容體系可由下列幾部分組成：

①土地管理的原理

包括土地的概念和特性、土地管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理、土地管理的生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和現(xiàn)代管理

原理。

②土地管理的內(nèi)容和方法

內(nèi)容包括地籍管理、土地權(quán)屬管理、土地利用管理、土地市場(chǎng)管理四大部分。

地籍管理是基礎(chǔ)，土地權(quán)屬管理、土地市場(chǎng)管理是手段，土地利用管理是核心。這是因?yàn)?/p>

土地管理的總目標(biāo)是取得盡可能大的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)土地資源的持

續(xù)利用。

土地管理常用的方法為行政方法、經(jīng)濟(jì)方法、法律方法和技術(shù)方法9

③土地管理案例分析和操作實(shí)務(wù)

3.土地管理學(xué)的研究方法

（1）綜合分析法

土地管理是一個(gè)綜合的社會(huì)現(xiàn)象，它涉及組織、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、政治、心理、社會(huì)等

方面，土地管理學(xué)只有對(duì)上述方面進(jìn)行綜合分析，才能使管理活動(dòng)符合管理過(guò)程本身固有

的規(guī)律6

（2）系統(tǒng)分析法

土地管理是一個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)整體，這就要求采用系統(tǒng)方法研究如何使各層次的土地管

理系統(tǒng)的目標(biāo)、職能、原則、方法、機(jī)構(gòu)、干部、技術(shù)、結(jié)構(gòu)和過(guò)程互相協(xié)調(diào)起來(lái)，使整

體與部分、整體與外部環(huán)境互相協(xié)調(diào)起來(lái)。

（3）比較研究法

比較研究是以辯證唯物主義和歷史唯物主義為基礎(chǔ)，運(yùn)用大量調(diào)杳統(tǒng)計(jì)資料，對(duì)土地關(guān)系

、土地利用及土地管理的歷史、現(xiàn)狀、未來(lái)進(jìn)行對(duì)比分析和預(yù)測(cè)的方法6

比較研究包括縱向比較和橫向比較、宏觀比較和微觀比較、動(dòng)態(tài)比較和靜態(tài)比較及其綜合

比較分析。

（4）模擬研究法

為了深入地了解土地管理過(guò)程和可能得出的結(jié)果，采用一些科學(xué)方法對(duì)管理行為進(jìn)行模擬

是管理學(xué)的一種有效研究方法，如利用仿真環(huán)境、數(shù)學(xué)模型、計(jì)算機(jī)技術(shù)、角色扮演等方

式近似替代可能發(fā)生的行為過(guò)程，從中認(rèn)識(shí)、分析和研究實(shí)際行為過(guò)程中可能出現(xiàn)的情況

,從而為實(shí)施有效的管理提供建議和方案。

（5）定性定量法

土地管理學(xué)著重研究對(duì)土地關(guān)系和土地利用這一完整的社會(huì)現(xiàn)象的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控

制，這就要求對(duì)土地關(guān)系和土地利用決策找出質(zhì)和量的規(guī)定性，因此，必須采用定性與定

量相結(jié)合的研究方法。通過(guò)定性分析揭示事物的本質(zhì)及其內(nèi)在聯(lián)系，再用數(shù)學(xué)方法通過(guò)定

量分析找出事物量變到質(zhì)變的界限。定性分析是定量分析的基礎(chǔ)，而定量分析是定性分析

的深化，二者互相補(bǔ)充，相輔相成。

1.2課后習(xí)題詳解

什么是土地？土地資源與土地資產(chǎn)有什么聯(lián)系和區(qū)別？如何實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源和土地資產(chǎn)

的科學(xué)管理？

答：（1）土地是指地球表面的陸地和水面的總稱，同時(shí)，土地還是一個(gè)空間的概念，它

是由氣候、地貌、土壤、水文、巖石、植被等構(gòu)成的自然歷史綜合體，并包含人類活動(dòng)的

成果。

（2）土地資源與土地資產(chǎn)聯(lián)系和區(qū)別：

第一，土地資源是將土地作為自然要素看待的；第二，土地作為自然要素，通過(guò)人類的勞

動(dòng)加以利用，能夠產(chǎn)生財(cái)富；第三，土地資源是土地成為資產(chǎn)的基礎(chǔ)。第四，土地資產(chǎn)是

指土地財(cái)產(chǎn)，即作為財(cái)產(chǎn)的土地。財(cái)產(chǎn)對(duì)象實(shí)體最重要的屬性是有限性（稀缺性）、有用

性、可占用性和具有價(jià)值。土地資源是人類生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，當(dāng)人類對(duì)它的需求越

來(lái)越大時(shí)，土地資源出現(xiàn)了稀缺現(xiàn)象，因而，被一部分人當(dāng)作財(cái)產(chǎn)而占有。從這個(gè)意義上

說(shuō)，地產(chǎn)，是指具有明確的權(quán)屬關(guān)系（有其物主）和排他性，并具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地資源

o它是土地的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是資本的物的表現(xiàn)。

（3）實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源和土地資產(chǎn)的科學(xué)管理的應(yīng)做到；

①明確土地資源和土地資產(chǎn)的內(nèi)容，應(yīng)該深刻認(rèn)識(shí)到土地具有資產(chǎn)和資源的雙重內(nèi)涵。

②清楚的認(rèn)識(shí)土地資源具有的生產(chǎn)性、區(qū)域性、動(dòng)態(tài)性、可更新性、多功能性、有限性、

不可替代性等的特性，從土地資源的這些特性著手，對(duì)土地資源進(jìn)行很好的利用管理；明

確土地資產(chǎn)具有的商品特性、產(chǎn)權(quán)特性、增值特性、不動(dòng)產(chǎn)等的特性，對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行管理。

③完善相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)土地資源的范疇做出明確的規(guī)定，對(duì)于土地資產(chǎn)在流通過(guò)程中

的相關(guān)權(quán)利的轉(zhuǎn)移要嚴(yán)格控制進(jìn)行專項(xiàng)的管理。

④運(yùn)用高科技的手段對(duì)土地資源進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)，保證土地資源的完整性和土地資源流通

能夠有依據(jù)可循。

⑤對(duì)于土地資產(chǎn)的科學(xué)管理，還應(yīng)該遵循土地的自然經(jīng)濟(jì)規(guī)律，合理利用土地的使用價(jià)值

,時(shí)土地更好的為人類服務(wù)。

什么是土地資源的可持續(xù)利用？談?wù)剬?shí)施土地資源可持續(xù)利用的思路。

答：（1）土地資源的可持續(xù)利用是指土地既能夠滿足當(dāng)代人生產(chǎn)生活對(duì)其的需要，同時(shí)

又能夠保持其生產(chǎn)力和生態(tài)穩(wěn)定性，滿足后代人對(duì)土地資源的協(xié)調(diào)利用。

(2)土地資源供給和利用的持續(xù)性是可持續(xù)發(fā)展的自然基礎(chǔ)。加強(qiáng)土地資源管理，必須

將土地資源置于人口、資源、環(huán)境、發(fā)展巨系統(tǒng)中綜合考慮。從土地管理視角看，實(shí)施

土地資源可持續(xù)利用，應(yīng)采取以下對(duì)策，

①樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展觀

努力做到土地資源可持續(xù)利用是實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)

,為此，首先要樹(shù)立土地是一種稀缺自然資源的觀念，如何支配、使用它，關(guān)系到人類當(dāng)

代和后代的生存、福利和幸福，保護(hù)土地是當(dāng)代人的責(zé)任。其次，要樹(shù)立土地、人口、環(huán)

境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)觀，改變就人口論人口、就土地論土地、就環(huán)境論環(huán)境、就經(jīng)濟(jì)論經(jīng)

濟(jì)的傾向。將通過(guò)對(duì)土地、環(huán)境破壞性的開(kāi)發(fā)、利用來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榧饶艽龠M(jìn)發(fā)

展，又有利于土地利用、環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展觀念。

②實(shí)現(xiàn)土地、人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

土地、人口、環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的整體，既

相輔相成，又相互制約。土地、人口、環(huán)境三者中任何一個(gè)單獨(dú)要素均不具備社會(huì)經(jīng)濟(jì)可

持續(xù)發(fā)展的能力，只有三者結(jié)合所構(gòu)成的整體，才能形成可持續(xù)發(fā)展能力，因此，實(shí)現(xiàn)三

者與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使系統(tǒng)整體功能作用大于各要素功能作用之和，從而使可持續(xù)

發(fā)展從低級(jí)階段逐步進(jìn)入高級(jí)階段。

③選擇與建立可持續(xù)發(fā)展的土地、人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)組合運(yùn)作模式

第一，要使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與惡化環(huán)境的土地投入脫鉤。

第二，實(shí)行以預(yù)防為主的環(huán)境政策。

第三，將土地資源利用的外部性內(nèi)在化。

實(shí)行持續(xù)發(fā)展，要求將土地資源與環(huán)境利用的外部性內(nèi)在化，將破壞土地資源與環(huán)境的代

價(jià)由責(zé)任人承擔(dān)，從而使合理利用和保護(hù)土地資源與環(huán)境成為人們的自覺(jué)行動(dòng)。

④實(shí)行有控制的人口轉(zhuǎn)變。由政府對(duì)人口轉(zhuǎn)變過(guò)程進(jìn)行合理干預(yù)，根據(jù)資本積累、技術(shù)進(jìn)

步和自然資本變化，使人口規(guī)模和增長(zhǎng)率與土地人口承載力、人均社會(huì)福利最大化相適應(yīng)。

⑤消除貧困。貧困是人類一

環(huán)境系統(tǒng)惡化的重要?jiǎng)恿?。為了維持生計(jì)，窮人不得不掠奪式地開(kāi)發(fā)資源，致使環(huán)境惡化

,而這種結(jié)果又反過(guò)來(lái)使貧困人口更加貧困，如此循環(huán)下去，使環(huán)境更加惡化。因此，實(shí)

施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，必須要逐步消除貧困。

￡土地管理學(xué)的研究對(duì)象是什么？它與土地經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地利用規(guī)劃學(xué)等的研究對(duì)象有什么

區(qū)別？

答：(1)土地管理學(xué)是研究對(duì)土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、利用以及土地市場(chǎng)管理活動(dòng)的規(guī)

律性。

(2)土地管理學(xué)、土地經(jīng)濟(jì)學(xué)和土地利用規(guī)劃學(xué)三個(gè)學(xué)科研究對(duì)象的區(qū)別：

土地管理學(xué)是土地科學(xué)的一個(gè)子學(xué)科。它與土地科學(xué)的其他子學(xué)取，如土地資源學(xué)、土地

經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地利用規(guī)劃學(xué)、土地法學(xué)、土地信息學(xué)等共同構(gòu)成了土地科學(xué)這一標(biāo)準(zhǔn)學(xué)科。

各個(gè)子學(xué)科都具有各自的研究對(duì)象，從而形成相互獨(dú)立的學(xué)科，但它們又是互相聯(lián)系的，

從不同的方面研究土地科學(xué)的特定對(duì)象，從而形成一個(gè)學(xué)科群。

土地資源學(xué)是從自然資源的角度研究土地資源區(qū)域分異特征及其合理利用與保護(hù)。土地經(jīng)

濟(jì)學(xué)是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度研究土地利用中產(chǎn)生的人與地、人與人之間的關(guān)系及協(xié)調(diào)。土地利

用規(guī)劃學(xué)是從規(guī)劃學(xué)的角度研究土地資源合理分配與土地利用合理組織。

土地管理學(xué)則是從管理學(xué)的角度研究對(duì)土地關(guān)系和土地利用的管理活動(dòng)的規(guī)律性，它著重

研究如何調(diào)整土地關(guān)系，監(jiān)督、調(diào)控土地利用，才能實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。

土地管理學(xué)是將整個(gè)土地管理過(guò)程以及管理過(guò)程中的一切職能，經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、行政

等各種因素6

第二章土地管理原理

2.1復(fù)習(xí)筆記

一、人本管理原理

人本管理的概念

人本原理，就是一切管理，包括土地管理，應(yīng)該將人的因素放在第一位，以做好人的工作

,充分調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性為根本。

土地管理工作的質(zhì)量，首先取決于管理者和被管理者對(duì)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的主動(dòng)性、積極性和

創(chuàng)造性以及相互間的緊密配合。在管理過(guò)程中，要做到充分調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)

造性，必須根據(jù)人的行為規(guī)律進(jìn)行管理。同時(shí)，還需用動(dòng)力來(lái)推動(dòng)管理。

2.行為原理

管理學(xué)所指的行為，是指人們由意識(shí)所支配的、具有內(nèi)在動(dòng)機(jī)的、有意義的行動(dòng)。行為是

人們思想、感情、動(dòng)機(jī)、思維能力等因素的綜合反映°一般情況下，人的行為是受人的動(dòng)

機(jī)支配的，人的動(dòng)機(jī)又是由人的需要決定的，這就是人的行為規(guī)律。

需要T動(dòng)機(jī)-行為一目標(biāo)

根據(jù)人的行為規(guī)律來(lái)進(jìn)行管理，就是管理的行為原理。

要達(dá)到管理目標(biāo)，必須掌握控制人的行為，這就需要了解人們的需要和動(dòng)機(jī)，以便及時(shí)調(diào)

節(jié)人們的行為。

(1)需要是人們對(duì)某種目標(biāo)的渴求和欲望，它包括人的基本生理需要、安全需要、社會(huì)

需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)需要c前兩種需要是較低層次的需要，后三種需要是較高層

次的需要。通常，需要也可分為物質(zhì)需要、精神需要和社會(huì)需要三種。

人的需要總是處在動(dòng)態(tài)發(fā)展中，但其中必有一種最強(qiáng)烈的需要，這種最強(qiáng)烈的需要通常決

定著人們的行為。世界觀是調(diào)節(jié)人們需要的重要因素，通過(guò)世界觀的調(diào)節(jié)，就構(gòu)成人們的

思想，思想則支配人們的行為。

(2)動(dòng)機(jī)是指人自覺(jué)追求一定目的的自覺(jué)愿望或意圖，是人的行為的內(nèi)在原因。

動(dòng)機(jī)是在需要基礎(chǔ)上產(chǎn)生的推動(dòng)和維持人的定向活動(dòng)的主觀心理傾向和心理要求。一般來(lái)

說(shuō)，目標(biāo)是要達(dá)到的結(jié)果，動(dòng)機(jī)見(jiàn)是為什么要達(dá)到這一結(jié)果的主觀原因。人的動(dòng)機(jī)是由需

要決定的，但也受外界條件的影響，在心理學(xué)上稱為誘因。

行為的動(dòng)機(jī)常常是多個(gè)，從而形成動(dòng)機(jī)結(jié)構(gòu)，其中，決定人的行為最強(qiáng)有力的動(dòng)機(jī)稱優(yōu)勢(shì)

動(dòng)機(jī)。管理者要善于捕捉人們的優(yōu)勢(shì)動(dòng)機(jī)，調(diào)動(dòng)人們的積極性和調(diào)節(jié)人們的行為。

3.動(dòng)力原理

物質(zhì)運(yùn)動(dòng)要有動(dòng)力。管理活動(dòng)要達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，也需要有動(dòng)力，并正確地運(yùn)用動(dòng)力。管理

需耍動(dòng)力，有了動(dòng)力才能推動(dòng)管理，這就是管理動(dòng)力原理。

動(dòng)力通常分為三種：

（1）物質(zhì)動(dòng)力

物質(zhì)是人類賴以生存的基礎(chǔ)。物質(zhì)是第一性的，物質(zhì)的存在決定人們的意識(shí)。因此物質(zhì)動(dòng)

力是根本的動(dòng)力。

物質(zhì)動(dòng)力來(lái)自于人們生存的基本需要以及對(duì)物質(zhì)、金錢、財(cái)產(chǎn)等的占有愿望。

（2）精神動(dòng)力

精神動(dòng)力是產(chǎn)生于追求精神上、心理上、事業(yè)上得到滿足的內(nèi)在動(dòng)力。精神動(dòng)力是比物質(zhì)

動(dòng)力更高層次的動(dòng)力，它表現(xiàn)為人們對(duì)理想、信念的追求，對(duì)愛(ài)、友誼、社會(huì)尊重的渴望

,對(duì)發(fā)揮自己的潛能、自我實(shí)現(xiàn)、接受困難挑戰(zhàn)、取得高成就的愿望等6

（3）競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力

競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力產(chǎn)生于競(jìng)爭(zhēng)各方表現(xiàn)出來(lái)的差距。當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)一方發(fā)現(xiàn)差距后，就會(huì)產(chǎn)生一種驅(qū)動(dòng)力

,促使人們奮發(fā)圖強(qiáng)，急起直追，改變落后狀態(tài)。

競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力產(chǎn)生于公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。在公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，競(jìng)爭(zhēng)各方能夠產(chǎn)生催人奮進(jìn)的動(dòng)

力，不公平的競(jìng)爭(zhēng)往往會(huì)起消極作用。

作為管理者，要正確運(yùn)用上述三種動(dòng)力開(kāi)展激勵(lì)工作。美國(guó)心理學(xué)家維克多?弗羅姆1964

年在他的著作《工作與激勵(lì)》中，首先提出了期望理論?他認(rèn)為，一種行為的傾向的強(qiáng)度

取決于個(gè)體對(duì)這種行為可能帶來(lái)的結(jié)果的期望強(qiáng)度以及這種期望對(duì)行為者的吸引力。所以

激勵(lì)是個(gè)人寄托在一個(gè)目標(biāo)的預(yù)期價(jià)值與他對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)可能性的看法的乘積。用公式表示

為：

激勵(lì)力=預(yù)期價(jià)值x期望概率

式中；激勵(lì)力是指一

個(gè)人受到激勵(lì)的強(qiáng)度；預(yù)期價(jià)值是指這個(gè)人能得到結(jié)果的全部預(yù)期價(jià)值；期望概率是指這

個(gè)人認(rèn)為通過(guò)特定活動(dòng)導(dǎo)致預(yù)期成果的概率。

從該公式可以看出，假若某人對(duì)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)不感興趣，則預(yù)期價(jià)值為零，所以，激勵(lì)力為

零。如果某人認(rèn)為該目標(biāo)沒(méi)有可能實(shí)現(xiàn)，則期望概率為零，也就不會(huì)激勵(lì)一

個(gè)人去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。只有當(dāng)預(yù)期價(jià)值和期望概率都高時(shí)，才會(huì)有強(qiáng)大的激勵(lì)力。

二、系統(tǒng)管理原理

系統(tǒng)管理的概念

（1）任何管理都是對(duì)一個(gè)系統(tǒng)的管理，同時(shí)，管理本身也是一個(gè)可控系統(tǒng)。為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)

化管理，一方面，必須充分了解和掌握被管理系統(tǒng)的普遍規(guī)律；另一方面，還要掌握管

理系統(tǒng)本身的共性和特性。

在現(xiàn)代管理中，管理對(duì)象總是處在各個(gè)不同層次的系統(tǒng)中，它們既在自己的系統(tǒng)之內(nèi)，又

與其他系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系，同時(shí)，還處在一個(gè)更大系統(tǒng)的范圍之內(nèi)。為了實(shí)現(xiàn)最佳化管理，必

須進(jìn)行系統(tǒng)分析，這就是管理的系統(tǒng)原理。

（2）耍貫徹系統(tǒng)原理，必須把握住系統(tǒng)三個(gè)環(huán)節(jié)：

①目的性，每個(gè)系統(tǒng)，包括母系統(tǒng)和子系統(tǒng)，都需要有自己明確的目的。

②整體性，一個(gè)系統(tǒng)至少是由2個(gè)或2個(gè)以上的子系統(tǒng)構(gòu)成的整體。

③層次性，系統(tǒng)的層次態(tài)經(jīng)歷著由低級(jí)到高級(jí)、由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的發(fā)展過(guò)程。

對(duì)系統(tǒng)的高效管理，必須遵循整分合原理和相對(duì)封閉原理。

2.整分合原理

（1）現(xiàn)代管理要求在整體規(guī)劃下明確分工，在分工基礎(chǔ)上進(jìn)行有效的綜合，這就是整分

合原理。

（2）整分合原理的深層理解：

①整體觀念是前提，分工是關(guān)鍵。

②除了明確分工外，還要做到優(yōu)化組合，它包括目標(biāo)優(yōu)化組合、組織優(yōu)化組合、人才優(yōu)化

組合和環(huán)境優(yōu)化組合等。

目標(biāo)優(yōu)化組合是在實(shí)行目標(biāo)管理中，首先科學(xué)地制定出總目標(biāo)，然后根據(jù)優(yōu)化原則，將總

目標(biāo)層層分解到省、地、縣級(jí)土地管理部門，組成目標(biāo)優(yōu)化體系6

組織優(yōu)化，首先要建立穩(wěn)態(tài)的管理三角形。

人才優(yōu)化組合，指在某級(jí)組織中，要有高、中、低級(jí)人才的合理搭配和組合以及具有各種

特長(zhǎng)的人相互配合，不用多余的人，才能發(fā)揮人才組合的整體效應(yīng)。

環(huán)境優(yōu)化組合就是將組織的外部條件合理地組合起來(lái)，使土地管理工作在良好的環(huán)境中運(yùn)

行。

3.相對(duì)封閉原理

相對(duì)封閉原理指在任何一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，管理手段必須構(gòu)成一個(gè)封閉的循環(huán)回路，才能形成有

效的管理活動(dòng)，見(jiàn)圖2-1。在這個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)中，反饋起著關(guān)鍵作用。

通常一個(gè)管理系統(tǒng)可以分解為指揮中心、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和反饋機(jī)構(gòu)。

在我國(guó)土地管理系統(tǒng)中，國(guó)土資源部是全國(guó)土地管理的指揮中心，當(dāng)它向全國(guó)各省市縣土

地管理機(jī)構(gòu)發(fā)出指令時(shí)，也將該指令發(fā)布給監(jiān)督機(jī)構(gòu),各省、市、縣土地管理機(jī)構(gòu)，作為

執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各用地單位（接受單位）的耕地加強(qiáng)管理和保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行作為指揮

中心的國(guó)土資源部的指令。監(jiān)督機(jī)構(gòu)則對(duì)各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行指令情況進(jìn)行監(jiān)督，以保

證指令執(zhí)行到位。反饋機(jī)構(gòu)（如監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、情報(bào)機(jī)構(gòu)、各種形式的調(diào)查組等）到實(shí)地調(diào)查

指令執(zhí)行的效果和問(wèn)題，并提出建議，將信息返回指揮中心。指揮中心根據(jù)反饋信息，修

正指令或糾正執(zhí)行過(guò)程中的偏差，再發(fā)出新的指令

圖2」有效的管理系統(tǒng)

三、動(dòng)態(tài)管理原理

動(dòng)態(tài)管理的概念

動(dòng)態(tài)管理就是在管理中，要注意加強(qiáng)信息工作，隨時(shí)掌握事物的動(dòng)態(tài)變化，運(yùn)用動(dòng)態(tài)原理

使管理決策不斷適應(yīng)變化了的情況以提高管理工作的效應(yīng)。

進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理必須遵循動(dòng)態(tài)相關(guān)原理和彈性原理。

2.動(dòng)態(tài)相關(guān)原理

管理系統(tǒng)的發(fā)展變化是由于管理系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分之間相互依存、相互作用的結(jié)果。這

種相關(guān)關(guān)系可以分為完全相關(guān)、不完全相關(guān)和完全不相關(guān)，積極相關(guān)和消極相關(guān)，正相關(guān)

和負(fù)相關(guān)，單相關(guān)和復(fù)相關(guān)等。

進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，必須在管理系統(tǒng)的發(fā)展變化中，找出系統(tǒng)內(nèi)部各蛆成部分之間以及系統(tǒng)與

外部環(huán)境之間的各種相關(guān)關(guān)系，通過(guò)管理，協(xié)調(diào)好各部分的關(guān)系，促進(jìn)事物向預(yù)定目標(biāo)發(fā)

展變化，取得管理的整體效應(yīng)。

進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，必須搞好反饋控制。事物始終處于動(dòng)態(tài)之中，這就要求管理部門不斷地收

集信息、檢索信息、識(shí)別信息和加工信息，并根據(jù)信息進(jìn)行決策，使決策變?yōu)樾袆?dòng)；將決

策執(zhí)行結(jié)果與計(jì)劃目標(biāo)對(duì)比，得到偏差信息，再反饋回決策部門，從而對(duì)決策的再輸出起

調(diào)節(jié)控制作用，即通過(guò)信息反饋，對(duì)未來(lái)決策和行動(dòng)進(jìn)行控制，使之與被管理系統(tǒng)的發(fā)展

變化相適應(yīng)，保證管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

能不能有效地進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，關(guān)鍵在于是否有靈敏、準(zhǔn)確、有力的反饋。

3.彈性原理

有效管理必須耍依據(jù)系統(tǒng)內(nèi)外條件和環(huán)境的變化而隨機(jī)應(yīng)變，做到以變應(yīng)變。這就要求管

理必須留有余地，保持充分的彈性。這是因?yàn)椋?/p>

（1）管理科學(xué)考察的問(wèn)題是大量的。管理需要綜合考慮各個(gè)因素的相互作用后才能做出

正確的決策。由于因素眾多，且相互關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，所以，百分之百反映客觀規(guī)律的管

理是不存在的，這就要求管理留有可調(diào)節(jié)的余地。

（2）由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的飛速發(fā)展，必然導(dǎo)致物質(zhì)環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的巨大變化，這就

要求管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)在對(duì)不斷產(chǎn)生的變化做出相應(yīng)反饋的同時(shí)，還要具備應(yīng)變能力，使管

理具有靈活性和充分的彈性。

四、管理效益原理

口效益管理的概念

管理是為了獲得效益。效益包括生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

三者的關(guān)系從長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體的觀點(diǎn)看是統(tǒng)一的，沒(méi)有生態(tài)效益的土地利用，很難想像會(huì)獲得

理想的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但有時(shí)在局部或短期內(nèi)，三者表現(xiàn)出矛盾的現(xiàn)象，所以，土

地管理的目的是為了尋求生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的優(yōu)化組合，從而取得最佳的整

體效益。為此，就要在管理工作中注意到運(yùn)用整體效應(yīng)原理和規(guī)律效應(yīng)原理。

2,整體效應(yīng)原理

整體效應(yīng)就是要通過(guò)管理，使整體內(nèi)部各個(gè)組成部分之間相互產(chǎn)生促進(jìn)作用，以使整體取

得最佳效益。通過(guò)管理，可以取得比部分之和要大得多的效果，即要努力做到1+1>2,

這就是整體效應(yīng)，優(yōu)化管理所追求的目標(biāo)就是獲得整體的效應(yīng)。生態(tài)平衡的功能，這是部

分間的這種相互促進(jìn)作用，就是管理上的交叉效應(yīng)，它是整體效應(yīng)的基礎(chǔ)。要取得交叉效

應(yīng)，必須做到各部分優(yōu)化組合。

系統(tǒng)功效的不守恒性是普遍存在的，它表現(xiàn)為整體能產(chǎn)生各部分所不具備的新性能、新功

效或使原有性能、功效增強(qiáng)、減潴或消失。因此，管理要取得整體效益，必須要遵循放大

原則，努力使輸出大于輸入，使管理對(duì)象產(chǎn)生“大于”效果°

3.規(guī)律效應(yīng)原理

規(guī)律效應(yīng)就是按客觀規(guī)律管理所取得的效應(yīng)。

任何一個(gè)系統(tǒng)，其組成部分都是相互依存、相互作用、相互制約的，它們的運(yùn)動(dòng)和發(fā)展都

是有規(guī)律的。牽動(dòng)一個(gè)環(huán)節(jié)，其他環(huán)節(jié)就會(huì)做出相應(yīng)變化。

管理要獲得效益，必須充分了解構(gòu)成整體的各組成部分相互間的作用及其對(duì)整體的作用，

通過(guò)對(duì)各組成部分的合理組合、配置、使用，最大限度地發(fā)揮各組成部分的積極作用，發(fā)

揮各種部分的優(yōu)勢(shì)，從而使整體獲得盡可能大的效益。

管理的效益不僅在于充分發(fā)揮系統(tǒng)中每個(gè)要素的積極作用，還要根據(jù)不同地區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)

特點(diǎn)，充分發(fā)揮主導(dǎo)因素的積極作用。

2.2課后習(xí)題詳解

土地管理原理包含哪些基本內(nèi)容？

答：土地管理原理可以歸結(jié)為四大類：

(1)人本原理

人本原理，就是一切管理，包括土地管理，應(yīng)該將人的因素放在第一位，以做好人的工作

,充分調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性為根本。

土地管理是在一定的環(huán)境條件下，為實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，對(duì)土地利用過(guò)程中人與人的關(guān)系、人

與地的關(guān)系施加影響的過(guò)程。整個(gè)管理過(guò)程包括管理者、被管理者和管理環(huán)境三個(gè)要素。

在管理過(guò)程中，要做到充分調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，必須根據(jù)人的行為規(guī)律進(jìn)

行管理。同時(shí)，還需用動(dòng)力來(lái)推動(dòng)管理，這就是由人本原理引申出來(lái)的行為原理和動(dòng)力原

理。

根據(jù)人的行為規(guī)律來(lái)進(jìn)行管理，就是管理的行為原理。管理需要?jiǎng)恿Γ辛藙?dòng)力才能推動(dòng)

管理，這就是所謂的管理動(dòng)力原理。動(dòng)力通常分物質(zhì)動(dòng)力、精神動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力三種。

(2)系統(tǒng)原理

系統(tǒng)原理，就是為了實(shí)現(xiàn)最佳化管理，必須進(jìn)行系統(tǒng)分析。

要貫徹系統(tǒng)原理，必須把握住系統(tǒng)的目的性、整體性和層次性三個(gè)環(huán)節(jié)。而要做到對(duì)系統(tǒng)

的高效管理，必須遵循整分合原理和相對(duì)封閉原理。

現(xiàn)代管理要求在整體規(guī)劃下明確分工，在分工基礎(chǔ)上進(jìn)行有效的綜合，這就是整分合原理

O除了明確分工外，還要做到優(yōu)化組合，它包括目標(biāo)優(yōu)化組合、組織優(yōu)化組合、人才優(yōu)化

組合和環(huán)境優(yōu)化組合等。

相對(duì)封閉原理指在任何一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，管理手段必須構(gòu)成一個(gè)封閉的循環(huán)回路，才能形成有

效的管理活動(dòng)。

(3)動(dòng)態(tài)原理

在管理中，要注意加強(qiáng)信息工作，隨時(shí)掌握事物的動(dòng)態(tài)變化，使管理決策不斷適應(yīng)變化了

的情況，即運(yùn)用動(dòng)態(tài)原理，提高管理工作的效應(yīng)。進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理必須遵循動(dòng)態(tài)相關(guān)原理和

彈性原理。

進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，必須在管理系統(tǒng)的發(fā)展變化中，找出系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分之間以及系統(tǒng)與

外部環(huán)境之間的各種相關(guān)關(guān)系，通過(guò)管理，協(xié)調(diào)好各部分的關(guān)系，促進(jìn)事物向預(yù)定目標(biāo)發(fā)

展變化，取得管理的整體效應(yīng)。有效管理必須要依據(jù)系統(tǒng)內(nèi)外條件和環(huán)境的變化而隨機(jī)應(yīng)

變，做到以變應(yīng)變。這就要求管理必須留有余地，保持充分的彈性。

(4)效益原理

效益包括生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。土地管理的目的是為了尋求生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效

益和社會(huì)效益的優(yōu)化組合，從而取得最佳的整體效益。為此，就要在管理工作中注意到運(yùn)

用整體效應(yīng)原理和規(guī)律效應(yīng)原理。

整體效應(yīng)就是耍通過(guò)管理，使整體內(nèi)部各個(gè)組成部分之間相互產(chǎn)生促進(jìn)作用，以使整體取

得最佳效益。規(guī)律效應(yīng)就是按客觀規(guī)律管理所取得的效應(yīng)。

如何正確運(yùn)用土地管理原理管理好土地？

答；(1)在人本管理方面，在土地利用過(guò)程中應(yīng)該調(diào)解好人與人之間、人與地之間的關(guān)

系。管理者的責(zé)任一方面要滿足用地人的正當(dāng)需要，另一方面則要通過(guò)宣傳教育、法制、

行政、經(jīng)濟(jì)等手段，改變用地者占用耕地蓋房的意向或控制人們大量占用耕地蓋房的行為

,將房屋盡量建在荒地、劣地、舊宅基地上，以緩解人口與耕地的矛盾。同時(shí)應(yīng)該提供物

質(zhì)動(dòng)力使得使用者合理利用土地；給予土地使用者在心理上、精神上的刺激，比如對(duì)于特

殊地區(qū)退耕還林的優(yōu)秀表現(xiàn)著給予表彰，以促進(jìn)土地的管理和使用；還可以創(chuàng)造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)

的環(huán)境，在區(qū)域范圍內(nèi)，提高土地的使用效率。

(2)在系統(tǒng)管理方面，可以將全國(guó)的土地資源作為一個(gè)系統(tǒng)，將多省的資源作為下一層

的子系統(tǒng)，將省內(nèi)的市、縣、鄉(xiāng)再一級(jí)一級(jí)的劃分為上一級(jí)的子系統(tǒng)，劃分好各個(gè)層次

之后，對(duì)各個(gè)系統(tǒng)的任務(wù)、內(nèi)容、目標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的管理。上一層次系統(tǒng)的主要任務(wù)是：

杈據(jù)系統(tǒng)的功能目標(biāo)向下一層次發(fā)出指令信息，然后考核指令執(zhí)行結(jié)果，解決下?層次

各子系統(tǒng)之間的不協(xié)調(diào)。這樣就可以充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的功能，進(jìn)行有效的管理。

同時(shí)還應(yīng)該對(duì)于系統(tǒng)進(jìn)行相應(yīng)的整分合：首先科學(xué)地制定出息目標(biāo)，然后根據(jù)優(yōu)化原則，

將土地規(guī)劃總目標(biāo)層層分解到省、地、縣級(jí)土地管理部門，組成目標(biāo)優(yōu)化體系。在管理中

,要使各個(gè)分目標(biāo)互相協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)，保證總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。再將各個(gè)目標(biāo)進(jìn)行整合，

使其在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中能夠相互協(xié)調(diào)但是又不違背總體規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容。

對(duì)土地資源進(jìn)行系統(tǒng)管理，相對(duì)封閉原理有著重要的作用。國(guó)土資源部是全國(guó)土地管理的

指揮中心，當(dāng)它向全國(guó)各省市縣土地管理機(jī)構(gòu)發(fā)出“保護(hù)耕地，禁止亂占濫用耕地”的指令

時(shí)，也將該指令發(fā)布給監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各省、市、縣土地管理機(jī)構(gòu)，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)

各用地單位的耕地加強(qiáng)管理和保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行作為指揮中心的國(guó)土資源部的指令。監(jiān)督機(jī)

構(gòu)則對(duì)各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行指令情況進(jìn)行監(jiān)督，以保證指令執(zhí)行到位。反饋機(jī)構(gòu)到實(shí)地

調(diào)查指令執(zhí)行的效果和問(wèn)題，并提出建議，將信息返回指揮中心。指揮中心根據(jù)反饋信息

,修正指令或糾正執(zhí)行過(guò)程中的偏差，再發(fā)出新的指令……

(3)在動(dòng)態(tài)管理方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資源各種類型的利用范圍和面積處于

不斷的變化過(guò)程之中，土地管理部門不斷地收集信息、檢索信息、識(shí)別信息和加工信息

,并根據(jù)信息進(jìn)行決策，使決策變?yōu)樾袆?dòng)，將決策執(zhí)行結(jié)果與計(jì)劃目標(biāo)對(duì)比，得到偏差

信息，再反饋回決策部門，從而對(duì)決策的再輸出起調(diào)節(jié)控制作用，即通過(guò)信息反饋，對(duì)

未來(lái)土地決策和土地利用進(jìn)行控制，使土地的使用與土地管理部門的規(guī)劃相適應(yīng)，保證

土地資源高效合理的利用。

在實(shí)際過(guò)程之中，土地管理涉及的因素眾多，因此在管理過(guò)程中運(yùn)用到彈性原理」既能夠

滿足國(guó)家建設(shè)的發(fā)展，又能夠很好的對(duì)土地的使用面積進(jìn)行控制。

(4)在效益管理方面，明確土地管理的目的是為了尋求生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益

的優(yōu)化組合，從而取得最佳的整體效益。運(yùn)用管理效益原理就是在土地管理工作中注意

到運(yùn)用整體效應(yīng)原理和規(guī)律效應(yīng)原理。

應(yīng)當(dāng)從整體發(fā)展的角度出發(fā)，對(duì)于土地進(jìn)行很好的管理，不能夠只看到局部的利益或者是

眼前的利益，應(yīng)該制定一個(gè)土地資源可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃，對(duì)于土地資源進(jìn)行管理，這樣有

利于土地資源能夠在長(zhǎng)期使用過(guò)程中能夠相互協(xié)調(diào)，保證區(qū)域內(nèi)和全國(guó)土地的有效持續(xù)利

用，同時(shí)管理的效益還要充分發(fā)揮土地系統(tǒng)中每個(gè)要素的積極作用，還要根據(jù)不同地區(qū)自

然、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，充分發(fā)揮主導(dǎo)因素的積極作用。

第三章土地管理的一般過(guò)程

3.1復(fù)習(xí)筆記

土地管理的一般過(guò)程包括政府在土地管理中的行為模式、管理目標(biāo)的設(shè)置、管理組織的設(shè)

計(jì)、管理職能的運(yùn)作四部分。

一、政府在土地管理中的行為模式

口政府對(duì)土地實(shí)施宏觀管理的必要性

(1)土地是人類生存不可缺少的自然資源，同時(shí)又是稀缺資源

土地對(duì)于國(guó)計(jì)民生的重要性決定了對(duì)土地資源的分配、利用、管理必須以全體社會(huì)成員的

共同利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共利益為己任的公共組織為依托，而政府正是這種典型

的公共組織，他是社會(huì)全體成員共同利益的代表，負(fù)有承擔(dān)公共服務(wù)包括土地管理的主要

責(zé)任。

(2)公有制土地的存在

公有土地資源具有消費(fèi)的非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。在缺乏嚴(yán)格管理的情況下，每個(gè)成員就會(huì)為

追求自身福利最大化而濫用公有土地資源，最終導(dǎo)致土地資源質(zhì)量惡化，生產(chǎn)力下降。

(3)土地利用外部性的存在

土地利用的外部性是指土地利用中一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為，不通過(guò)影響價(jià)格而直接或間接地

影響另一經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象。

(4)土地市場(chǎng)存在失靈現(xiàn)象

一般認(rèn)為，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，土地資源能夠得到最優(yōu)配置，但市場(chǎng)機(jī)制在某些情況下，不能

有效運(yùn)行，甚至不起作用，即市場(chǎng)失靈。

2.政府在土地管理中的行為模式

(1)保障土地市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，糾正市場(chǎng)失靈

政府干預(yù)這一“看得見(jiàn)的手”與市場(chǎng)機(jī)制這一“看不見(jiàn)的手”緊密配合，共同作用，是實(shí)現(xiàn)土

地資源優(yōu)化配置的有力保障。這里，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源優(yōu)化配置起主導(dǎo)作用，政府干預(yù)

起調(diào)控作用。

(2)作為公共利益的代表，對(duì)社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)

代表公共利益的政府擔(dān)負(fù)著通過(guò)財(cái)政預(yù)算開(kāi)支，生產(chǎn)、提供公共產(chǎn)品以及土地制度供給和

土地登記、統(tǒng)計(jì)、土地監(jiān)測(cè)、土地利用總體規(guī)劃等公共服務(wù)的責(zé)任。

（3）消除土地利用的外部性

產(chǎn)生外部性問(wèn)題的情況下，政府的責(zé)任是通過(guò)立法、行政命令、稅收等措施對(duì)土地利用負(fù)

外部性進(jìn)行限制，通過(guò)制定、實(shí)施綠色GDP及其他相關(guān)制度，將土地利用外部性內(nèi)在化

,從而實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。

（4）協(xié)調(diào)各土地使用者之間的利益，保障土地配置的公平和效率

政府通過(guò)制定、實(shí)施相關(guān)法律、法規(guī)，明晰土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范土地使用者的行為，運(yùn)用租、

稅、費(fèi)等經(jīng)濟(jì)杠桿協(xié)調(diào)各土地使用者之間的利益，從而保障土地資源配置的公平和效率。

3.政府失靈與對(duì)策

（1）政府失靈的原因

①公共決策失誤

由于干預(yù)對(duì)象的復(fù)雜性、多變性，信息不充分、不完全、不對(duì)等，政策的“時(shí)滯”和作用效

果的不確定性等會(huì)造成政府公共決策失誤，導(dǎo)致政府失靈6

②政府龐大行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行的低效率和“內(nèi)部效應(yīng)”

當(dāng)政府各部門的職責(zé)重復(fù)設(shè)置，部門內(nèi)部層次過(guò)多、職責(zé)不清，就會(huì)出現(xiàn)互相摩擦、運(yùn)轉(zhuǎn)

不和諧、政令不暢等現(xiàn)象，從而增加政府運(yùn)行成本，使政府的管理活動(dòng)難以達(dá)到預(yù)期效果。

③尋租活動(dòng)

最常見(jiàn)的尋租活動(dòng)是權(quán)錢交易，形形色色的行賄、受賄等，導(dǎo)致政府官員行為扭曲，致使

土地資源配置不當(dāng)，造成政府失靈。

（2）政府失靈的對(duì)策

①?gòu)?qiáng)化政府對(duì)土地的公共管理職能

②加強(qiáng)公共決策科學(xué)化、民主化

③建立良好的地方政府與中央政府的互動(dòng)合作關(guān)系

④強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制和反饋機(jī)制

⑤建立健全土地法律體系和加大執(zhí)法力度

二、土地管理的目標(biāo)設(shè)置、任務(wù)和原則

土地管理目標(biāo)的設(shè)置

（1）管理目標(biāo)的涵義

管理是人類有意識(shí)、有目的的能動(dòng)活動(dòng)，所以，管理具有明顯的目標(biāo)性。目標(biāo)是目的或宗

旨的具體化，是一個(gè)組織努力奮斗爭(zhēng)取達(dá)到所希望的未來(lái)的狀況。管理的目標(biāo)是管理的出

發(fā)點(diǎn)和歸宿，因此，管理實(shí)質(zhì)上就是有效地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的活動(dòng)。

(2)目標(biāo)在管理活動(dòng)中的作用

①方向作用

目標(biāo)為管理工作指明了方向，使管理具有明確的活動(dòng)和資源的配置方向。

②激勵(lì)作用

目標(biāo)明確，能夠調(diào)動(dòng)管理人員的積極性，激勵(lì)其主動(dòng)精神，增強(qiáng)其責(zé)任感。

③凝聚作用

當(dāng)目標(biāo)正確，具有吸引力時(shí)，能將管理人員的智慧和力量凝聚在一起，煥發(fā)出奉獻(xiàn)精神和

創(chuàng)造力。

④考核作用

目標(biāo)是考核管理人員績(jī)效的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

(3)目標(biāo)管理的基本屬性

①目標(biāo)的共同性

管理的目標(biāo)通常是特定組織和群體的共同目標(biāo)，而不是管理者個(gè)人的目標(biāo)。

②目標(biāo)的層次性

從組織結(jié)構(gòu)的角度看，目標(biāo)是分層次的，在上級(jí)組織的總目標(biāo)下，還存在不同層次下級(jí)組

織的分目標(biāo)。

③目標(biāo)的時(shí)間性

目標(biāo)是有時(shí)間跨度的。根據(jù)其跨度的大小，可區(qū)分為近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)。

④目標(biāo)的可考核性

目標(biāo)必須明確，含義要清晰，便于考核。通常，目標(biāo)有定性目標(biāo)和定量目標(biāo)。

(4)土地管理的目標(biāo)設(shè)置

①土地管理目標(biāo)按管理層次的不同，可分為宏觀土地管理目標(biāo)、中觀土地管理目標(biāo)和微觀

土地管理目標(biāo)。

宏觀土地管理目標(biāo)指全國(guó)的土地管理總目標(biāo)，它帶有全局性、戰(zhàn)略性的特點(diǎn)。

中觀土地管理目標(biāo)指地區(qū)的土地管理目標(biāo)。中觀土地管理目標(biāo)的制定，既要與全國(guó)土地管

理總目標(biāo)相銜接，為其實(shí)現(xiàn)提供保證，又要結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)，提出具有本地區(qū)特色、切實(shí)

可行的目標(biāo)。

微觀土地管理目標(biāo)指縣級(jí)土地管理目標(biāo)。微觀土地管理目標(biāo)比較具體，全縣土地管理目標(biāo)

可以分解為縣內(nèi)各部門和各土地利用單位的土地管理分目標(biāo)。

②土地管理目標(biāo)按實(shí)現(xiàn)時(shí)間的幅度，又可分為長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)和年度目標(biāo)。長(zhǎng)期目標(biāo)

通常達(dá)成目標(biāo)的時(shí)間在10年以上，中期目標(biāo)為5年左右，年度目標(biāo)為1年。

③管理目標(biāo)之間的聯(lián)系

宏觀、中觀、微觀土地管理目標(biāo)或長(zhǎng)期、中期、年度土地管理目標(biāo)，它們互相聯(lián)系、互相

制約，構(gòu)成一個(gè)完整的目標(biāo)體系。

宏觀土地管理目標(biāo)是全國(guó)范圍內(nèi)較長(zhǎng)時(shí)期土地管理所要達(dá)到的預(yù)期結(jié)果。而中觀土地管理

目標(biāo)，是用來(lái)指導(dǎo)地區(qū)土地管理工作向?qū)崿F(xiàn)總目標(biāo)邁進(jìn)。土地管理微觀目標(biāo)則是中觀目標(biāo)

在基層的具體實(shí)施工作。土地管理長(zhǎng)期目標(biāo)是制定中期和年度目標(biāo)的依據(jù)，土地管理中期

目標(biāo)和年度目標(biāo)則是長(zhǎng)期目標(biāo)分期和按年度的落實(shí)。。

2.土地管理的任務(wù)和原則

(1)土地管理的基本任務(wù)

①堅(jiān)持“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針，努力實(shí)現(xiàn)土地，特別是耕地供求的動(dòng)態(tài)平衡

②控制“土地供給閘門”，參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控

③加強(qiáng)土地資源的調(diào)查評(píng)價(jià)和科學(xué)規(guī)劃。

④加強(qiáng)土地資源信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息服務(wù)社會(huì)化。

⑤深化改革，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理新體制，新機(jī)制。

⑥健全法制，依法行政，實(shí)現(xiàn)土地管理秩序的根本好轉(zhuǎn)?

(2)土地管理應(yīng)遵循原則

①正確處理國(guó)家、集體、個(gè)人之間關(guān)系的原則。

②堅(jiān)持生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三效益統(tǒng)一的原則。

③堅(jiān)持依法、統(tǒng)一、科學(xué)地管理土地的原則。

三、土地管理的組織設(shè)計(jì)

組織的涵義和特點(diǎn)

(1)組織的涵義

組織是特定的群體為了共同的目標(biāo)，按照特定的規(guī)則組成的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。構(gòu)成組織的基本因

素是人，其中包括管理者和被管理者。

(2)組織的類型

①根據(jù)目標(biāo)的區(qū)別，可將組織劃分為公共組織和非公共組織。

②根據(jù)組織形成的特點(diǎn)，可將組紜劃分為正式組織和非正式組織。

(3)組織的特點(diǎn)

①目標(biāo)的一致性

共同的目標(biāo)是組織的基礎(chǔ)。組織目標(biāo)的一致性，具體表現(xiàn)為：目標(biāo)價(jià)值取向的一致性；層

級(jí)目標(biāo)的一致性：階段目標(biāo)的一致性。

②原則的統(tǒng)一性

組織是按照一定的原則組合起來(lái)的，這些原則是：組織活動(dòng)的價(jià)值規(guī)范、組織構(gòu)建原則、

組織活動(dòng)和運(yùn)動(dòng)原則等，這些原見(jiàn)之間具有本質(zhì)上的一致性。

③資源的有機(jī)結(jié)合性

組織資源在職位上形成有機(jī)結(jié)合和合理分布，才能協(xié)同實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。

④活動(dòng)的協(xié)作性

組織中職位角色的明確規(guī)定和相互協(xié)調(diào)，組織成員在實(shí)際管理活動(dòng)中的合作和配合，從而

增強(qiáng)了組織的整體功能，是組織活動(dòng)協(xié)作性的結(jié)果。

⑤結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性

組織是以特定的結(jié)構(gòu)形式存在和活動(dòng)的。組織的結(jié)構(gòu)是由若干系統(tǒng)構(gòu)成，從而組成組織結(jié)

構(gòu)的總體系統(tǒng)。組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)具有確定的邊界，并具有系統(tǒng)的功能。

2.組織設(shè)計(jì)和組織結(jié)構(gòu)

（1）組織設(shè)計(jì)的涵義

組織設(shè)計(jì)是管理者為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而對(duì)組織活動(dòng)和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)的活動(dòng)。

（2）組織設(shè)計(jì)的內(nèi)容

管理幅度和管理層次設(shè)計(jì)、組織職能設(shè)計(jì)、組織部門設(shè)計(jì)、組織職位設(shè)計(jì)、組織職權(quán)設(shè)計(jì)

、組織人員配備等。

（3）組織結(jié)構(gòu)的基本形式

①直線制組織結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖3?

1）圖中表示的組織結(jié)構(gòu)形式中，組織內(nèi)上級(jí)管理層與下級(jí)管理層按垂直系統(tǒng)進(jìn)行管理，

信息溝通和傳遞渠道只有一條直線渠道，一個(gè)下級(jí)只接受一個(gè)上級(jí)管理者的命令。

圖3-1直線制組織結(jié)構(gòu)

②職能制組織結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖頭

2）圖中表示的組織結(jié)構(gòu)形式中，按組織職能分解組織活動(dòng)設(shè)為不同的部門，作業(yè)人員同

時(shí)接受若干職能部門的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。

圖3-2職能制組織結(jié)構(gòu)

③矩陣制組織結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖3-

3）圖中表示由兩套組織部門聯(lián)合構(gòu)成的雙重組織結(jié)構(gòu)，一套是組織業(yè)務(wù)部門，另一套是

特定業(yè)務(wù)項(xiàng)目部門，這兩套部門在組織中以縱橫兩個(gè)方向設(shè)置，構(gòu)成了矩陣狀態(tài)，它們都

由組織的最高領(lǐng)導(dǎo)指揮。作業(yè)人員則受該兩套部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)和指揮。

圖3-3矩陣組織結(jié)構(gòu)

（4）組織結(jié)構(gòu)的整合

為了使組織各組成部分和各種資源組成有機(jī)整體，為完成組織的目標(biāo)和任務(wù)卓有成效地運(yùn)

作，就必須對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合。

對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合的途徑是多種多樣的，其中，最核心的問(wèn)題是對(duì)責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行合理

的分配。通過(guò)責(zé)的分配，保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；通過(guò)利的分配，產(chǎn)生對(duì)人的激勵(lì)，使人致力于

組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；通過(guò)權(quán)力的分配，影響組織內(nèi)的集成、協(xié)作和溝通，也就是通過(guò)責(zé)權(quán)利

的合理分配，來(lái)協(xié)調(diào)組織的活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。

非正式組織與正式組織的配合，是組織結(jié)構(gòu)整合的一條有效途徑。

3.土地管理組織結(jié)構(gòu)

（1）土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

一般有三種模式，即單獨(dú)設(shè)置機(jī)構(gòu)，直屬各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)；在某一部門內(nèi)設(shè)置土地管理機(jī)構(gòu)

；不單獨(dú)設(shè)置機(jī)構(gòu)，土地管理職能分屬若干職能部門。

（2）國(guó)土資源部的主要職責(zé)

①擬定有關(guān)法律法規(guī)，發(fā)布土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源（農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)的海洋漁業(yè)資源

除外，下同）等自然資源管理的規(guī)定，依照規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)行政復(fù)議；研究擬定管理、保護(hù)

與合理利用土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源政策；制定土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源管

理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范和辦法。

②組織編制和實(shí)施國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和其他規(guī)劃；參與報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市總

體規(guī)劃的審核，指導(dǎo)、審核地方土地利用總體規(guī)劃；組織礦產(chǎn)資源、海洋資源的調(diào)查評(píng)價(jià)

,編制礦產(chǎn)資源和海洋資源保護(hù)與合理利用規(guī)劃、地質(zhì)勘查規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)遺

跡保護(hù)規(guī)劃。

③監(jiān)督檢查各級(jí)國(guó)土資源主管部門行政執(zhí)法和土地、礦產(chǎn)、海洋資源規(guī)劃執(zhí)行情況；依法

保護(hù)土地、礦產(chǎn)、海洋資源所有者和使用者的合法權(quán)益，承辦并組織調(diào)處重大權(quán)屬糾紛，

查處重大違法案件。

④擬定實(shí)施耕地特殊保護(hù)和鼓勵(lì)耕地開(kāi)發(fā)政策，實(shí)施農(nóng)地用途管制，組織基本農(nóng)田保護(hù)，

指導(dǎo)未利用土地開(kāi)發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾和開(kāi)發(fā)耕地的監(jiān)督工作，確保耕地面積只能增

加，不能減少。

⑤制訂地籍管理辦法，組織土地資源調(diào)查、地籍調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；指導(dǎo)土地確

權(quán)、城鄉(xiāng)地籍、土地定級(jí)和登記等工作。

⑥擬定并按規(guī)定組織實(shí)施土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、交易和政府收購(gòu)管理

辦法，制訂國(guó)有土地劃撥使用目錄指南和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村用地管理辦法，指導(dǎo)農(nóng)村集體非農(nóng)土

地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管理。

⑦指導(dǎo)基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)評(píng)測(cè)，審定評(píng)估機(jī)構(gòu)從事土地評(píng)估的資格，確認(rèn)土地使用權(quán)價(jià)

格；承擔(dān)報(bào)國(guó)務(wù)院審批的各類用地的審查、報(bào)批工作。

⑧依法管理礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)的審批登記發(fā)證和轉(zhuǎn)讓審批登記；依法審批對(duì)外合作

區(qū)塊；承擔(dān)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理工作，管理地質(zhì)資料匯交；依法實(shí)施地質(zhì)勘查行業(yè)管理，審

查確定地質(zhì)勘查單位的資格，管理地勘成果；按規(guī)定管理礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收和使用。

審定評(píng)估機(jī)構(gòu)從事探礦權(quán)、采礦權(quán)評(píng)估的資格，確認(rèn)探礦權(quán)、采礦權(quán)評(píng)估結(jié)果。

⑨組織監(jiān)測(cè)、防治地質(zhì)災(zāi)害和保護(hù)地質(zhì)遺跡：依法管理水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)勘

查和評(píng)價(jià)工作，監(jiān)測(cè)、監(jiān)督防止地下水的過(guò)量開(kāi)采與污染，保護(hù)地質(zhì)環(huán)境；認(rèn)定具有重要

價(jià)值的古生物化石產(chǎn)地、標(biāo)準(zhǔn)地質(zhì)剖面等地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)。

⑩安排并監(jiān)督檢查國(guó)家財(cái)政撥給的地勘費(fèi)和國(guó)家財(cái)政撥給的其他資金。

（3）政策法規(guī)司的主要職責(zé)

①組織開(kāi)展土地管理、礦產(chǎn)資源管理中的重大方針、政策和發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)查研究。

②組織編制國(guó)土資源立法規(guī)劃，組織擬定土地管理、礦產(chǎn)資源管理的法律、行政法規(guī)草案

和行政規(guī)章；負(fù)責(zé)國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪局草擬的法律、行政法規(guī)草案和規(guī)章的審查報(bào)批

工作，指導(dǎo)地方土地管理、礦產(chǎn)資源管理的立法工作。

③組織研究國(guó)土資源管理體制改革的方案，指導(dǎo)地方國(guó)土資源管理體制改革工作；負(fù)責(zé)國(guó)

有土地、礦產(chǎn)資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體制改革方窠的研究擬定和實(shí)施中的協(xié)調(diào)工作。

④負(fù)責(zé)土地資源、礦產(chǎn)資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用中的政策問(wèn)題的綜合協(xié)調(diào)工作。

⑤負(fù)責(zé)土地管理、礦產(chǎn)資源管理的法律、法規(guī)中的行政解釋工作，研究相關(guān)法律、行政法

規(guī)草案與土地管理、礦產(chǎn)資源管理的法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

⑥辦理依法由國(guó)土資源部受理的行政復(fù)議案件，指導(dǎo)地方國(guó)土資源管理部門的行政復(fù)議工

作。

⑦組織開(kāi)展土地管理、礦產(chǎn)資源管理的法律、法規(guī)的宣傳教育工作。

⑧組織國(guó)內(nèi)外土地管理、礦產(chǎn)資源管理政策、體制、法律的比較所究。

⑨制訂并組織實(shí)施土地管理、礦產(chǎn)資源管理的軟科學(xué)研究項(xiàng)目指南，對(duì)口聯(lián)系部屬軟科學(xué)

研究機(jī)構(gòu)。

⑩承辦部領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他事宜。

（4）規(guī)劃司的主要職責(zé)

①組織研究全國(guó)和重點(diǎn)地區(qū)國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)整治的政策措施，組織編制全國(guó)性及跨?。ㄗ灾?/p>

區(qū)、直轄市）的區(qū)域性國(guó)土規(guī)劃，組織開(kāi)展國(guó)土資源開(kāi)發(fā)整治工作；負(fù)責(zé)安排國(guó)土整治事

業(yè)費(fèi)計(jì)劃。

②組織編制全國(guó)土地利用總體規(guī)劃：組織研究和制訂土地供應(yīng)政策：組織編制和實(shí)施土地

利用計(jì)劃；指導(dǎo)和審核基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、土地復(fù)墾規(guī)劃、土地整理規(guī)劃和未利用土地開(kāi)

發(fā)規(guī)劃。

③匯總和協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用發(fā)展戰(zhàn)略的研究和制訂，組織編制全國(guó)性和區(qū)域性礦產(chǎn)資

源、海洋資源保護(hù)與合理利用規(guī)劃，提出保證規(guī)劃實(shí)施的政策和措施；匯總和協(xié)調(diào)地質(zhì)環(huán)

境保護(hù)規(guī)劃編制。

④指導(dǎo)并協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)的總體戰(zhàn)略部署及重大問(wèn)題；研究提出

外商投資勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源指導(dǎo)目錄；研究提出到國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)勘查、開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源及礦產(chǎn)

品進(jìn)出口戰(zhàn)略與實(shí)施意見(jiàn)；研究制訂礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備規(guī)劃。

⑤參與編制地質(zhì)勘查規(guī)劃；根據(jù)礦產(chǎn)資源保護(hù)與合理利用規(guī)劃，負(fù)責(zé)安排礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)

中的礦產(chǎn)資源保護(hù)專項(xiàng)費(fèi)。

⑥參與需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地征收、土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等的審查；參與報(bào)國(guó)務(wù)院審

批的城市總體規(guī)劃的審查：負(fù)責(zé)城市總體規(guī)劃用地規(guī)模的復(fù)核。

⑦負(fù)責(zé)國(guó)土資源部綜合統(tǒng)計(jì)工作。

⑧組織研究和制訂國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃；協(xié)調(diào)涉及土地資源、礦產(chǎn)資源之

間及其與其他自然資源和環(huán)境之間的關(guān)系問(wèn)題：指導(dǎo)和審查地方國(guó)土規(guī)劃，土地利用總體

規(guī)劃，礦產(chǎn)資源、海洋資源保護(hù)與合理利用規(guī)劃，地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。

⑨承辦部領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他事項(xiàng)。

(5)耕地保護(hù)司的主要職責(zé)

①擬定實(shí)施耕地特殊保護(hù)、農(nóng)地用途管制、農(nóng)地開(kāi)發(fā)、土地整理和復(fù)墾的政策和有關(guān)法規(guī)

、規(guī)章；分析全國(guó)耕地增減動(dòng)態(tài)，研究制訂宏觀調(diào)控和加強(qiáng)管理的措施。

②依據(jù)土地利用總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃，組織推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)、土地開(kāi)發(fā)、土地整理、土

地復(fù)墾監(jiān)督等工作。

③會(huì)同有關(guān)部門擬定劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的技術(shù)規(guī)程，制訂基本農(nóng)田保護(hù)管理制度和措施

;組織對(duì)地方基本農(nóng)田保護(hù)工作的監(jiān)督檢查。

④擬定農(nóng)地轉(zhuǎn)用管理辦法，擬定農(nóng)地轉(zhuǎn)用審查報(bào)批管理制度和工作程序。

⑤擬定征地管理的有關(guān)政策和辦法，擬定建設(shè)項(xiàng)目征收土地的審查報(bào)批管理辦法。

⑥承辦國(guó)土資源部和需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用、征地和土地開(kāi)發(fā)的審查、匯總、報(bào)批工

作；負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的各類建設(shè)項(xiàng)目涉及占用耕地的占補(bǔ)平衡措施的審核和監(jiān)督檢查工作。

⑦研究指導(dǎo)征地制度改革，依法推行統(tǒng)一征地制度，規(guī)范征地程序和辦法：擬定征地補(bǔ)償

費(fèi)用計(jì)算、使用和管理辦法；指導(dǎo)對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償和安置的監(jiān)督工作。

⑧依據(jù)對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市耕地?cái)?shù)量變化情況的監(jiān)測(cè)結(jié)果，對(duì)耕地總量減少的省份，

提出限期采取補(bǔ)足措施的建議，并監(jiān)督實(shí)施和組織驗(yàn)收。

⑨總結(jié)推廣保護(hù)耕地、集約用地的典型經(jīng)驗(yàn)等。

⑩承辦部領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他事項(xiàng)。

(6)地籍管理司的主要職責(zé)

①制訂全國(guó)地籍管理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制訂土地確權(quán)、登記發(fā)證及土地糾紛調(diào)處

的規(guī)則、辦法，制訂土地調(diào)查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、地籍調(diào)查和統(tǒng)計(jì)的技術(shù)規(guī)范、工作標(biāo)準(zhǔn)，制訂

土地調(diào)查登記中介機(jī)構(gòu)管理辦法。

②組織開(kāi)展初始土地登記，土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、授權(quán)經(jīng)營(yíng)及劃撥等各類土地權(quán)

屬變更登記，土地使用權(quán)出租、抵押登記，土地用途變更登記及其他變更土地登記工作；

組織指導(dǎo)各地劃定土地登記區(qū)；負(fù)責(zé)土地證書(shū)監(jiān)管。

③組織開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記調(diào)研工作，協(xié)調(diào)土地登記與其他不動(dòng)產(chǎn)登記的關(guān)系，指導(dǎo)各地

做好土地登記與其他不動(dòng)產(chǎn)登記的銜接工作。

④研究解決歷史遺留和新出現(xiàn)的土地權(quán)屬問(wèn)題的政策界限，負(fù)責(zé)確定土地權(quán)屬，承擔(dān)調(diào)處

重大土地權(quán)屬糾紛；組織各地開(kāi)展土地確權(quán)、土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作。

⑤組織開(kāi)展全國(guó)土地資源調(diào)查、變更調(diào)查及土地條件調(diào)查等專項(xiàng)調(diào)查工作，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)土

地資源狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)；組織指導(dǎo)初始地籍調(diào)查及變更地籍調(diào)查工作。

⑥組織指導(dǎo)各地土地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，制訂國(guó)家年度土地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)方案：負(fù)責(zé)國(guó)家土地動(dòng)態(tài)

監(jiān)測(cè)工作的實(shí)施，及時(shí)提供建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)展等監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及分析結(jié)果。

⑦組織各地開(kāi)展土地資源利用現(xiàn)狀、土地權(quán)屬狀況及其變更情況的統(tǒng)計(jì)

工作，負(fù)責(zé)各地上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的審核、整理、匯總，及時(shí)開(kāi)展統(tǒng)計(jì)分析，提供耕地變化

為主的土地資源利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

⑧指導(dǎo)各地地籍信息資料的管理、應(yīng)用、維護(hù)、更新，建立地籍信息資料公開(kāi)查詢制度及

土地登記查證制度，推動(dòng)地籍成果的應(yīng)用。

⑨掌握全國(guó)地籍管理工作動(dòng)態(tài)，開(kāi)展調(diào)查研究。

⑩承辦部領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他事項(xiàng)。

（7）土地利用管理司的主要職責(zé)

①制訂并組織實(shí)施有償與劃撥等各類土地使用權(quán)管理辦法，制訂劃撥與有償、增量與存量

建設(shè)用地相協(xié)調(diào)的供應(yīng)政策。

②制訂地價(jià)體系和地價(jià)管理制度，制訂并監(jiān)督執(zhí)行土地等級(jí)和土地估價(jià)規(guī)章制度及技術(shù)規(guī)

程，組織和指導(dǎo)全國(guó)土地分等定級(jí)、基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和地價(jià)指數(shù)的評(píng)定與監(jiān)測(cè)，指導(dǎo)

各地土地估價(jià)和土地使用權(quán)價(jià)格確認(rèn)工作。

③制訂并組織實(shí)施土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)出資等管理辦法和地產(chǎn)交易

規(guī)則，規(guī)范土地市場(chǎng)，完善市場(chǎng)體系，指導(dǎo)各地土地市場(chǎng)交易管理工作；負(fù)責(zé)公布土地市

場(chǎng)運(yùn)行動(dòng)態(tài)，預(yù)測(cè)土地市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，研究和提出調(diào)控土地市場(chǎng)的措施。

④制訂并組織實(shí)施國(guó)有土地資產(chǎn)處置管理辦法，研究建立國(guó)有土地資產(chǎn)監(jiān)管、托管和營(yíng)運(yùn)

監(jiān)管制度，指導(dǎo)各地國(guó)有土地資產(chǎn)處置工作，負(fù)責(zé)國(guó)有土地使用權(quán)處置審查工作。

⑤制訂劃撥國(guó)有土地使用權(quán)目錄并組織實(shí)施，制訂劃撥國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押

及改變用途的政策和管理辦法，指導(dǎo)各地開(kāi)展劃撥土地使用權(quán)管理工作。

⑥制訂建設(shè)用地供應(yīng)的審查辦法，指導(dǎo)各地建設(shè)用地供應(yīng)的審查工作；參與報(bào)國(guó)務(wù)院審批

的農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地征用和土地開(kāi)發(fā)的審查工作。

⑦制訂鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村用地管理辦法，指導(dǎo)集體非農(nóng)建設(shè)用地管理及審批工作，指導(dǎo)各地制定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、占地補(bǔ)償辦法及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；制訂和組織實(shí)施農(nóng)村集體土地使用權(quán)

流轉(zhuǎn)辦法，制訂鼓勵(lì)城鄉(xiāng)集約利用建設(shè)用地的政策和管理辦法：指導(dǎo)城市綜合開(kāi)發(fā)和舊城

改造中的用地管理。

⑧組織制訂土地估價(jià)專業(yè)人員和交易代理人員的執(zhí)業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)及土地估價(jià)和交易代理等中

介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地估價(jià)、交易代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。

⑨制訂國(guó)有土地收回、收購(gòu)、儲(chǔ)備政策及辦法，研究建立政府土地收購(gòu)基金制度，指導(dǎo)各

地國(guó)有土地使用權(quán)收回、收購(gòu)和儲(chǔ)備工作，對(duì)重大國(guó)有土地使用權(quán)收回、收購(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和

監(jiān)督；制訂行業(yè)用地管理辦法，指導(dǎo)外商投資企業(yè)用地管理；會(huì)同有關(guān)部門擬定建設(shè)用地

管理技術(shù)政策和定額指標(biāo)，完善建設(shè)用地定額管理制度。

⑩承辦部領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他事項(xiàng)。

（8）執(zhí)法監(jiān)察局的主要職責(zé)

①制訂有關(guān)執(zhí)行監(jiān)察和案件查處的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；組織對(duì)執(zhí)行和遵守國(guó)家有關(guān)

土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查。

②組織開(kāi)展對(duì)土地規(guī)劃、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地征收、土地資產(chǎn)處置、土地使用權(quán)交易行為和執(zhí)

行礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)的行政行為的監(jiān)督檢查。

③立案查處重大土地、礦產(chǎn)違法案件：配合中央有關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)查處涉及違反土地資

源、礦產(chǎn)資源、海洋資源法律、法規(guī)的窠件；組織對(duì)部經(jīng)辦的行政處罰決定不服提起訴訟

案件的應(yīng)訴工作。

④負(fù)責(zé)違法案件的統(tǒng)計(jì)、分析和通報(bào)工作，研究提出防范違法的政策性措施和完善立法的

意見(jiàn)。

⑤負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法系統(tǒng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)；檢查督促地方國(guó)土資源主管部門對(duì)有關(guān)土地、礦

產(chǎn)違法案件的查處。

⑥指導(dǎo)地方國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)省級(jí)國(guó)土資源部門執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行考

核，提出意見(jiàn)。

⑦組織國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

⑧負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)察標(biāo)志、證件統(tǒng)一制作和發(fā)放工作。

⑨負(fù)責(zé)國(guó)家特邀國(guó)土資源監(jiān)察專員辦公室和礦業(yè)秩序治理整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的工作。

⑩承辦部領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他事項(xiàng)。

（9）土地管理干部的素質(zhì)

對(duì)土地管理干部隊(duì)伍建設(shè)的總體要求是：政治合格、業(yè)務(wù)精湛、工作勤奮、為政清廉。具

體來(lái)說(shuō)土地管理干部必須具備三個(gè)方面的素質(zhì)，即政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德。

四、土地管理職能運(yùn)作

土地管理的計(jì)劃職能

計(jì)劃職能是為實(shí)現(xiàn)土地管理目標(biāo)而擬訂方案和措施的過(guò)程。包括4個(gè)步驟，

(1)預(yù)測(cè)

①確定預(yù)測(cè)目標(biāo)一般是根據(jù)工作任務(wù)，確定預(yù)測(cè)目標(biāo)。

②調(diào)查研究、收集資料。

③選擇預(yù)測(cè)方法

預(yù)測(cè)方法主耍有專家會(huì)議法、德?tīng)柗品ār(shí)間序列法、回歸分析法、趨勢(shì)外推法、馬爾科

夫模型等。

④預(yù)測(cè)結(jié)果的分析和評(píng)價(jià)

根據(jù)省級(jí)土地利用總體規(guī)劃下達(dá)給該市的建設(shè)占用耕地控制指標(biāo)以及該市下屬各區(qū)對(duì)預(yù)測(cè)

結(jié)果的反饋意見(jiàn)，對(duì)該預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)。

⑤預(yù)測(cè)結(jié)果的修正

經(jīng)過(guò)與各用地部門多次協(xié)調(diào)平衡，請(qǐng)各方面專家論證。最后對(duì)預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行修正，得出該

市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)值和建設(shè)占用耕地面積預(yù)測(cè)值。

(2)決策

決策是計(jì)劃職能的核心，它是從多個(gè)方案中做出選擇，對(duì)某問(wèn)題做出最后的處理決定。決

策的前提是事實(shí)因素和價(jià)值因素。決策的方法有組合排列法、方面排除法、角色互換法、

決策樹(shù)法等。決策的程序是在預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上制訂方案、選擇方案、執(zhí)行與評(píng)價(jià)決策。

(3)計(jì)劃的編制

①計(jì)劃應(yīng)有明確的目標(biāo)和具體的任務(wù)。

②計(jì)劃要有明確的時(shí)間限制、地域范圍和指標(biāo)任務(wù)，并切實(shí)可行。

③計(jì)劃要具有彈性和動(dòng)態(tài)性。

(4)計(jì)劃的實(shí)施

計(jì)劃的實(shí)施是通過(guò)計(jì)劃的執(zhí)行，使計(jì)劃變成現(xiàn)實(shí)的過(guò)程。在層層落實(shí)計(jì)劃方面，目標(biāo)管理

通常被認(rèn)為是有效的管理模式。

2.土地管理的組織職能

組織職能一般包括建立機(jī)構(gòu)，確定職位、職責(zé)和職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、激勵(lì)、協(xié)調(diào)部屬的行

動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)而努力。

在建立了土地管理機(jī)構(gòu)后，就要根據(jù)土地管理機(jī)構(gòu)的主要職能和整體目標(biāo)，設(shè)置下屬職能

部門，確定職位、職責(zé)和職權(quán)。

3.土地管理的控制職能

(1)控制的過(guò)程

①建立標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)現(xiàn)控制，就要依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)去衡量實(shí)際工作是否產(chǎn)生了偏差。通常，土地管理的目標(biāo)

是控制的基本標(biāo)準(zhǔn)。

②衡量績(jī)效

標(biāo)準(zhǔn)是衡量績(jī)效的依據(jù)，因此，衡量績(jī)效就是將實(shí)際工作成果與標(biāo)準(zhǔn)相比較，以衡量其間

的差距。當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)己經(jīng)確定，則掌握實(shí)際工作成果的真實(shí)信息就成了正確衡量績(jī)效的關(guān)鍵。

③偏差的分析與糾正

當(dāng)管理工作的實(shí)際結(jié)果與管理目標(biāo)不一致時(shí)，就要對(duì)出現(xiàn)的偏差進(jìn)行分析和篩選，將嚴(yán)重

影響管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要偏差挑選出來(lái)，作為管理控制的對(duì)象。

(2)控制的類型

①預(yù)先控制

預(yù)先控制是指先于土地管理計(jì)劃執(zhí)行的控制。預(yù)先控制的重點(diǎn)是對(duì)管理人員的培訓(xùn)教育。

②過(guò)程控制

過(guò)程控制是指在土地管理計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中的偏差控制。在執(zhí)行管理計(jì)劃的過(guò)程中，通過(guò)調(diào)

查、遙感監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、工作匯報(bào)等方法，獲取管理計(jì)劃執(zhí)行情況的信息，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，

分析原因，及時(shí)糾正偏差。

③后果控制

后果控制是指對(duì)土地管理計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果的偏差控制。將土地管理實(shí)際工作結(jié)果與計(jì)劃目標(biāo)

相比較，如果發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重偏差，則要分析原因，糾正偏差。

4.土地管理的方法

(1)行政方法

土地管理的行政方法指領(lǐng)導(dǎo)者(管理者)運(yùn)用行政權(quán)力，通過(guò)強(qiáng)制性的行政命令，直接指

揮管理對(duì)象，按照行政系統(tǒng)自上而下實(shí)施管理的方法。

行政方法依靠行政權(quán)力具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、直接性、單一性和無(wú)償性等特點(diǎn)。

①管理效果受領(lǐng)導(dǎo)水平的限制，領(lǐng)導(dǎo)水平不高，就容易產(chǎn)生瞎指揮；

②橫向溝通困難，信息傳遞遲緩，有時(shí)嚴(yán)重失真；

③行政層次多，手續(xù)繁雜，影響工作效率：

④不利于發(fā)揮子系統(tǒng)的積極性。

(2)經(jīng)濟(jì)方法

土地管理的經(jīng)濟(jì)方法指管理者按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)和引導(dǎo)土地

利用活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)管理職能的方法。

(3)法律方法

法律方法是管理者通過(guò)貫徹、執(zhí)行有關(guān)土地的法規(guī)，調(diào)整人們?cè)谕恋亻_(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、

整治過(guò)程中所發(fā)生的各種土地關(guān)系，規(guī)定人們行動(dòng)必須遵守的準(zhǔn)則來(lái)進(jìn)行管理的方法。

在土地管理中運(yùn)用法律方法，主要是運(yùn)用立法和司法手段來(lái)鞏固和調(diào)整各方面的土地關(guān)系

0制定法律必須正確認(rèn)識(shí)和真實(shí)反映事物本身的客觀規(guī)律。

（4）技術(shù)方法

技術(shù)方法是管理者按照土地的自然、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用科技手段（如3s技術(shù)、系統(tǒng)工程、土

地規(guī)劃等）來(lái)執(zhí)行管理職能的方法。

目前，注重在土地管理中應(yīng)用3s技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)管理手段現(xiàn)代化03s是指RS（遙感）、GIS

（地理信息系統(tǒng)）、GPS（全球定位系統(tǒng)）三者集合的總稱。

RS,GIS,GPS三種技術(shù)在各自獨(dú)立發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步走向集成化，形成了一種新的技

術(shù)體系，即將遙感技術(shù)和全球定位技術(shù)作為快速獲取和更新地理信息的手段，將地理信息

系統(tǒng)作為存貯、管理和分析、應(yīng)用空間信息和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)平臺(tái)。目前3s技術(shù)己在土地資

源調(diào)查、土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)中得到廣泛的應(yīng)用。

3.2課后習(xí)題詳解

如何正確地設(shè)置土地管理的宏觀、中觀、微觀目標(biāo)？

答：（1）宏觀土地管理目標(biāo)指全國(guó)的土地管理總目標(biāo)，它帶有全局性、戰(zhàn)略性的特點(diǎn)。

宏觀土地管理目標(biāo)的制定，要以國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀目標(biāo)為依據(jù)，并與之相協(xié)調(diào)。我國(guó)

土地管理的宏觀目標(biāo)設(shè)置應(yīng)是確保土地資源可持續(xù)利用，切實(shí)保護(hù)耕地，不斷提高土地生