電子政務(wù)教程（第三版）課件 第9章 電子政務(wù)法制建設(shè)；第10章 政府流程的設(shè)計(jì)與優(yōu)化

第9章

電子政務(wù)法制建設(shè)電子政務(wù)法律法規(guī)政策的基本概念國(guó)際電子政務(wù)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)我國(guó)在電子政務(wù)法制建設(shè)方面的成果及存在的問(wèn)題我國(guó)電子政務(wù)法制體系的建設(shè)9.1電子政務(wù)法制概述電子政務(wù)法制是一個(gè)包含多個(gè)層次內(nèi)容的復(fù)合概念，包括與電子政務(wù)建設(shè)有關(guān)的法律、法規(guī)和政策。電子政務(wù)法律法規(guī)政策是電子政務(wù)發(fā)展的基本動(dòng)力，也是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)依法管理和規(guī)范電子政務(wù)發(fā)展的具體依據(jù)。9.1.1法律、法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)法律是指由立法機(jī)關(guān)制定、國(guó)家政權(quán)保證執(zhí)行的行為準(zhǔn)則。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的法律具有如下的層次：憲法、基本法律和一般法律。法規(guī)是指由國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)、民族自治機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大制定的規(guī)范性文件。我國(guó)的法律體系中包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章三種。標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)重復(fù)性事務(wù)和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定。為在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)活動(dòng)或其結(jié)果規(guī)定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則、導(dǎo)則或特性的文件。該文件經(jīng)協(xié)商一致制定并經(jīng)一個(gè)公認(rèn)機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)化是指為在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)實(shí)際的或潛在的問(wèn)題制定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則的活動(dòng)。9.1.2電子政務(wù)法律體系框架電子政務(wù)法律法規(guī)是以行政法規(guī)為基礎(chǔ)的跨部門的領(lǐng)域，包括如下三個(gè)層次的法律法規(guī)。首先是實(shí)施電子政務(wù)的基礎(chǔ)性法律法規(guī)，主要是與政府一般信息行為有關(guān)的法律法規(guī)，用來(lái)規(guī)范電子政務(wù)實(shí)施主體及實(shí)施行為的程序。其中，最重要的是信息公開(kāi)和信息資源開(kāi)發(fā)方面的。此外，還有實(shí)施電子政務(wù)的核心性法律法規(guī)，主要是直接規(guī)范電子政務(wù)活動(dòng)的法律法規(guī)。最后，還有涉及電子政務(wù)具體運(yùn)作的法律法規(guī)，主要涉及電子簽名、網(wǎng)上采購(gòu)、網(wǎng)上申報(bào)等活動(dòng)。9.1.3電子政務(wù)立法的重要性首先，信息技術(shù)尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及給人類社會(huì)帶來(lái)了深刻的社會(huì)變革，各國(guó)的信息化建設(shè)有了不同程度的進(jìn)展，與此同時(shí)，信息社會(huì)也面臨著網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全、個(gè)人隱私、國(guó)家安全等方面的新問(wèn)題，這些問(wèn)題給電子政務(wù)的發(fā)展帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。另外，依法行政是現(xiàn)代行政法的核心與首要原則。電子政務(wù)比其他信息化領(lǐng)域更加依賴于優(yōu)化的法制環(huán)境。9.2國(guó)際電子政務(wù)法制建設(shè)概況電子政務(wù)是首先在歐、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)發(fā)展起來(lái)的。這些國(guó)家和地區(qū)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始著手建立電子政務(wù)法律法規(guī)體系，它們大多具有良好的法治傳統(tǒng)，對(duì)相應(yīng)的法制建設(shè)給予高度關(guān)注，注重完善電子政務(wù)發(fā)展所需要的法治環(huán)境，促進(jìn)電子政務(wù)的順利發(fā)展，形成了若干工作重點(diǎn)和工作經(jīng)驗(yàn)，具有較強(qiáng)的示范意義。9.2.1美國(guó)美國(guó)是世界上電子政務(wù)建設(shè)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，連續(xù)幾年在聯(lián)合國(guó)的電子政府準(zhǔn)備度排名中位居第一位。同時(shí)，美國(guó)又是一個(gè)法治高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，美國(guó)電子政務(wù)的快速發(fā)展與其強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的責(zé)任的傳統(tǒng)不可分割。1993年，新組建的克林頓政府提出了美國(guó)信息高速公路計(jì)劃(NII)，開(kāi)展了“重塑政府”的運(yùn)動(dòng)，旨在把官僚行政型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝?、?jié)約、以任務(wù)和公民為導(dǎo)向的政府。2009年，奧巴馬總統(tǒng)就任后，提出電子政務(wù)應(yīng)當(dāng)圍繞“開(kāi)放政府”的戰(zhàn)略規(guī)劃開(kāi)展建設(shè)。9.2.1美國(guó)隨著電子政務(wù)建設(shè)的不斷推進(jìn)，相關(guān)的法律法規(guī)政策及規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)，美國(guó)的電子政務(wù)法律體系不斷豐富和完善。綜觀這些法律法規(guī)，除了基礎(chǔ)性的法律法規(guī)，還有促進(jìn)信息化發(fā)展和維護(hù)計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)安全、競(jìng)爭(zhēng)力等的，加快政府信息公開(kāi)和保護(hù)私人權(quán)益的，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和IT創(chuàng)新的，推動(dòng)與電子政務(wù)相適應(yīng)的政府管理機(jī)制創(chuàng)新的，與電子商務(wù)有關(guān)的各種法律法規(guī)。此外，美國(guó)還制定了大量的與電子商務(wù)有關(guān)的法律法規(guī)，這些政策也與電子政務(wù)活動(dòng)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，為規(guī)范電子商務(wù)活動(dòng)和完善電子政務(wù)應(yīng)用環(huán)境發(fā)揮了有力的保障作用。9.2.2歐盟歐盟在2000年4月的里斯本會(huì)議上提出了“電子歐洲”的口號(hào)。歐盟制定了信息社會(huì)行動(dòng)綱領(lǐng)，各成員國(guó)也分別制定了本國(guó)的信息社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃和電子政務(wù)規(guī)劃。由于受到歐盟成員國(guó)政府管理體制和科技水平的差異的制約，在歐盟層面推動(dòng)電子政務(wù)法律法規(guī)面臨著許多障礙。對(duì)比歐盟各成員國(guó)與電子政務(wù)有關(guān)的立法覆蓋范圍的情況，可以看到各國(guó)的明顯差別，尤其在電子政務(wù)專項(xiàng)立法和政府信息復(fù)用方面有更為顯著的差異。但是，各成員國(guó)為著共同的目標(biāo)和一致的利益開(kāi)展合作協(xié)作，不斷推動(dòng)電子政務(wù)法律法規(guī)的發(fā)展。在歐盟范圍內(nèi)，許多關(guān)于電子政務(wù)的政策性文件、規(guī)范性文件已陸續(xù)出臺(tái)。其中2004年制定的Decision2004/387/EC具有重要的意義。與美國(guó)相比，歐盟的電子政務(wù)法律法規(guī)具有注重歐盟整體推進(jìn)的特點(diǎn)。利用歐盟一體化的優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)各國(guó)的步伐，為信息化與貿(mào)易、交流等創(chuàng)造無(wú)障礙的法治環(huán)境。根據(jù)法律法規(guī)的性質(zhì)和重點(diǎn)調(diào)整對(duì)象的不同，可以把歐盟電子政務(wù)法律法規(guī)分為五類：政策性文件、規(guī)范性文件、規(guī)劃及行動(dòng)計(jì)劃、為規(guī)范和指導(dǎo)各國(guó)信息化發(fā)展的“指令”、促進(jìn)本國(guó)信息化發(fā)展的法律規(guī)范體系。9.2.3亞洲在亞洲，日本、新加坡、韓國(guó)的電子政務(wù)的建設(shè)也取得了令人矚目的進(jìn)步。日本的電子政務(wù)可以追溯到1993年10月制定的《行政信息化推進(jìn)基本計(jì)劃》，其目標(biāo)是在國(guó)家行政機(jī)關(guān)搭建基礎(chǔ)信息環(huán)境。2000年3月，電子政務(wù)工程啟動(dòng)。2000年11月，日本政府公布了《日本國(guó)家信息技術(shù)戰(zhàn)略(草案)》，提出了在五年內(nèi)把日本建設(shè)為世界上IT最先進(jìn)的國(guó)家的目標(biāo)。在多年的電子政務(wù)建設(shè)中，日本出臺(tái)了大約30多項(xiàng)電子政務(wù)相關(guān)法律法規(guī)，其中最重要的是《IT基本法》(2000)、《E-Japan戰(zhàn)略》(2001)、《IT新改革戰(zhàn)略》(2006)。新加坡是全世界最早推行政務(wù)信息化的國(guó)家之一，其電子政務(wù)建設(shè)也為其他國(guó)家所借鑒。早在1980年，新加坡就提出了全國(guó)計(jì)算機(jī)化計(jì)劃，1986年實(shí)行國(guó)家IT計(jì)劃，并一直保持著快速的步伐。1989年開(kāi)始建設(shè)科技島，1992年提出IT2000計(jì)劃，明確了建設(shè)智能島的目標(biāo)，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化計(jì)劃，并于2000年和2003年分別出臺(tái)了“資訊通信21藍(lán)圖”和“全聯(lián)新加坡計(jì)劃”，確定了實(shí)現(xiàn)全面的政府服務(wù)電子化的目標(biāo)。為配合這些計(jì)劃的實(shí)施，新加坡出臺(tái)了一系列與電子政務(wù)密切相關(guān)的法律法規(guī)，如《政府采購(gòu)法案》《濫用計(jì)算機(jī)法》《電子政務(wù)行動(dòng)計(jì)劃》《新加坡當(dāng)局電信法》《網(wǎng)絡(luò)行為法》《全面電子商務(wù)法》《信息安全指南》《電子認(rèn)證安全指南》《電子交易法》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合法案》《網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容指導(dǎo)原則》和《反垃圾郵件法》等。在韓國(guó)，早在1987年，政府就選擇行政、金融、教育研究、國(guó)防、公安五大領(lǐng)域重點(diǎn)推進(jìn)政務(wù)信息化。2001年1月，政府與民間企業(yè)和團(tuán)體聯(lián)合成立了“電子政府特別委員會(huì)”，共同制定和推進(jìn)有關(guān)電子政府建設(shè)的計(jì)劃。2001年2月，韓國(guó)國(guó)會(huì)討論通過(guò)了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)電子政府和促進(jìn)行政業(yè)務(wù)電子化的法律》，該法于同年7月正式實(shí)施。此后，陸續(xù)出臺(tái)了《電子商務(wù)用戶保護(hù)法》和《電子商務(wù)用戶保護(hù)指南》，以提高市場(chǎng)可靠性和維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)在線交易用戶的基本權(quán)益。近年來(lái)韓國(guó)頒布的相關(guān)法規(guī)還有《網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)業(yè)促進(jìn)法》《信息、通信網(wǎng)絡(luò)、信息安全促進(jìn)法》《計(jì)算機(jī)程序保護(hù)法》《電子單證法》《電子化學(xué)習(xí)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《關(guān)于建立信息系統(tǒng)安全與保護(hù)個(gè)人信息隱私的條例》《縮小數(shù)字鴻溝條例》《保護(hù)主要信息基礎(chǔ)設(shè)施條例》《關(guān)于推進(jìn)行政部門的信息化以實(shí)現(xiàn)電子政府的條例》等。9.2.4小結(jié)分析各國(guó)的電子政務(wù)立法方法，可以歸納為以下幾種：制定專門的電子政府法，制定與電子政府尤其政務(wù)管理創(chuàng)新相關(guān)的法律法規(guī)，制定或修改行政程序法，制定或修改其他法律，使用其他政策工具等。綜觀在電子政務(wù)法制建設(shè)方面比較先進(jìn)的國(guó)家，其普遍重視法律的作用，具有悠久的法治傳統(tǒng)和治理結(jié)構(gòu)，并通過(guò)大量的立法與修法活動(dòng)為電子政府的發(fā)展提供法律保障。我們歸納出在電子政務(wù)法制建設(shè)和發(fā)展趨勢(shì)方面的若干經(jīng)驗(yàn)與啟示。加強(qiáng)立法觀念，培育法治環(huán)境，為電子政務(wù)發(fā)展提供良好的法治基礎(chǔ)。加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，頒布綱領(lǐng)性法律，促進(jìn)電子政務(wù)法律體系逐步成熟。完善立法體系。從技術(shù)立法轉(zhuǎn)向政務(wù)立法，推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，關(guān)注個(gè)人隱私和保護(hù)個(gè)人權(quán)益。9.3我國(guó)電子政務(wù)法制建設(shè)的進(jìn)展盡管我國(guó)在法制基礎(chǔ)方面略顯薄弱，但電子政務(wù)法制建設(shè)工作已經(jīng)引起了中央和各級(jí)政府的高度重視。2002年，《關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2002〕17號(hào))提出加快推進(jìn)電子政務(wù)法制建設(shè)的要求，強(qiáng)調(diào)“適時(shí)提出比較成熟的立法建議，推動(dòng)相關(guān)配套法律法規(guī)的制定和完善”。目前我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了百余部與電子政務(wù)相關(guān)的法規(guī)政策、行動(dòng)計(jì)劃和意見(jiàn)，電子政務(wù)法規(guī)政策初具規(guī)模。9.3.1現(xiàn)有法律法規(guī)根據(jù)電子政務(wù)在我國(guó)的不同發(fā)展階段，可相應(yīng)地對(duì)法制建設(shè)過(guò)程進(jìn)行劃分。20世紀(jì)80年代末，我國(guó)進(jìn)入國(guó)家信息化政策法規(guī)建設(shè)的初始階段，從90年代末開(kāi)始制定和實(shí)施電子商務(wù)政策法規(guī)，進(jìn)入21世紀(jì)，以2001年8月國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室的成立為標(biāo)志，開(kāi)始制定和實(shí)施我國(guó)電子政務(wù)法律法規(guī)。我國(guó)在信息化、計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)管理、保密制度與信息安全等領(lǐng)域的法律法規(guī)已經(jīng)初具規(guī)模，相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)覆蓋信息基礎(chǔ)建設(shè)、計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)安全等多個(gè)方面，并在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和信息服務(wù)領(lǐng)域建立了較為完備的管理體系。近年來(lái)，我國(guó)在信息資源的共享與開(kāi)發(fā)利用、政府信息公開(kāi)、電子簽名、社會(huì)信息化、電子商務(wù)等領(lǐng)域加大了投入。信息公開(kāi)大環(huán)境下的個(gè)人信息保護(hù)也得到了重視?？v觀我國(guó)電子政務(wù)立法的各個(gè)發(fā)展階段，可以發(fā)現(xiàn)電子政務(wù)法律法規(guī)的位階有所提升。隨著我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的不斷深化，電子政務(wù)相關(guān)法規(guī)主要是由國(guó)務(wù)院及其部委、地方人大和政府提出，旨在用較高位階的立法保障電子政務(wù)的發(fā)展。但我國(guó)電子政務(wù)的立法仍呈現(xiàn)出不平衡的狀態(tài)，這種不平衡表現(xiàn)在，在信息化、計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)管理、保密制度與信息安全等領(lǐng)域，相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)初具規(guī)模，而在政府信息公開(kāi)、信息共享、公民隱私保護(hù)等方面，盡管已經(jīng)制定了法律或者中央文件，但在部門規(guī)章或地方法規(guī)層面上仍有待完善。9.3.2發(fā)展路徑電子政務(wù)這種分散啟動(dòng)的特點(diǎn)決定了不可能一開(kāi)始就會(huì)有相應(yīng)的系統(tǒng)立法跟進(jìn)，在這里，再一次印證了立法是落后于技術(shù)發(fā)展與制度演進(jìn)的規(guī)律。綜觀率先發(fā)展電子政務(wù)的國(guó)家和地區(qū)，大多是由不同級(jí)別的政府部門為應(yīng)對(duì)社會(huì)與政策的變化而啟動(dòng)的，這是一種自發(fā)的過(guò)程，并不是來(lái)自自上而下的推動(dòng)，可以認(rèn)為是一種分散式立法。從制度變革的路徑來(lái)看，電子政務(wù)的初級(jí)階段體現(xiàn)了典型的誘致性制度變遷——靈活運(yùn)用各種政策工具，針對(duì)具體問(wèn)題制定相關(guān)法律，或?qū)ζ渌蛇M(jìn)行調(diào)整和修改，等等。對(duì)于信息化后發(fā)展的國(guó)家而言，完全沒(méi)有必要從頭重復(fù)先發(fā)展國(guó)家、地區(qū)的自發(fā)過(guò)程，可以借鑒信息化先發(fā)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，直接采用強(qiáng)制性制度變遷的方式，引入有效率的經(jīng)濟(jì)組織和交易制度，以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，以政府改革帶動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。9.3.3存在的問(wèn)題立法環(huán)境不完善法律體系不完備法規(guī)缺失執(zhí)法困難9.4國(guó)電子政務(wù)法制建設(shè)中亟待解決的重要問(wèn)題9.4.1宗旨和原則電子政務(wù)立法的宗旨是推動(dòng)政府信息公開(kāi)、提高政務(wù)辦公效率。原則以用戶為中心突出重點(diǎn)、層層推進(jìn)立足現(xiàn)實(shí)需求，保持前瞻性9.4.2體系構(gòu)建構(gòu)建電子政務(wù)法律體系，應(yīng)當(dāng)從如下幾個(gè)方面入手，并保證各類法律之間相互支撐，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。制定以信息公開(kāi)及隱私保護(hù)為核心的信息法。建成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、功能完善、安全可靠的政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)同級(jí)和上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間的信息交換和信息共享。健全信息安全保護(hù)的法律。建立電子政務(wù)的監(jiān)督與保障機(jī)制。9.4.3具體立法方面的思考關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息安全關(guān)于個(gè)人信息和隱私保護(hù)關(guān)于政府信息公開(kāi)本章小結(jié)本章討論了電子政務(wù)法制建設(shè)問(wèn)題。從電子政務(wù)法律法規(guī)政策的基本概念入手，介紹了國(guó)際上各主要國(guó)家和地區(qū)的電子政務(wù)法制建設(shè)概況，總結(jié)了其經(jīng)驗(yàn)和啟示。結(jié)合我國(guó)電子政務(wù)法制建設(shè)實(shí)踐，指出了我國(guó)在電子政務(wù)立法方面的成果和存在的問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)我國(guó)電子政務(wù)法制建設(shè)問(wèn)題提出了若干設(shè)想。電子政務(wù)法律體系

分散式立法

政府信息公開(kāi)個(gè)人信息保護(hù)

隱私權(quán)子電政務(wù)發(fā)達(dá)國(guó)家的電子政務(wù)法制建設(shè)有哪些趨勢(shì)？我國(guó)在電子政務(wù)法制建設(shè)中面臨著哪些問(wèn)題？如何構(gòu)建我國(guó)電子政務(wù)法制體系？張銳昕.電子政府與電子政務(wù).北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011馬海群，宗誠(chéng).電子政務(wù)的立法狀況、法律框架及核心問(wèn)題.中國(guó)圖書館學(xué)報(bào)，2006(2)電子政務(wù)法研究課題組.國(guó)外電子政府立法總結(jié)與分析報(bào)告——“電子政務(wù)法研究”課題專題報(bào)告之一.電子政務(wù)，2009(7)陳德權(quán)，畢雪娟，閆麗.電子政務(wù)法規(guī)政策建設(shè)：國(guó)外啟示與中國(guó)狀況.電子政務(wù)，2011(5)楊建生，廖明嵐.美國(guó)電子政務(wù)立法及啟示.社科縱橫，2007(3)李廣乾.論電子政務(wù)的法治職能——中國(guó)電子政務(wù)法律框架的邏輯結(jié)構(gòu)與構(gòu)建.電子政務(wù)，2012(5)葉海平，朱琳，王丹丹.我國(guó)電子政務(wù)政策法規(guī)建設(shè)述評(píng)——基于中美比較的視角.學(xué)術(shù)界，2009(2)第10章

政府流程的設(shè)計(jì)與優(yōu)化政府流程與電子政務(wù)的密切關(guān)聯(lián)政府流程設(shè)計(jì)的基本規(guī)則政府流程優(yōu)化的方法技巧流程圖的繪制方法10.1政府流程10.1.1政府流程及其特性如果我們一定要概括出政府流程的定義，可以嘗試著作出這樣的結(jié)論：政府流程是指政府在實(shí)施管理時(shí)，為達(dá)成特定目標(biāo)所經(jīng)歷的、體現(xiàn)工作規(guī)律的穩(wěn)定的活動(dòng)步驟的集合。這樣一個(gè)概念可以告訴我們?nèi)缦滦畔ⅲ赫鞒淌枪ぷ骰顒?dòng)的集合。工作單元間有時(shí)間順序的規(guī)定性。要針對(duì)每個(gè)單元指明具體的工作方法和途徑(為與不為的標(biāo)準(zhǔn)、具體操作的方式手段等)。政府流程具有一系列特殊的屬性，了解這些特性有助于我們更好地掌握和順應(yīng)客觀規(guī)律，充分發(fā)揮它的有利作用。政府流程最為重要的屬性是：約束性確定性穩(wěn)定性可操作性10.1.2政府流程的功能政府流程的功能我們知道，在政府管理領(lǐng)域，業(yè)務(wù)流程、管理流程的存在是客觀現(xiàn)實(shí)，它們構(gòu)成流程里一系列相互關(guān)聯(lián)的行為，使政府的各種輸入轉(zhuǎn)化為輸出，使政府實(shí)現(xiàn)著自己的價(jià)值。這就是說(shuō)，現(xiàn)代政府管理對(duì)流程，特別是確定化的流程(也就是管理程序)有著特殊的依賴性?，F(xiàn)代世界各國(guó)的政府無(wú)不注重管理程序的建設(shè)。一方面，這是依法治國(guó)特別是依法行政所必需的。另一方面，則在于流程，特別是確定化的流程對(duì)保證政府管理自身的效率和質(zhì)量都具有不可替代的重要作用。10.1.3政府流程的種類依照不同的標(biāo)準(zhǔn)，政府流程可以被劃分為若干種類，其中比較有實(shí)際應(yīng)用價(jià)值的劃分包括如下幾種：依照其法定的效用，可分為強(qiáng)制性與選擇性兩種依照其效力范圍，可分為內(nèi)部流程與外部流程兩種依照工作行為的性質(zhì)，可分為立法性、執(zhí)法性、司法性流程三種依照其精細(xì)的程度，可分為一般流程、作業(yè)流程、動(dòng)作流程三種依照工作內(nèi)容性質(zhì)，可分為文件流程、檔案流程、會(huì)議流程、信訪流程、基建管理流程、物材采購(gòu)供應(yīng)流程、服務(wù)流程等依照各步驟運(yùn)行的路線形式，可分為串聯(lián)型、并聯(lián)型、復(fù)合型三種流程圖10—1串聯(lián)型政府管理流程圖10—2并聯(lián)型政府管理流程圖10—3復(fù)合型政府管理流程10.2政府流程與電子政務(wù)10.2.1傳統(tǒng)職能管理模式難以適應(yīng)現(xiàn)代政府管理發(fā)展的需求迄今為止，絕大多數(shù)社會(huì)組織，特別是政府組織的管理模式基本上屬于職能管理模式，它的基本特征是：以職能為建立組織的依據(jù)。主要以職能目標(biāo)為管理目標(biāo)。組織主要按職能實(shí)行縱向和橫向的分解，從而劃分出不同層級(jí)和各個(gè)不同層級(jí)的職能部門，各個(gè)層級(jí)的組織、各個(gè)層級(jí)的部門實(shí)際分割了整個(gè)組織的職能。以控制、協(xié)調(diào)為主要職能形式，實(shí)行層級(jí)節(jié)制，管理體系基本上是上一級(jí)節(jié)制下一級(jí)的控制命令體系。信息溝通以逐級(jí)傳遞為主。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，職能管理模式是有其優(yōu)勢(shì)的，比如：權(quán)力完整，指揮靈便，易于統(tǒng)籌兼顧；分級(jí)治事，分層負(fù)責(zé)，有利于發(fā)揮各級(jí)積極性……也正因此，這種管理模式長(zhǎng)期以來(lái)一直是管理的基本模式，企業(yè)也好，政府也罷，大都以職能管理為主。當(dāng)然，職能管理模式的弊端也是十分明顯的，就政府組織而言，這種職能管理模式已經(jīng)和現(xiàn)代政府管理的需求之間形成了深刻的矛盾。現(xiàn)代政府需要強(qiáng)化社會(huì)管理職能，在對(duì)更加紛繁多樣的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)，特別需要強(qiáng)調(diào)政府管理職能的整體性，但在職能管理模式下，對(duì)整個(gè)政府組織職能的分割使政府管理職能的整體性受到損害，各個(gè)職能部門的職能行為往往缺少完整有機(jī)的聯(lián)系，職能部門之間經(jīng)常出現(xiàn)職能重疊、管理空白；現(xiàn)代政府管理追求行政效能，強(qiáng)調(diào)做正確的事情，強(qiáng)調(diào)對(duì)正確的管理目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格把控，但職能管理模式是以凸顯部門目標(biāo)為特征的，政府系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)不同的政府職能部門之間，經(jīng)常出現(xiàn)失去共同目標(biāo)的現(xiàn)象，多元的目標(biāo)追求不僅會(huì)使政府難以真正做正確的事情，而且常常因分散了各種資源的使用方向，使政府管理效能無(wú)法完全彰顯；現(xiàn)代政府面對(duì)的是社會(huì)生活節(jié)奏越來(lái)越快、各種社會(huì)事物的變化發(fā)展日新月異的新形勢(shì)，但在職能管理模式下，政府部門職能是獨(dú)立的，它們之間的工作銜接大都要通過(guò)上一層級(jí)來(lái)安排、協(xié)調(diào)，因而管理成本高，費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，工作時(shí)效性差，工作效能低；現(xiàn)代政府管理是一種依托信息資源的新型形態(tài)，政府管理對(duì)信息的依賴程度前所未有，但在職能管理模式下，政府組織構(gòu)成重疊、交叉的層級(jí)體系，這種體系非常容易導(dǎo)致信息流通不暢、信息失真嚴(yán)重；現(xiàn)代政府管理是一種更加凸顯政府社會(huì)責(zé)任的管理形態(tài)，需要政府完成從以管制為主到以服務(wù)為主的職能實(shí)現(xiàn)方式的根本性轉(zhuǎn)變，但在職能管理模式下，政府部門的管理者最關(guān)注的是不出現(xiàn)自己必須承擔(dān)責(zé)任的結(jié)果，對(duì)那些決定著結(jié)果的過(guò)程往往視而不見(jiàn)，或者根本無(wú)力顧及，這會(huì)使得政府組織忽視“顧客”的存在，看不到現(xiàn)代政府管理不僅僅是管制，更重要和更主要的是公共服務(wù)，從而失去正確的目標(biāo)方向。10.2.2流程管理模式及其在電子政務(wù)環(huán)境中的應(yīng)用10.2.2.1流程管理模式近些年來(lái)，一部分有識(shí)之士開(kāi)始嘗試實(shí)行一種流程管理模式。這種管理模式就是基于流程進(jìn)行管理。與職能管理模式相比，這種管理模式具有如下特點(diǎn)：組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化注重過(guò)程效率注重過(guò)程控制突出管理的服務(wù)本質(zhì)建立新型內(nèi)部關(guān)系強(qiáng)調(diào)明確管理目標(biāo)強(qiáng)調(diào)信息工具的重要性10.2.2.2流程管理模式在電子政務(wù)環(huán)境中的應(yīng)用在管理目標(biāo)方面在管理思想方面在部門間的關(guān)系模式方面在管理機(jī)制方面在管理的重心方面10.2.3電子政務(wù)對(duì)政府流程有著特殊的依賴性其實(shí)，以上的簡(jiǎn)單介紹和分析已經(jīng)表明，電子政務(wù)更加需要以確定化的流程作為自己存在和健康發(fā)展的前提條件之一。正是由于確定化流程的存在，才有了信息技術(shù)的應(yīng)用空間有確定化流程的存在，電子政務(wù)才能產(chǎn)生真正的效益10.3政府流程設(shè)計(jì)的原則與方法步驟10.3.1政府流程設(shè)計(jì)的基本原則政府流程的設(shè)計(jì)，實(shí)際上就是對(duì)政府流程的籌劃和確定化處置。由于政府流程的設(shè)計(jì)是一項(xiàng)有著特定內(nèi)容、特定功能、特定規(guī)律性的活動(dòng)，因此，需要遵行特定的規(guī)則，其中最為重要的方面包括：1合法2合理3適應(yīng)4協(xié)調(diào)5簡(jiǎn)便6有效10.3.2政府流程設(shè)計(jì)的主要任務(wù)政府流程設(shè)計(jì)的主要任務(wù)就是為特定的工作過(guò)程或工作環(huán)節(jié)規(guī)劃和建立工作步驟集合，其主要內(nèi)容包括：明確具體對(duì)象，明確具體目標(biāo)。明確有關(guān)過(guò)程與環(huán)節(jié)（流程對(duì)象）的目標(biāo)與任務(wù)。確定有效完成任務(wù)所需要的工作步驟的內(nèi)容與數(shù)量。確定各工作步驟間合理的最佳次序。10.3.2政府流程設(shè)計(jì)的主要任務(wù)確定每個(gè)工作步驟應(yīng)采用的方式、方法、技術(shù)手段；明確每個(gè)工作步驟所處的時(shí)間、空間條件；規(guī)定從事這些活動(dòng)的工作人員應(yīng)具備的素質(zhì)和資格方面的條件。以文字、圖表等形式準(zhǔn)確地表述上述分析規(guī)劃的結(jié)果，形成流程說(shuō)明、程序手冊(cè)、流程圖、決策表等文件。10.3.3政府流程設(shè)計(jì)的程序明確目的、任務(wù)，制訂計(jì)劃認(rèn)真調(diào)查研究分析評(píng)價(jià)既有流程規(guī)劃新流程實(shí)驗(yàn)評(píng)價(jià)審批新流程方案正式確定新流程10.4政府流程優(yōu)化的方法技巧政府流程優(yōu)化是指對(duì)既有流程的分析與改進(jìn)。流程優(yōu)化既是流程設(shè)計(jì)的重要組成部分，又是對(duì)流程設(shè)計(jì)的發(fā)展。不管我們是需要重新規(guī)劃一個(gè)全新的流程，還是對(duì)一個(gè)既有流程進(jìn)行調(diào)整和更新，實(shí)際上都會(huì)有一個(gè)基礎(chǔ)，所做的設(shè)計(jì)工作基本上都是對(duì)自己既有流程或“慣例”或他人既有流程的分析改進(jìn)，我們需要通過(guò)分析找出不足，通過(guò)改進(jìn)來(lái)獲得效果更好的新方案。在這個(gè)意義上，流程優(yōu)化是建立流程的關(guān)鍵，問(wèn)題由其發(fā)現(xiàn)，方法由其而產(chǎn)生。進(jìn)行流程分析改進(jìn)需要掌握如下具體方法要點(diǎn)：政府流程優(yōu)化前的準(zhǔn)備工作政府流程優(yōu)化中認(rèn)識(shí)改進(jìn)必要性的方法技巧政府流程優(yōu)化中觀察分析問(wèn)題的方法技巧政府流程優(yōu)化中解決問(wèn)題的基本方法10.5政府管理常用流程圖的繪制流程圖是進(jìn)行流程測(cè)試、分析、設(shè)計(jì)與優(yōu)化的重要工具之一。它能以簡(jiǎn)單直觀的圖解表示流程工作任務(wù)和流程要素構(gòu)成及固有順序，既可用于幫助我們了解和分析既有流程的實(shí)際面貌，更可以幫助我們改進(jìn)既有流程和實(shí)施新流程。10.5.1流程圖的功能與種類流程圖是一種表示業(yè)務(wù)順序和信息流程的圖解，它以統(tǒng)一的符號(hào)來(lái)表示原理或概念，用連接線表示其相互間的關(guān)系，為此，它能把比較復(fù)雜的聯(lián)系與過(guò)程用簡(jiǎn)單直觀的形式表示出來(lái)，幫助人們認(rèn)識(shí)并解決問(wèn)題。在流程設(shè)計(jì)與優(yōu)化過(guò)程中，流程圖可用于對(duì)各種流程的分析、規(guī)劃與改進(jìn)。它可以記錄分析、設(shè)計(jì)的結(jié)果，為管理者之間以及管理者與專家之間的溝通聯(lián)系提供一種共同理解的簡(jiǎn)便“語(yǔ)言”，同時(shí)還可以為有效監(jiān)督控制流程提供必要條件。10.5.1流程圖的功能與種類流程圖的級(jí)別與種類按其內(nèi)容、制法、具體功能的不同，流程圖可分為四個(gè)級(jí)別，每個(gè)級(jí)別又各自劃分出不同的種類。第一級(jí)流程圖為代碼圖，其功用在于表明信息系統(tǒng)中計(jì)算機(jī)程序的指示順序。第二級(jí)流程圖為計(jì)算機(jī)程序流程圖(又稱詳細(xì)程序流程圖)，它主要用來(lái)表示信息系統(tǒng)中計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的邏輯性。第三級(jí)流程圖為規(guī)劃流程圖，它可以用來(lái)規(guī)劃、描述信息的流程和業(yè)務(wù)順序、工作程序。第四級(jí)流程圖為系統(tǒng)流程圖，它可以把組成一個(gè)過(guò)程的各個(gè)部分合并連接起來(lái)，著重說(shuō)明其系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)以及各個(gè)組成部分的地位作用，描述它們之間的相互關(guān)系。上述四個(gè)級(jí)別的流程圖，從第四級(jí)到第一級(jí)，一個(gè)級(jí)別比另一個(gè)級(jí)別對(duì)客觀對(duì)象描述得更詳細(xì)，在政府管理實(shí)踐中各有一定的具體功用。系統(tǒng)流程圖是總體規(guī)劃、概要設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，規(guī)劃流程圖則是對(duì)工作流程、信息流程詳細(xì)設(shè)計(jì)的結(jié)果，計(jì)算機(jī)程序流程圖、代碼圖則是以計(jì)算機(jī)技術(shù)等現(xiàn)代信息手段的運(yùn)用為特征的自動(dòng)化系統(tǒng)研制工作的成果和技術(shù)前提。各等級(jí)流程圖的具體種類有很多，比較常見(jiàn)的有：程序流程圖(表)、工作活動(dòng)流程圖、文件流程圖、信息流程圖、計(jì)算機(jī)程序圖(表)、計(jì)算機(jī)編碼圖(表)等。10.5.1流程圖的功能與種類政府管理常用流程圖在政府管理實(shí)踐中，經(jīng)常使用的流程圖，主要是幾種對(duì)工作流程分析與設(shè)計(jì)以及業(yè)務(wù)工作規(guī)劃更有價(jià)值的圖表，如系統(tǒng)流程圖、工作活動(dòng)流程圖、程序流程圖、事務(wù)分析流程圖、情報(bào)資料或文件流程圖等。需要方基礎(chǔ)建設(shè)服務(wù)結(jié)果研究開(kāi)發(fā)服務(wù)提要規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量改進(jìn)范規(guī)理管社會(huì)需求管理制度實(shí)施自我評(píng)定對(duì)象評(píng)定提供方提供方需要方圖10—4系統(tǒng)流程圖示例圖10—5工作活動(dòng)流程圖示例選擇對(duì)象組織準(zhǔn)備分裂步驟確認(rèn)目標(biāo)確認(rèn)部門確認(rèn)起止點(diǎn)確認(rèn)輸入輸出加入說(shuō)明正式定稿形成草圖數(shù)據(jù)采集修改核實(shí)不符合要求10.5.2流程圖繪制步驟流程圖的繪制工作一般由三個(gè)階段，總計(jì)12個(gè)步驟組成。第一階段：準(zhǔn)備階段這個(gè)階段包括選擇繪制對(duì)象、組織準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)采集、分列步驟四個(gè)具體步驟。選擇繪制對(duì)象——確定繪制哪個(gè)流程的流程圖，什么類型的流程圖。組織準(zhǔn)備——組成專門小組，對(duì)小組成員進(jìn)行流程圖相關(guān)基本知識(shí)與技能的培訓(xùn)。數(shù)據(jù)采集——收集所有相關(guān)的資料和信息。分列步驟——列舉流程所涉及的工作內(nèi)容。第二階段：識(shí)別階段這個(gè)階段包括確認(rèn)目標(biāo)、確認(rèn)部門、確認(rèn)起止點(diǎn)、確認(rèn)輸入輸出四個(gè)具體步驟。確認(rèn)目標(biāo)——明確流程設(shè)計(jì)或優(yōu)化的具體目標(biāo)。確認(rèn)部門——識(shí)別流程所涉及的全部部門（或崗位），把步驟安排在這些部門（崗位）之下。確認(rèn)起止點(diǎn)——尋找流程的起始點(diǎn)與終結(jié)點(diǎn)。確認(rèn)輸入輸出——確定各個(gè)節(jié)點(diǎn)上信息資料的輸入輸出，即需要引入什么文件資料，需要形成什么文件資料。第三階段：繪制階段這個(gè)階段包括：形成草圖、修改核實(shí)、加入說(shuō)明、正式定稿四個(gè)具體步驟。形成草圖——?jiǎng)庸P繪制圖形，填寫相應(yīng)文字標(biāo)記等。修改核實(shí)——反復(fù)征求方方面面的意見(jiàn)和反映，反復(fù)修改、補(bǔ)充和完善，消除一切可能的錯(cuò)漏。加入說(shuō)明——形成有助于正確閱讀理解流程圖圖示的文字說(shuō)明。正式定稿——經(jīng)反復(fù)征求各方面意見(jiàn)反映，特別是經(jīng)有關(guān)責(zé)任者批準(zhǔn)后，流程圖正式定稿。10.5.3流程圖繪制要點(diǎn)作為新流程設(shè)計(jì)成果的流程圖應(yīng)從系統(tǒng)流程圖的繪制開(kāi)始，并首先從主要子系統(tǒng)（流程中的主要步驟）入手規(guī)劃，這些主要子系統(tǒng)或主要步驟即指必然出現(xiàn)的，起關(guān)鍵性作用的組成部分。各種流程圖的流程方向應(yīng)在頁(yè)面上呈現(xiàn)由高至低、由左至右的一致性。使用在一定范圍內(nèi)通用、統(tǒng)一的符號(hào)標(biāo)記，圖形盡可能簡(jiǎn)單，圖形中的文字務(wù)必簡(jiǎn)要、明確。一般情況下，一個(gè)處理框應(yīng)當(dāng)是一件獨(dú)立的工作或者事件。流程圖的結(jié)構(gòu)應(yīng)完整，除表格圖形外，還應(yīng)完整、準(zhǔn)確地標(biāo)明：標(biāo)題(即圖名)、作者、日期、文字說(shuō)明、頁(yè)數(shù)、編號(hào)等。關(guān)注流程起始點(diǎn)與終結(jié)點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)警惕起始點(diǎn)過(guò)早出現(xiàn)，因?yàn)檫@種情況的發(fā)生會(huì)使流程中的非關(guān)鍵步驟過(guò)細(xì)、過(guò)多，人為造成流程的不必要復(fù)雜性，妨礙人們對(duì)關(guān)鍵步驟的關(guān)注和正確認(rèn)識(shí)。還應(yīng)當(dāng)注意避免終結(jié)點(diǎn)的過(guò)早或者過(guò)晚出現(xiàn)，因?yàn)榻K結(jié)點(diǎn)過(guò)早出現(xiàn)意味著丟掉了關(guān)鍵步驟，過(guò)晚出現(xiàn)則意味著流程中出現(xiàn)冗余的活動(dòng)，這兩種情況都是有害的。盡量避免出現(xiàn)交叉的流動(dòng)線路。以連接線等形式減少線路的數(shù)量。盡最大可能使流程圖便于讀者閱讀。10.5.4流程圖的常用符號(hào)標(biāo)記10.5.4流程圖的常用符號(hào)標(biāo)記本章小結(jié)本章討論了與電子政務(wù)建設(shè)息息相關(guān)的政府流程設(shè)計(jì)與優(yōu)化問(wèn)題。雖然我們現(xiàn)在還不能絕對(duì)肯定地說(shuō)，電子政務(wù)的發(fā)展要求政府管理必須實(shí)現(xiàn)從職能管理向流程管理的轉(zhuǎn)變，但電子政務(wù)對(duì)政府流程的極大依賴卻是一種真真切切的客觀事實(shí)。電子政務(wù)可以說(shuō)就是一種基于流程的政府管理形態(tài)，因此電子政務(wù)需要流程，沒(méi)有流程也就沒(méi)有電子政務(wù)。實(shí)踐告訴我們，沒(méi)有政府流程，沒(méi)有真正優(yōu)化的政府流程，電子政務(wù)將難以實(shí)現(xiàn)，更談不上發(fā)展。為此，了解電子政務(wù)與政府流程建設(shè)的關(guān)系，掌握政府流程設(shè)計(jì)與優(yōu)化的基本方法是非常重要的。流程

政府流程

職能管理模式

流程管理模式

自由裁量權(quán)工作活動(dòng)單元

時(shí)間順序的規(guī)定性

強(qiáng)制性流程

選擇性流程內(nèi)部流程

外部流程

立法性流程

執(zhí)法性流程

司法性流程

一般流程

作業(yè)流程

動(dòng)作流程

串聯(lián)型流程

并聯(lián)型流程

復(fù)合型流程

政府