公檢法司試論高速公路應(yīng)急管理體系的構(gòu)建

[公檢法司]試論高速公路應(yīng)急管理體系的構(gòu)建

試論高速公路應(yīng)急管理體系的構(gòu)建

一、高速公路應(yīng)急管理的概述

應(yīng)急管理是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)公共事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后管理過(guò)程中，通過(guò)建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)。在高速公路上發(fā)生的，重特大道路交通事故、危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏、惡劣天氣、自然災(zāi)害以及其他突然發(fā)生影響安全暢通的事件，稱為高速公路應(yīng)急事件。

高速公路是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的標(biāo)志之一，隨著我國(guó)改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，高速公路的建設(shè)得到了迅猛的發(fā)展。高速公路的存在促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的繁榮，方便了人們的外出，高速公路已成為人民出行與貨物運(yùn)輸?shù)闹饕ǖ?，在?guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中占據(jù)越來(lái)越重要的位置。隨著高速公路車流量的不斷增大，高速公路交通事故也日益增加。交通事故的頻發(fā)，給國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大的損失。而且我國(guó)正處于高速公路建設(shè)迅猛發(fā)展時(shí)期，高速公路發(fā)生重大事故，其政治影響和經(jīng)濟(jì)損失大。但是，由于高速公路自身的特殊性，高速公路重大災(zāi)害事故搶險(xiǎn)救援不同于一般公路的災(zāi)害事故搶險(xiǎn)救援。所以，如何處置高速公路災(zāi)害事故，盡量降低災(zāi)害事故帶來(lái)的損害，正確搞好應(yīng)急管理是擺在交通管理者面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

二、高速公路應(yīng)急管理的工作特點(diǎn)

高速公路應(yīng)急管理工作具有以下特點(diǎn)：

（一）不確定性。道路交通事故，就是指車輛在道路上因過(guò)失或意外造成的人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失的事件。其主觀方面表現(xiàn)為過(guò)失或意外，也就決定了道路交通事故的不確定性，高速公路上每天發(fā)生的各種事故的時(shí)間、地點(diǎn)都不具有唯一特定性，發(fā)生事故的情況也都不盡相同，因此不同時(shí)間、不同地點(diǎn)均有可能發(fā)生不同的事故，我們的應(yīng)急管理也不可能存在固定化模式，高速公路應(yīng)急管理也就存在很大程度上的隨機(jī)性。

（二）及時(shí)高效性。及時(shí)性即是發(fā)生情況后能及時(shí)知曉、及時(shí)上報(bào)、及時(shí)進(jìn)行處置并及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息。高速公路由于人流、物流、車流較大，發(fā)生各種事故后易造成大面積的交通擁堵，也極易發(fā)生次生事故，造成重大的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)影響。因此，高速公路的應(yīng)急管理必須具有及時(shí)性。所謂應(yīng)急，關(guān)鍵就是一個(gè)快字。一旦發(fā)生事故，要快速到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)、快速勘查、快速救援、快速恢復(fù)交通，嚴(yán)防二次事故發(fā)生。指揮有力、出動(dòng)迅速、處置及時(shí)成為應(yīng)急預(yù)案的核心要求。同時(shí)高速公路作為大容量的公共服務(wù)設(shè)施，成為人們生產(chǎn)、生活、出行的重要通道，從而也容易造成高速公路交通事故發(fā)生頻率較高，惡性事故不斷發(fā)生。高速公路交通事故發(fā)生后，由于救援不及時(shí)和救援措施不當(dāng)，造成道路交通事故死亡率增高。據(jù)有關(guān)資料介紹，我國(guó)交通事故死亡者中大約有40％為當(dāng)場(chǎng)死亡，60％是死于送往醫(yī)院途中或在醫(yī)院中死亡的。醫(yī)療實(shí)踐表明，同樣傷勢(shì)的重傷員，如能在30分鐘內(nèi)獲救，其生存率為80％，而在90分鐘內(nèi)獲救，其生存率就僅為10％以下。由此可見，應(yīng)急救援的高效性是保障高速公路交通事故傷者生命財(cái)產(chǎn)安全的前提，也是高速公路暢通、有序、快速運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。

（三）預(yù)防性。預(yù)防是高速公路突發(fā)事件應(yīng)急管理較為重要的功能要素，如果能夠真正地發(fā)揮這一環(huán)節(jié)的作用，高速公路的事件發(fā)生會(huì)有相當(dāng)大的減少，這樣也就真正達(dá)到了保證道路安全、暢通的最終目的。預(yù)防功能主要體現(xiàn)在預(yù)案管理和預(yù)警預(yù)報(bào)兩個(gè)方面，提前制定好突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的組織職責(zé)、運(yùn)作程序、資源保障等方面的應(yīng)急方案，以便更好、更快地完成應(yīng)急響應(yīng)，提高應(yīng)急效率；預(yù)警預(yù)報(bào)就是事先對(duì)可能出現(xiàn)的態(tài)勢(shì)提出警告，對(duì)于不利的氣象條件、不利的交通條件、不利的道路條件及各種復(fù)雜的情況等可以預(yù)見的或可能造成的威脅的相關(guān)情況匯報(bào)進(jìn)行及時(shí)甚至超前的通告，以防止事件擴(kuò)大，減少次生事故和次生災(zāi)害的可能。其核心是應(yīng)急預(yù)案，關(guān)鍵是預(yù)案啟動(dòng)，原則是堅(jiān)持預(yù)防為主，常備不懈，快速反應(yīng)、及時(shí)疏導(dǎo)處理。高速公路路政管理部門要針對(duì)可能發(fā)生的惡劣天氣和突發(fā)事件，制定出暴雨天氣交通處置預(yù)案、大雪天氣處置預(yù)案、大霧天氣處置預(yù)案、路面結(jié)冰處置預(yù)案、交通事故引起道路阻塞的處置預(yù)案及施工路段的處置預(yù)案等，這些預(yù)案都要詳細(xì)規(guī)定惡劣天氣和突發(fā)事件發(fā)生時(shí)高速公路路政管理部門采取的應(yīng)急措施。應(yīng)急措施制度化、規(guī)范化，就形成了應(yīng)急機(jī)制。

（四）安全性。維護(hù)道路交通安全是公安機(jī)關(guān)的天職，也是公安機(jī)關(guān)在構(gòu)建和諧社會(huì)中的主要任務(wù)之一。在道路通行中，人的生命財(cái)產(chǎn)安全都得不到保障，也就無(wú)從談起社會(huì)的和諧。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)出行的安全要求越來(lái)越高。如果特大或惡性交通事故控制不了，頻頻發(fā)生，交通事故死亡人數(shù)居高不下，人民群眾對(duì)“出行”這個(gè)最基本的行為都沒(méi)有安全感，那就根本無(wú)從談起構(gòu)建和諧社會(huì)。在當(dāng)前及今后一段時(shí)間，我們的工作重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)移到高速公路通行安全、應(yīng)急救援管理必須從安全上入手，切實(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)單位、重點(diǎn)車輛、重點(diǎn)駕駛?cè)说墓芾?，積極排查整改危險(xiǎn)橋梁、危險(xiǎn)隧道和危險(xiǎn)路段，加強(qiáng)雨雪霧等惡劣天氣的交通預(yù)警處置，不斷完善交通標(biāo)志標(biāo)識(shí)，盡最大的努力減少交通事故，確保不發(fā)生群死群傷等惡性事故，盡量給民眾出行以安全感。即使是發(fā)生了應(yīng)急事件，我們的應(yīng)急救援也必須在確保安全的原則下進(jìn)行，從而減少和避免更大的傷亡和損失。

三、高速公路應(yīng)急管理的現(xiàn)狀

2013年4月30日13時(shí)20分許，一輛微型面包車行至杭瑞高速公路K2366處時(shí)發(fā)生交通事故后停放于右側(cè)車道內(nèi)，造成1人受傷、車輛受損。隨后1輛載鐵礦石的大型牽引車，1輛載西瓜的大貨車，1輛載柴油的油罐車，4輛載香蕉的貨車先后相撞、側(cè)翻，事故造成7車受損，2人受傷，部分貨物潑灑的交通事故，楚雄往昆明方向的交通中斷并造成大量車輛滯留在高速公路上。

事故發(fā)生后，高速公路交巡警支隊(duì)昆楚大隊(duì)民警于13時(shí)50分到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，值班領(lǐng)導(dǎo)迅速安排轄區(qū)民警17人，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處置，并通過(guò)各類公眾媒體及時(shí)發(fā)布事故信息，引導(dǎo)楚雄往昆明方向車輛由連汪壩收費(fèi)站駛出，繞行老320國(guó)道往長(zhǎng)田收費(fèi)站上高速公路。因交通中斷，現(xiàn)場(chǎng)勘查處理過(guò)程中共調(diào)配2輛大型吊車，6輛撥貨車，8輛清障車，2輛背車，60余名工人繞行老公路60余公里后從前方逆向行駛進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)施救。經(jīng)過(guò)艱苦不懈的努力，于當(dāng)日22時(shí)30分才將現(xiàn)場(chǎng)清理結(jié)束，恢復(fù)通車。至次日凌晨1時(shí)30分，滯留于楚雄往昆明方向的車輛慢慢疏通完畢。車輛通行狀況剛趨于正常，1輛載西瓜的大貨車再次側(cè)翻，交通再度中斷。2時(shí)50分，1輛吊車、2輛撥貨車、1輛拖車及50名工人到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)開始施救。因現(xiàn)場(chǎng)施救需要，3點(diǎn)20分，昆楚大隊(duì)再次在楚雄往昆明方向連旺壩進(jìn)行斷交并進(jìn)行分流，至07時(shí)40分施救完畢，昆楚高速公路才再次恢復(fù)通車。此次事故因現(xiàn)場(chǎng)施救難度大、施救時(shí)間長(zhǎng)等因素造成滇西往昆往方向的車輛大面積擁堵滯留長(zhǎng)達(dá)18小時(shí)，整個(gè)楚雄城區(qū)向昆明、大理兩個(gè)方向的車輛無(wú)法出行，社會(huì)影響極大。該事故的處置體現(xiàn)了高速公路現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援的現(xiàn)狀：

（一）高速公路應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀。高速公路應(yīng)急管理的主要力量是各高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位、路政、交警部門，根據(jù)實(shí)際情況再通知急救、消防、環(huán)保、公安、安監(jiān)等部門參與。在處置過(guò)程中，運(yùn)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)監(jiān)控、報(bào)警、聯(lián)絡(luò)，路政部門負(fù)責(zé)保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)和維護(hù)秩序，交警部門負(fù)責(zé)交通秩序管理、事故現(xiàn)場(chǎng)勘查處理和治安刑事案件的先期處置，急救部門負(fù)責(zé)人員傷亡處理，消防部門則負(fù)責(zé)火災(zāi)、危化品泄漏的處置。環(huán)保、公安、安監(jiān)則視情況分別參與環(huán)境污染、重大治安刑事案件和重大安全生產(chǎn)事故的處理。以上單位或部門，主要是通過(guò)接警單位對(duì)信息進(jìn)行處理，然后按照各單位（部門）的職責(zé)和權(quán)限相互通報(bào)信息，分別啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，開展突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作。各單位（部門）之間主要通過(guò)電話聯(lián)系的方式進(jìn)行溝通。而涉及到跨路段的應(yīng)急處置，尤其是跨省際路段的應(yīng)急處置時(shí)，則往往要通過(guò)有關(guān)上級(jí)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。

目前，就我們交通管理者而言，高速公路應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、救援體系還不完善。一是相關(guān)法律法規(guī)滯后，沒(méi)有就相關(guān)高速公路應(yīng)急管理制定較為完善的制度化體系；二是道路交通事故緊急救援預(yù)測(cè)、預(yù)警和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)存在體制、機(jī)制上的極大障礙。高速公路交通管理雖然有專門的交警組織，但高速公路上一旦出現(xiàn)事故，消防、急救等部門很難在第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng),而高速交警從接警到抵達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)有時(shí)也要花費(fèi)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，道路交通事故緊急救援應(yīng)急保障和快速處置能力有待提高；三是救援隊(duì)伍除消防部門外，存在散、亂、小的問(wèn)題，且綜合素質(zhì)不高，救援手段、裝備比較落后，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理，沒(méi)有相應(yīng)的高速公路管理應(yīng)急救援中心；四是道路交通事故緊急救援宣傳不夠，教育薄弱等。

（二）高速公路應(yīng)急管理人員的現(xiàn)狀。客觀來(lái)看，由于目前普遍缺乏對(duì)高速公路應(yīng)急管理的全盤考慮和統(tǒng)籌規(guī)劃，在各部門各自為政的情況下，高速公路應(yīng)急管理的人力資源主要來(lái)自于運(yùn)營(yíng)管理單位、路政、交警、消防等各職能部門以及公路沿線的部分道路救援機(jī)構(gòu)。因此，高速公路應(yīng)急救援管理人員的組成五花八門，專業(yè)程度參差不齊，整體素質(zhì)不高，加之缺乏必要的實(shí)戰(zhàn)演練和專業(yè)培訓(xùn)，部分民警、交通協(xié)管員和施救人員現(xiàn)場(chǎng)處置能力有所欠缺，對(duì)自己在應(yīng)急處置中的職責(zé)和任務(wù)不是十分清楚，對(duì)應(yīng)急處置中需要的技能不全面了解,現(xiàn)場(chǎng)處置能力及應(yīng)變能力較低，導(dǎo)致交通事故現(xiàn)場(chǎng)救援及撤除的速度較慢。

（三）高速公路應(yīng)急救援裝備現(xiàn)狀。在缺乏國(guó)家行政體系的充分重視和專項(xiàng)資金準(zhǔn)備的情況下，部分高速公路應(yīng)急救援物資主要由運(yùn)營(yíng)管理單位儲(chǔ)備供應(yīng)，高速公路應(yīng)急資源準(zhǔn)備還處在較為薄弱的初級(jí)階段，應(yīng)急救援存在以下問(wèn)題：

一是現(xiàn)有施救清障實(shí)力還不能完全滿足當(dāng)今高速公路交管工作的需要。主要表現(xiàn)在施救人員不足和缺乏足夠的大型施救設(shè)備，遇到大型貨車肇事時(shí)只能根據(jù)需要臨時(shí)招集施救人員和租借吊車、駁貨車等大型施救設(shè)備，嚴(yán)重耽誤了施救搶通時(shí)間；二是高速公路上駁貨工作難度較大。大型貨車事故現(xiàn)場(chǎng)往往造成貨物散落在通行車道甚至對(duì)向車道上，由于高速公路地理位置的特殊性和貨物形態(tài)的不同，一些裝卸貨物的機(jī)械設(shè)備無(wú)法使用，如散落的煤炭、礦石、水果、百貨、電器等貨物，只能靠人工清理，耗時(shí)較長(zhǎng)。另外，目前從事運(yùn)輸?shù)呢涍\(yùn)車輛載貨量太大，一輛滿載貨物的肇事大型拖掛車經(jīng)常需要四、五輛重型貨車才能完成駁貨，因場(chǎng)地條件、人員限制等因素，接駁貨物耗時(shí)太長(zhǎng)；三是路面保潔隊(duì)伍力量薄弱。發(fā)生交通事故的車輛由于碰撞、側(cè)翻等原因，車上機(jī)器零件的潤(rùn)滑油、所載的燃油往往都會(huì)潑灑到路面，致使路面濕滑無(wú)法通行，特別是運(yùn)輸柴油、汽油等?；奋囕v發(fā)生事故后，一旦出現(xiàn)泄漏，污染的路面少則幾百米多則上千米，路面保潔工作任務(wù)量十分艱巨。而作為本應(yīng)提供路面保潔服務(wù)的高速公路經(jīng)營(yíng)單位投入到路面保潔工作的人力、物力十分有限，一旦因交通事故導(dǎo)致路面大面積油污，僅憑有限的人力、物力往往需要較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)進(jìn)行路面清掃處理。交警在處置現(xiàn)場(chǎng)過(guò)程中，時(shí)常遇到肇事車輛清障施救完畢而路面油污未處理完畢，導(dǎo)致交通管制時(shí)間延長(zhǎng)，民警、協(xié)管員以及清障施救部門人員只能拿起掃帚、鏟子等工具又投入到路面保潔工作中。

高速公路現(xiàn)有救援裝備應(yīng)付一般突發(fā)情況尚可，一旦發(fā)生重大特殊情況，或發(fā)生大范圍的重大突發(fā)事件，人、財(cái)、物、機(jī)械等應(yīng)急資源的調(diào)用容易陷入捉襟見肘的局面，從而影響應(yīng)急管理的高效進(jìn)行，容易造成不良的社會(huì)影響。

四、高速公路應(yīng)急管理體系的構(gòu)建

通過(guò)高速公路交巡警支隊(duì)多年來(lái)的不斷探索、總結(jié)，高速公路應(yīng)急管理應(yīng)在構(gòu)建以下五大機(jī)制的基礎(chǔ)上形成完整的體系：

（一）強(qiáng)化新型勤務(wù)機(jī)制建設(shè)。以“分散、多點(diǎn)、大控制”為內(nèi)容，以“節(jié)點(diǎn)控制法”為核心，在繼續(xù)實(shí)行以管控“三時(shí)制”（即準(zhǔn)時(shí)、錯(cuò)時(shí)、延時(shí)）、處警“三快制”（即快速出警、快速勘查、快速撤除）、勤務(wù)“三聯(lián)制”（即聯(lián)勤、聯(lián)動(dòng)、聯(lián)管）的“三三制”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推行“警區(qū)責(zé)任制”的新型勤務(wù)機(jī)制，合理劃分、調(diào)配警力，深入調(diào)研，強(qiáng)化警區(qū)間協(xié)作配合，從而做到提前預(yù)防，隨機(jī)應(yīng)變，及時(shí)出警，安全、高效的進(jìn)行應(yīng)急處置。

（二）強(qiáng)化“區(qū)域警務(wù)”協(xié)作機(jī)制。充分整合高速公路沿線的警務(wù)力量?jī)?yōu)勢(shì)，積極與沿線公安局、派出所、交警隊(duì)、消防隊(duì)加強(qiáng)協(xié)作，建立“區(qū)域警務(wù)協(xié)作”體系。在現(xiàn)有條件下，僅靠我們公安機(jī)關(guān)本身很難實(shí)現(xiàn)高速公路快速高效的應(yīng)急救援，必須積極爭(zhēng)取黨委、政府的高度重視和大力支持，不斷當(dāng)?shù)叵螯h委、政府請(qǐng)示匯報(bào)，使高速公路應(yīng)急救援管理在當(dāng)?shù)攸h委、政府部門達(dá)成共識(shí)，逐漸形成區(qū)域警務(wù)協(xié)作與黨政警協(xié)作為一體的齊抓共管的良好格局。

（三）完善“聯(lián)勤、聯(lián)動(dòng)、聯(lián)管”協(xié)作機(jī)制。充分整合高速公路相關(guān)管理部門的力量，按照國(guó)家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部（發(fā)改價(jià)格[2010]2204號(hào)）文件要求，明確由高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位來(lái)統(tǒng)籌組織實(shí)施高速公路車輛救援工作，與醫(yī)院、路政聯(lián)手建立“聯(lián)勤、聯(lián)動(dòng)、聯(lián)管”協(xié)作體系，充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)作用，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，積極爭(zhēng)取各職能部門的大力支持和配合，不斷完善應(yīng)急救援工作機(jī)制及預(yù)警機(jī)制，制定科學(xué)合理的應(yīng)急救援預(yù)案。

（四）整合力量，推進(jìn)交通事故快處快賠機(jī)制。創(chuàng)新工作思維及工作方法，加強(qiáng)與保險(xiǎn)、司法等單位協(xié)作，推行保險(xiǎn)協(xié)作機(jī)制和人民調(diào)解員機(jī)制，并結(jié)合“警區(qū)責(zé)任制”的推行，加快道路交通事故現(xiàn)場(chǎng)的處置速度，提高效率，充分發(fā)揮保險(xiǎn)快處快賠工作在高速公路平安暢通建設(shè)中的巨大作用。

（五）提升信息化預(yù)警管理機(jī)制。以科技系統(tǒng)為支撐，建立信息化的預(yù)防管理機(jī)制。深化科技管控應(yīng)用水平，充分發(fā)揮科技管控設(shè)備效能，堅(jiān)持路面巡邏與網(wǎng)上巡邏相結(jié)合，加快立體管控網(wǎng)建設(shè)。一旦發(fā)生道路阻塞，立即派員趕赴現(xiàn)場(chǎng)，查