財(cái)政資金對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的支持

財(cái)政資金對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的支持（一）：項(xiàng)目建設(shè)期的“政府投資支持”《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP新機(jī)制”）以及隨后的一系列PPP特許經(jīng)營(yíng)政策，盡管規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，但并未就此否定政府財(cái)政資金仍然可以繼續(xù)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目予以支持。PPP新機(jī)制和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)“17號(hào)令”）均明確規(guī)定了，“政府可以在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本?！盤(pán)PP新機(jī)制和17號(hào)令將財(cái)政資金支持分成了兩個(gè)階段，即建設(shè)階段和運(yùn)營(yíng)階段。兩個(gè)階段分別采用不同的支持方式，這完全有別于過(guò)去PPP模式下將建設(shè)階段和運(yùn)營(yíng)階段合并進(jìn)行財(cái)政資金支持的方式（即可行性缺口補(bǔ)助）。為了加重強(qiáng)調(diào)新老PPP的區(qū)別，新規(guī)定又明確規(guī)定了，“除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本?！薄Ｒ?、關(guān)于建設(shè)階段的“政府投資支持”的具體內(nèi)容政府在項(xiàng)目的投資建設(shè)階段提供財(cái)政支持的主要目的是“支持投資”和“支持建設(shè)”，所依據(jù)的是以《政府投資條例》為核心的相關(guān)政策法規(guī)。根據(jù)《政府投資條例》的規(guī)定，政府投資方式主要包括直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。其中，直接投資不屬于政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的支持方式，而是政府自行投資非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的方式，因此不屬于特許經(jīng)營(yíng)模式范疇內(nèi)的政府投資支持方式。另外，貸款貼息僅是在項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)資金平衡的前提下，財(cái)政資金對(duì)銀行貸款利息的補(bǔ)貼，而現(xiàn)實(shí)中絕大部分項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)者顯然更關(guān)心的是項(xiàng)目如何能夠?qū)崿F(xiàn)基本的資金平衡，因此，貸款貼息在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中應(yīng)用率也相對(duì)有限。綜合以上原因，在未來(lái)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，“政府投資支持”將主要聚焦在“投資補(bǔ)助”和“資本金注入”兩種方式上。二、關(guān)于投資補(bǔ)助投資補(bǔ)助是政府投資支持的一種重要方式，在過(guò)去的PPP模式中也被劃定在可行性缺口補(bǔ)助的范疇內(nèi)，但是實(shí)際上被應(yīng)用的情形很少（絕大部分的存量PPP項(xiàng)目均采用財(cái)政補(bǔ)貼方式），因此，在實(shí)踐中可謂是“熟悉的陌生人”，但在未來(lái)新機(jī)制下的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，它必然將大踏步的走入人們的視野。1.關(guān)于投資補(bǔ)助的概念和性質(zhì)根據(jù)國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法（2023修訂）》規(guī)定，投資補(bǔ)助是指國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)符合條件的地方政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目給予的投資資金補(bǔ)助（當(dāng)然，這里提及的投資補(bǔ)助是針對(duì)中央預(yù)算內(nèi)投資而言，但各地方政府層面的投資補(bǔ)助的概念和性質(zhì)如出一轍）。投資補(bǔ)助的本質(zhì)是由于某項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收益在合理期限內(nèi)無(wú)法滿足投資回報(bào)要求，為了確保項(xiàng)目具有商業(yè)可行性，政府對(duì)建設(shè)成本予以補(bǔ)助。因此，投資補(bǔ)助的目的是減少投資人實(shí)際承擔(dān)的投資額，從而能夠促使投資人實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的預(yù)期投資收益率。為了更好的理解投資補(bǔ)助的本質(zhì)。對(duì)于投資補(bǔ)助還需要闡述兩個(gè)性質(zhì)：第一，從財(cái)務(wù)角度看，投資補(bǔ)助按照增加資本公積或者實(shí)收資本處理。也就是說(shuō)，投資補(bǔ)助并不作為項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)收益（這一點(diǎn)與運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼具有本質(zhì)區(qū)別）。第二，投資補(bǔ)助具有無(wú)償性，也就是說(shuō)，這部分政府投資并不需要項(xiàng)目給予投資回報(bào)，完全是政府的無(wú)償付出。當(dāng)然，這種付出也是有一定條件的。《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱（2024年試行版）》中規(guī)定了，“如涉及財(cái)政資金使用的，還應(yīng)按有關(guān)規(guī)定提出對(duì)財(cái)政資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)?！比暨_(dá)不到績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)（例如項(xiàng)目固定資產(chǎn)建設(shè)不符合標(biāo)準(zhǔn)），則政府可以對(duì)投資補(bǔ)助資金進(jìn)行相應(yīng)的扣除，由項(xiàng)目公司承擔(dān)相應(yīng)損失。2.投資補(bǔ)助針對(duì)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目類(lèi)型關(guān)于哪些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以獲得政府的投資補(bǔ)助，是當(dāng)前市場(chǎng)上都非常關(guān)心的問(wèn)題。PPP新機(jī)制和17號(hào)令對(duì)此闡述為，“符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則”。（1）關(guān)于“一視同仁”，是指本項(xiàng)目無(wú)論采用特許經(jīng)營(yíng)模式還是采用其他模式都應(yīng)該獲得投資補(bǔ)助，而非特許經(jīng)營(yíng)模式獨(dú)享。此內(nèi)容較容易理解，本文不再詳述。（2）關(guān)于“符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定”，目前存在一定的理解歧義。在PPP新機(jī)制和17號(hào)令出臺(tái)之初，此項(xiàng)規(guī)定通常被理解為：在某一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)或者政策明確規(guī)定可以進(jìn)行投資補(bǔ)助的情形下，政府才可以在該領(lǐng)域內(nèi)給予投資補(bǔ)助（即，根據(jù)行業(yè)內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)定給予投資補(bǔ)助）。但是，在近期國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》第55條的甲方義務(wù)（即政府方義務(wù)）中規(guī)定了，“依照協(xié)議約定落實(shí)政府承諾為本項(xiàng)目提供的投資支持（如有），按照行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定支持本項(xiàng)目申請(qǐng)政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼（如有）”。協(xié)議范本的字里行間與前述最初的理解存在了較大偏差，協(xié)議范本表述的內(nèi)容應(yīng)理解為：運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼需要按照行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定，但是投資支持并不需要行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定，只要政府與社會(huì)資本在協(xié)議中做出約定即可。當(dāng)然，具體投資補(bǔ)助的范圍必須符合《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法（2023修訂）》或某地方政府層面關(guān)于投資補(bǔ)助管理的規(guī)定。關(guān)于投資補(bǔ)助支持的范圍，《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法（2023修訂）》中規(guī)定如下：社會(huì)公益服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理和國(guó)家安全、符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的其他公共領(lǐng)域。從上述范圍可以看出，投資補(bǔ)助的范圍不僅包括了公益性項(xiàng)目，同時(shí)也包括了國(guó)家重點(diǎn)支持的其他產(chǎn)業(yè)類(lèi)領(lǐng)域項(xiàng)目。上述關(guān)于公益性項(xiàng)目的表述較為寬泛，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目與之的吻合度看似較高，但卻又無(wú)法理解為完全一致，這就給實(shí)踐中判定哪些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目能夠給予投資補(bǔ)助帶來(lái)了難度。從特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的內(nèi)在邏輯角度，傾向認(rèn)為絕大部分的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目屬于投資補(bǔ)助的范圍。同時(shí)，我國(guó)很多地方政府（包括省級(jí)和地市級(jí)政府）也出臺(tái)了本區(qū)域的投資補(bǔ)助的管理規(guī)定，若進(jìn)行了更加明確的規(guī)定，顯然更有利于投資補(bǔ)助范圍的認(rèn)定。但是，從另一個(gè)角度看，如果絕大部分項(xiàng)目都可以采用投資補(bǔ)助的方式予以支持，那么是不是會(huì)導(dǎo)致當(dāng)前特許經(jīng)營(yíng)系列政策中多次強(qiáng)調(diào)的“聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”的規(guī)定形同虛設(shè)。因此，殷切希望國(guó)家發(fā)改委對(duì)于投資補(bǔ)助方式支持特許經(jīng)營(yíng)能夠出臺(tái)細(xì)化規(guī)定，既保證特許經(jīng)營(yíng)模式的規(guī)范開(kāi)展，又能夠真正激發(fā)起社會(huì)資本的投資活力。另外，這里需要說(shuō)明一點(diǎn)的是，投資補(bǔ)助針對(duì)的是固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目，原則上不得用于已完工項(xiàng)目，因此，存量資產(chǎn)盤(pán)活的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（即TOT模式）原則上不在其列。若某個(gè)存量資產(chǎn)盤(pán)活項(xiàng)目因特殊原因需要政府以投資補(bǔ)助方式支持，只能一事一申請(qǐng)。但是，究竟審批權(quán)在哪級(jí)部門(mén)，國(guó)家目前并未規(guī)定。如果將此審批權(quán)下放至地市級(jí)政府，則恐怕會(huì)出現(xiàn)過(guò)度放水的現(xiàn)象，因此，認(rèn)為至少應(yīng)由省級(jí)發(fā)改部門(mén)行使此項(xiàng)權(quán)利。3.關(guān)于投資補(bǔ)助資金的支付時(shí)間投資補(bǔ)助作為對(duì)項(xiàng)目投資建設(shè)階段的補(bǔ)助，顯然應(yīng)當(dāng)緊扣工程的建設(shè)進(jìn)度?！敦?cái)政部關(guān)于印發(fā)<中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法>的通知》（財(cái)建〔2005〕355號(hào)）中規(guī)定了，“投資補(bǔ)助資金實(shí)行與地方配套資金、銀行貸款和其他資金同比例撥付的原則?！庇纱丝梢?jiàn)，投資補(bǔ)助資金應(yīng)與其他建設(shè)資金齊頭并進(jìn)。當(dāng)然，實(shí)踐中各種建設(shè)資金由于性質(zhì)和支付主體不同，并不必須從支付時(shí)間上嚴(yán)絲合縫，但至少應(yīng)以同步作為基本原則。因此，有些人曾問(wèn)，若財(cái)政短期沒(méi)有足夠的承受能力，能否將投資補(bǔ)助資金拉長(zhǎng)至運(yùn)營(yíng)期內(nèi)支付，甚至如同過(guò)去PPP模式一樣延長(zhǎng)至10年以上，這種愿望顯然也只能停留在童話故事中。4.關(guān)于投資補(bǔ)助的比例或數(shù)額問(wèn)題關(guān)于投資補(bǔ)助應(yīng)在某一個(gè)項(xiàng)目總投資中占有的比例或數(shù)額，也是當(dāng)前市場(chǎng)比較關(guān)心的問(wèn)題。從市場(chǎng)實(shí)踐中看，投資補(bǔ)助資金可能來(lái)自于中央財(cái)政，也可能來(lái)自于省、市、縣等某級(jí)財(cái)政，不同級(jí)別的政府可能對(duì)投資補(bǔ)助有不同的要求，應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目實(shí)際情況區(qū)別分析：（1）對(duì)于中央預(yù)算內(nèi)的投資補(bǔ)助在曾經(jīng)2003年的《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理暫行辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第31號(hào)，現(xiàn)已失效）中規(guī)定了，“國(guó)家發(fā)展改革委安排給單個(gè)投資項(xiàng)目的投資補(bǔ)助或貼息資金的最高限額原則上不超過(guò)2億元?！钡S后2013年、2016年和2023年歷次修改的《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》，均將此內(nèi)容刪除。但是財(cái)政部在《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法>的通知》（財(cái)建〔2005〕355號(hào)）中明確規(guī)定了，“對(duì)具體項(xiàng)目的投資補(bǔ)助，原則上不得超過(guò)項(xiàng)目總投資的50%?！惫蚀耍裟骋粋€(gè)項(xiàng)目由中央預(yù)算內(nèi)投資給予投資補(bǔ)助，資金上限目前沒(méi)有要求，但是投資補(bǔ)助在總投資中占比不應(yīng)超過(guò)50%。（2）對(duì)于地方財(cái)政給予的投資補(bǔ)助從全國(guó)范圍看，有些地方政府出臺(tái)了具體規(guī)定，則顯然應(yīng)適用該規(guī)定。例如，《上海市市級(jí)建設(shè)財(cái)力投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》（2021年1月18日）規(guī)定，“市級(jí)建設(shè)財(cái)力安排給單個(gè)項(xiàng)目的投資補(bǔ)助或貼息資金，原則上不超過(guò)項(xiàng)目總投資的50％、額度上限不超過(guò)5000萬(wàn)元。支持額度超過(guò)上述標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)市政府同意后安排?！痹偃?，《武漢市財(cái)政基本建設(shè)資金投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法（試行）》（2007年8月14日發(fā)布）規(guī)定，“單個(gè)投資項(xiàng)目的投資補(bǔ)助或貼息資金的安排原則上最高限額不超過(guò)300萬(wàn)元。投資補(bǔ)助超過(guò)300萬(wàn)元或占項(xiàng)目總投資的比例超過(guò)50％的，按直接投資或資本金注入方式管理。”對(duì)于本級(jí)政府沒(méi)有做出具體規(guī)定的，建議參考上級(jí)政府的有關(guān)規(guī)定，無(wú)論是比例還是額度，以不超過(guò)上級(jí)政府的規(guī)定為原則；若上級(jí)政府也沒(méi)有做出規(guī)定，則最終可參考財(cái)建〔2005〕355號(hào)文的相關(guān)規(guī)定。三、關(guān)于資本金注入政府以資本金注入形式提供投資支持，實(shí)際上就是政府授權(quán)某本地國(guó)有企業(yè)以政府出資人代表身份與社會(huì)資本成立合資公司。1.如何促使資本金注入方式真正成為對(duì)項(xiàng)目的支持從廣義上看，本地國(guó)有企業(yè)以政府出資人代表的身份參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資，都可以認(rèn)為是政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的支持，即政府出資必然減少了社會(huì)資本的出資，從而降低了社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，但是從投資收益角度看，社會(huì)資本的收益也相應(yīng)減少了，因此，此種方式對(duì)社會(huì)資本的吸引力相對(duì)有限。甚至當(dāng)社會(huì)資本對(duì)某個(gè)項(xiàng)目收益預(yù)測(cè)比較樂(lè)觀時(shí)，政府的資本金注入可能被認(rèn)為是阻礙了社會(huì)資本獲得更大的收益，效果很可能適得其反。因此，若資本金注入能夠真正意義上體現(xiàn)出政府投資支持的意圖，那實(shí)際上還需要附加上另外一個(gè)支持要件，即政府放棄或者少得分紅權(quán)。對(duì)此，《中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第44號(hào)）中明確規(guī)定了，“國(guó)家建立健全政策措施，鼓勵(lì)政府出資人代表對(duì)中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目所持有的權(quán)益不分取或少分取紅利，以引導(dǎo)社會(huì)資本投資?！绷硗猓鲜鲆?guī)定是對(duì)中央預(yù)算內(nèi)投資而言的，對(duì)于地方政府以資本金注入的問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委44號(hào)令闡述了“省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)可以參照本辦法的規(guī)定，制定本地區(qū)資本金注入項(xiàng)目管理辦法。”從實(shí)踐中看，我國(guó)也確有部分地區(qū)做出了相同的規(guī)定，例如《天津市發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<天津市市級(jí)預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理辦法>的通知》（津發(fā)改投資規(guī)〔2021〕12號(hào)）。但是從全國(guó)范圍看，大部分省份并沒(méi)有針對(duì)資本金注入出臺(tái)相關(guān)地方性政策，當(dāng)然也就沒(méi)有針對(duì)分紅問(wèn)題做出具體規(guī)定。對(duì)此，認(rèn)為，既然國(guó)家發(fā)改委44號(hào)令規(guī)定了省級(jí)發(fā)改部門(mén)可以參照本辦法，那么除非該地區(qū)有明確的禁止性規(guī)定，否則具體項(xiàng)目都可以參照國(guó)家發(fā)改委的規(guī)定處理。從過(guò)去PPP模式看，各地PPP項(xiàng)目中很多都是采用了政府放棄分紅或少得分紅的方式，國(guó)家層面也對(duì)此予以了認(rèn)可。因此，在當(dāng)前的PPP新機(jī)制下，該方式仍然可以繼續(xù)采用。2.資本金注入方式針對(duì)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目類(lèi)型關(guān)于哪些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以采用資本金注入的方式支持，《政府投資條例》和國(guó)家發(fā)改委44號(hào)令中籠統(tǒng)的描述為“政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目。這里需要討論另外一個(gè)問(wèn)題，如果某一個(gè)項(xiàng)目在同股同權(quán)方式下的投資收益難以滿足社會(huì)資本要求，政府放棄或者少得分紅自然無(wú)可厚非，但是，如果某一個(gè)項(xiàng)目在同股同權(quán)下的投資收益可以滿足社會(huì)資本的要求，那么政府是否還可以放棄或者少得分紅？認(rèn)為，政府仍然可以如此實(shí)施。主要原因在于國(guó)家發(fā)改委44號(hào)令第一條明確闡述了資本金注入是為了更好發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，提高投資效益，激發(fā)全社會(huì)投資活力。如果僅僅是在社會(huì)資本無(wú)法實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的情形下，政府才放棄或者少得分紅，那充其量就是“確保社會(huì)資本獲得正常的投資收益”，而非“提高社會(huì)資本投資效益”，這對(duì)社會(huì)資本的吸引力相對(duì)有限，難以做到激發(fā)全社會(huì)投資活力。換句話說(shuō)，政府通過(guò)放棄或者少得分紅，使社會(huì)資本獲得了超出常規(guī)的更多分紅，才是真正意義上的激發(fā)社會(huì)資本的投資活力。四、投資補(bǔ)助和資本金注入方式是否可以同時(shí)使用如前所述，投資補(bǔ)助與資本金注入方式屬于兩種不同性質(zhì)的政府投資支持，從法律和財(cái)務(wù)性質(zhì)角度看，兩種方式同時(shí)使用并無(wú)矛盾之處。從政策規(guī)定來(lái)看，《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法（2023修訂）》明確指出了投資補(bǔ)助包括了地方政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目而言，政府投資項(xiàng)目即為資本金注入方式。因此，從該政策邏輯上也可以推理出兩種方式是可以并行的。從市場(chǎng)實(shí)踐來(lái)看，投資補(bǔ)助的主要意義就在于對(duì)項(xiàng)目的投資支持，而資本金注入的目的不僅包括了政府對(duì)項(xiàng)目的投資支持，也同樣包括了政府?dāng)M通過(guò)出資人代表實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目行使某種特殊權(quán)利。因此，如果政府在提供投資支持目的之外，還想實(shí)現(xiàn)某種其他權(quán)利和目的，那么，這兩種方式并用于一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目也是可取的。但是，如果政府僅從投資支持一個(gè)目的出發(fā)，既采用投資補(bǔ)助方式，又在資本金注入方式中放棄或者少得了分紅，則認(rèn)為并不是一種合適的方案。既然政府給予了建設(shè)期的投資補(bǔ)助，那么在未來(lái)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)中獲得正常分紅，這才更有利于合作雙方的和諧和穩(wěn)定發(fā)展。以上是對(duì)“政府投資支持”的兩種重要方式——“投資補(bǔ)助”和“資本金注入”的理解，對(duì)于這兩種方式該如何具體實(shí)施，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法（2023修訂）》和《中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理辦法》都有較為明確的規(guī)定（各地政府若沒(méi)有出臺(tái)本地規(guī)定，則可以參照國(guó)家文件執(zhí)行），本文不再闡述。總而言之，希望各地能夠正確理解“政府投資支持”的內(nèi)涵與特點(diǎn)，從而促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)行。（二）：項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的“補(bǔ)貼”以《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP新機(jī)制”）和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)“17號(hào)令”）為核心的特許經(jīng)營(yíng)政策均已明確，在合規(guī)的框架下，財(cái)政資金仍然可以對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行支持一、關(guān)于運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的概念和性質(zhì)關(guān)于運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，適當(dāng)?shù)貙⑵渑c投資補(bǔ)助進(jìn)行對(duì)比，更容易讓人理解其內(nèi)涵。與投資補(bǔ)助不同的是，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼至今并沒(méi)有一個(gè)明確的定義和范圍標(biāo)準(zhǔn)。再進(jìn)一步說(shuō)，對(duì)于投資補(bǔ)助，國(guó)家發(fā)改委專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》，但是對(duì)于運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼（亦或“補(bǔ)貼”），卻沒(méi)有國(guó)家哪個(gè)部委給予這個(gè)待遇。1.運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的概念參考PPP新機(jī)制對(duì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的規(guī)則要求以及投資補(bǔ)助的定義（投資補(bǔ)助，是指國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)符合條件的地方政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目給予的投資資金補(bǔ)助），可以將運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼定義為，有關(guān)政府對(duì)符合條件的地方政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目按照行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定給予的運(yùn)營(yíng)資金補(bǔ)貼。但這個(gè)概念顯然過(guò)于抽象，為了能夠真正將運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼描述清晰，還需要補(bǔ)充以下說(shuō)明：（1）關(guān)于“補(bǔ)貼”與“補(bǔ)助”兩個(gè)詞的關(guān)系首先應(yīng)該說(shuō)，在很多行業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政支持政策中，“補(bǔ)貼”和“補(bǔ)助”兩個(gè)名詞都是極為常見(jiàn)的，如果僅從這兩個(gè)詞的字面含義來(lái)說(shuō)，兩者并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。如果不特意做出解釋或規(guī)定，在政策文件中無(wú)論使用“補(bǔ)貼”還是使用“補(bǔ)助”，起到的作用并無(wú)二致，都不會(huì)讓人產(chǎn)生理解偏差。但一旦政策將“補(bǔ)貼”具體化為“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼”，將“補(bǔ)助”具體化為“投資補(bǔ)助”，那么兩者的性質(zhì)就發(fā)生了根本變化（實(shí)際上，如果將“投資補(bǔ)助”更名為“投資補(bǔ)貼”，將“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼”更名為“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助”，也不會(huì)對(duì)其含義并不構(gòu)成影響）。其他領(lǐng)域姑且不論，在本文所指向的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域中，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼與投資補(bǔ)助如同一對(duì)“姐妹花”，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，承載起不同的財(cái)政支持功能。（2）運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼是在項(xiàng)目進(jìn)入到運(yùn)營(yíng)期后，政府給予的補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的發(fā)生必須在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，即便是項(xiàng)目建設(shè)完畢但尚未開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，那么運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼也不能啟動(dòng)。相比較而言，投資補(bǔ)助的資金下達(dá)并不以是否進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期為前提條件，原則上說(shuō)，投資補(bǔ)助的資金就應(yīng)當(dāng)在建設(shè)期內(nèi)支付完畢（根據(jù)政策規(guī)定，投資補(bǔ)助資金實(shí)行與地方配套資金、銀行貸款和其他資金同比例撥付的原則），否則項(xiàng)目必然存在投資人先行出資，而后財(cái)政資金再報(bào)銷(xiāo)的情形，這并不有利于政府對(duì)項(xiàng)目投資的支持。（3）運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼是對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼PPP新機(jī)制和17號(hào)令對(duì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的描述為“政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”。實(shí)際上，此種補(bǔ)貼原則并非是首次提出，舊規(guī)則下的PPP模式的后期，國(guó)家就已經(jīng)提出來(lái)了各地政府應(yīng)從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”逐步轉(zhuǎn)變。對(duì)此項(xiàng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)做以下理解：第一，“不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”是指在確定補(bǔ)貼數(shù)額時(shí)，不得把建設(shè)成本分?jǐn)偟竭\(yùn)營(yíng)期內(nèi)的各年中進(jìn)行計(jì)算。回顧一下舊規(guī)則中的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的規(guī)定，補(bǔ)貼支出數(shù)額=+年度運(yùn)營(yíng)成本×（1+合理利潤(rùn)率）-當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額。此項(xiàng)公式直觀地反映出了當(dāng)時(shí)的補(bǔ)貼既補(bǔ)建設(shè)又補(bǔ)運(yùn)營(yíng)。PPP新機(jī)制后的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼則是明顯與過(guò)去的歲月分道揚(yáng)鑣了。進(jìn)一步說(shuō)，從邏輯上推理，鑒于運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼不能補(bǔ)貼建設(shè)成本，則建設(shè)成本自然應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化收入（即使用者付費(fèi)收入部分）得以覆蓋，否則項(xiàng)目將因必然虧損而變得不具有商業(yè)可行性。因此，該項(xiàng)目（假設(shè)沒(méi)有投資補(bǔ)助的參與）應(yīng)是建立在市場(chǎng)化收入至少能滿足建設(shè)成本的基礎(chǔ)上，對(duì)于這一點(diǎn)，無(wú)論是地方政府還是社會(huì)資本都應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到（當(dāng)然這是預(yù)測(cè)值，若預(yù)測(cè)后市場(chǎng)化收入果真不足導(dǎo)致了虧損，投資人理應(yīng)承擔(dān)此項(xiàng)損失）。第二，企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本大體包括建設(shè)成本、日常運(yùn)營(yíng)成本和設(shè)備購(gòu)置成本（本文指前期購(gòu)置成本，如果是運(yùn)營(yíng)期內(nèi)某一個(gè)階段的重新購(gòu)置設(shè)備，應(yīng)屬于日常運(yùn)營(yíng)成本）三個(gè)部分。此項(xiàng)規(guī)定僅排除了建設(shè)成本，但并未明確是只針對(duì)日常運(yùn)營(yíng)成本，還是既包括日常運(yùn)營(yíng)成本也包括設(shè)備購(gòu)置成本。對(duì)此，認(rèn)為設(shè)備購(gòu)置成本也是保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的必要部分，應(yīng)包含在內(nèi)。因此，有關(guān)政府部門(mén)（包括國(guó)家層面的部委和地方政府）在設(shè)定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也應(yīng)將日常運(yùn)營(yíng)成本和設(shè)備購(gòu)置成本都考慮在內(nèi)。（4）運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼與財(cái)政補(bǔ)貼之間的關(guān)系在舊規(guī)則下的PPP模式中，“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼”與“財(cái)政補(bǔ)貼”這兩個(gè)詞經(jīng)?；焱褂茫呶募杏械谋磉_(dá)為“財(cái)政補(bǔ)貼”（例如財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（2015）》），也有的表達(dá)為“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼”（例如《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)<財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等），但兩個(gè)名詞實(shí)際上表達(dá)的意思相同，補(bǔ)貼數(shù)額既包含了建設(shè)成本也包含了運(yùn)營(yíng)成本（實(shí)際上前述《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的補(bǔ)貼就是表達(dá)為“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼”，作者只是在該段落為了避免混淆故意隱去了“運(yùn)營(yíng)”二字）。因此，從新舊PPP模式對(duì)比分析，應(yīng)該說(shuō)此“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼”非彼“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼”。新機(jī)制下的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不再使用“財(cái)政補(bǔ)貼”一詞，意在強(qiáng)調(diào)今后的政府補(bǔ)貼僅是針對(duì)運(yùn)營(yíng)方面的補(bǔ)貼，而不再包括對(duì)建設(shè)成本的補(bǔ)貼。2.運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的性質(zhì)（1）運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼具有無(wú)償性與投資補(bǔ)助相同，這部分補(bǔ)貼資金政府也不需要從項(xiàng)目中獲得回報(bào)，是政府基于項(xiàng)目的性質(zhì)而給予的無(wú)償支持。但這種無(wú)償也并不是無(wú)條件的付出，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱（2024年試行版）》中規(guī)定了，“如涉及財(cái)政資金使用的，還應(yīng)按有關(guān)規(guī)定提出對(duì)財(cái)政資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)?！比繇?xiàng)目運(yùn)營(yíng)達(dá)不到績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，則政府應(yīng)對(duì)補(bǔ)貼資金進(jìn)行相應(yīng)的扣除，由項(xiàng)目公司承擔(dān)相應(yīng)損失。（2）運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼視同為企業(yè)收益這種財(cái)務(wù)認(rèn)定方式與投資補(bǔ)助具有本質(zhì)的區(qū)別。如前述所述，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的本質(zhì)是為了彌補(bǔ)項(xiàng)目的收益不足而給予的財(cái)政資金支持?！镀髽I(yè)財(cái)務(wù)通則（2006修訂）》（財(cái)政部令第41號(hào)）中規(guī)定了，企業(yè)取得的各類(lèi)財(cái)政資金如果屬于彌補(bǔ)虧損的，應(yīng)作為企業(yè)收益處理。根據(jù)該通則的指導(dǎo)精神，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼應(yīng)作為企業(yè)收益處理。在實(shí)踐中，很多企業(yè)收到的政府補(bǔ)貼都是如此進(jìn)行財(cái)務(wù)認(rèn)定的。（3）運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼不是對(duì)項(xiàng)目的兜底保障PPP新機(jī)制和17號(hào)令明確規(guī)定了不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率等方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼只是給予行業(yè)通行補(bǔ)貼，若項(xiàng)目公司因成本控制不利、銷(xiāo)售收入不足等因素出現(xiàn)了虧損，不管這個(gè)原因是基于自身原因還是其他原因（包括不可抗力），政府也不會(huì)再給予額外補(bǔ)貼。二、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼針對(duì)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目類(lèi)型PPP新機(jī)制和17號(hào)令等政策并未對(duì)哪些項(xiàng)目類(lèi)型可以采用運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼方式加以規(guī)定，并不會(huì)因?yàn)椴捎昧颂卦S經(jīng)營(yíng)模式而得到特殊照顧，因此，分析判斷某一類(lèi)項(xiàng)目是否存在運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，必須要了解這類(lèi)項(xiàng)目是否存在行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定。從這一點(diǎn)看，投資補(bǔ)助似乎更具有靈活性。從政策實(shí)踐來(lái)看，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼散落于各種不同類(lèi)型的行業(yè)或領(lǐng)域的政策文件中。例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕13號(hào)）中規(guī)定，“城市軌道交通所在地城市人民政府要加大城市軌道交通財(cái)政扶持力度，統(tǒng)籌考慮城市軌道交通可持續(xù)安全運(yùn)營(yíng)需求，建立與運(yùn)營(yíng)安全和服務(wù)質(zhì)量掛鉤的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，科學(xué)確定財(cái)政補(bǔ)貼額度?！痹偃?，《關(guān)于印發(fā)<污水處理費(fèi)征收使用管理辦法>的通知》（財(cái)稅〔2014〕151號(hào)）中規(guī)定，“征收的污水處理費(fèi)不能保障城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)的，地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼?！睆恼卟樵兘嵌瓤矗行┱咴诜尚畔z索網(wǎng)站可以查到，有些政策卻只展示在制定部門(mén)的網(wǎng)站中，更有些政策沒(méi)有在網(wǎng)上公布而只能去線下登門(mén)拜訪（尤其對(duì)于地方政府層面出臺(tái)的政策更加明顯）。因此，有些行業(yè)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策似乎在考驗(yàn)投資人是否有這個(gè)能力發(fā)現(xiàn)它，或許這也是評(píng)判投資人業(yè)務(wù)水平的一個(gè)手段。潛在投資人若在項(xiàng)目所在地相對(duì)容易獲取，若在其他地區(qū)則必然面臨很大不便，這顯然不利于最大限度的吸引全國(guó)投資人的參與。利用本次特許經(jīng)營(yíng)政策出臺(tái)之際，希望國(guó)家有關(guān)部門(mén)能夠牽頭，將基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域潛伏于各個(gè)角落的補(bǔ)貼政策挖掘出來(lái)，讓政策更加系統(tǒng)性和清晰明了，讓投資人能夠在足不出戶的情況下可以快速、自有的掌握政策信息，以促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的最優(yōu)化組合和有效落地。三、如何理解“行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定”P(pán)PP新機(jī)制出臺(tái)后，業(yè)內(nèi)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼應(yīng)在具有“行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定”的前提下方可實(shí)施。在近期國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》第55條的甲方義務(wù)（即政府方義務(wù)）中，從文字層面使其更加明晰化，即，“按照行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定支持本項(xiàng)目申請(qǐng)政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼（如有）”。對(duì)于“行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定”，認(rèn)為需要從以下方面理解：1.如何理解“規(guī)定”的含義“規(guī)定”一詞在法律規(guī)范層面并沒(méi)有具體定義，從廣義上看，針對(duì)不特定人所做出的具有一定約束力的文件都可以稱(chēng)之為規(guī)定，例如某市政府的規(guī)定、某教育局的規(guī)定等。聚焦到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，認(rèn)為“規(guī)定”應(yīng)理解為一個(gè)行政規(guī)范性文件及效力等級(jí)更高的法律規(guī)范文件。具體來(lái)說(shuō)，主要包括行政規(guī)范性文件、地方政府和部門(mén)規(guī)章、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律等（實(shí)際上越高層級(jí)的法律規(guī)范反而包含運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策的數(shù)量越?。Ｋ^行政規(guī)范性文件，是指除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開(kāi)發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。2.“行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定”所指的區(qū)域范圍我國(guó)幅員遼闊、地區(qū)稟賦迥異，“行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定”不應(yīng)理解為必須從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)制定。各地結(jié)合自身實(shí)際情況，在國(guó)家層面沒(méi)有禁止性規(guī)定的前提下，做出本區(qū)域的規(guī)定是完全應(yīng)該的。在某種程度上，也是合理的。即便是同一類(lèi)項(xiàng)目，不同區(qū)域因自然條件、交通設(shè)施、市場(chǎng)容量、人口與產(chǎn)業(yè)規(guī)模等各有特點(diǎn)，也很可能導(dǎo)致項(xiàng)目的投資、收入與成本迥然不同，進(jìn)而政府提供的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼也可能大相徑庭。例如某些旅游類(lèi)項(xiàng)目，在人口密集區(qū)域或旅游目的地附近并不需要政府補(bǔ)貼就可以實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，但是在其他地區(qū)則只有財(cái)政支持才對(duì)投資人具有吸引力。從政策實(shí)踐中看，我國(guó)很多地方政府已經(jīng)針對(duì)某些行業(yè)做出了自己的規(guī)定。3.哪些政府有權(quán)制定“規(guī)定”“規(guī)定”到底應(yīng)該由哪些政府有權(quán)來(lái)制定（將政府制定“規(guī)定”的權(quán)力簡(jiǎn)稱(chēng)為“立規(guī)權(quán)”），目前政策并未明確規(guī)定，但是認(rèn)為討論這個(gè)問(wèn)題還是十分必要的。若擁有立規(guī)權(quán)的政府級(jí)別過(guò)高，則容易造成不了解基層實(shí)際情況和應(yīng)時(shí)性不足等情形；若擁有立規(guī)權(quán)的政府級(jí)別過(guò)低，則容易形成專(zhuān)業(yè)性不足、泛化和濫用補(bǔ)貼等局面，可能顛覆了新機(jī)制下特許經(jīng)營(yíng)的根本原則。（1）對(duì)于政府級(jí)別來(lái)說(shuō)，以下兩個(gè)層級(jí)的政府已經(jīng)普遍被認(rèn)可，不再討論一是《立法法》規(guī)定的具有立法權(quán)的政府（即設(shè)區(qū)的市、省級(jí)政府、國(guó)家有關(guān)部委、國(guó)務(wù)院等）擁有立規(guī)權(quán)；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府及區(qū)縣級(jí)政府所屬部門(mén)由于級(jí)別過(guò)低，不應(yīng)享有立規(guī)權(quán)。這里需要說(shuō)明的是，設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的范圍僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)，因此其立規(guī)權(quán)認(rèn)為也應(yīng)限制在此范圍內(nèi)。（2）對(duì)于區(qū)縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的項(xiàng)目類(lèi)型來(lái)確定。第一，對(duì)于普遍性較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，可以賦予區(qū)縣級(jí)政府立規(guī)權(quán)。例如養(yǎng)老托育項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目等，在區(qū)縣級(jí)城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域都具有普遍性，結(jié)合本地情況制定規(guī)定也未嘗不可。例如，2013年《唐山市豐南區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)施意見(jiàn)》就對(duì)豐南區(qū)的社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。第二，對(duì)于普遍性較弱的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，則不宜賦予區(qū)縣級(jí)政府立規(guī)權(quán)。例如某些項(xiàng)目可能數(shù)量很少甚至一個(gè)（例如產(chǎn)業(yè)園區(qū)、環(huán)保項(xiàng)目等），“規(guī)定”若由該區(qū)縣級(jí)政府單獨(dú)制定，則很容易特定化，也就是說(shuō)，表面上似乎是出臺(tái)了行業(yè)普遍性規(guī)定，但實(shí)際上就只是針對(duì)這一個(gè)或幾個(gè)項(xiàng)目，這就很容易造成“因人設(shè)規(guī)”的局面。對(duì)于區(qū)縣級(jí)政府的立規(guī)權(quán)問(wèn)題，還需要說(shuō)明兩點(diǎn)：一是同一類(lèi)項(xiàng)目在不同區(qū)縣級(jí)政府的立規(guī)權(quán)，需要區(qū)別對(duì)待。例如對(duì)于文化旅游來(lái)說(shuō)，若某一個(gè)縣的自然景觀資源豐富，旅游可以遍地開(kāi)花，則普遍性較強(qiáng)；反之，若某一個(gè)縣的景觀資源貧乏，值得開(kāi)展的旅游項(xiàng)目可能僅為一兩個(gè)，則顯然普遍性較弱。二是建議地市級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)區(qū)縣級(jí)的立規(guī)權(quán)制定監(jiān)督備案制度，其原因兩個(gè)：其一，區(qū)縣級(jí)政府能夠調(diào)動(dòng)的專(zhuān)業(yè)人員相對(duì)有限，補(bǔ)貼規(guī)則的合規(guī)性、合理性難以保證，例如是否會(huì)變相造成了財(cái)政兜底、是否考慮到了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政承受能力等；其二，某一類(lèi)項(xiàng)目在某一個(gè)區(qū)縣的普遍性強(qiáng)弱問(wèn)題，應(yīng)由地級(jí)市政府來(lái)判斷更為客觀。若從區(qū)縣級(jí)政府內(nèi)心出發(fā)，大部分地區(qū)都傾向于將所有項(xiàng)目都認(rèn)為是普遍性較強(qiáng)的項(xiàng)目，從而將立規(guī)權(quán)掌握在自己手中。（3）地市級(jí)政府的部門(mén)是否具有立規(guī)權(quán)對(duì)于地市級(jí)政府的有關(guān)部門(mén)（例如財(cái)政局、交通局、住建局、旅游局等），認(rèn)為可以具有立規(guī)權(quán)，其原因與前述區(qū)縣級(jí)政府有立規(guī)權(quán)的理由相似，不再贅述。但是從嚴(yán)謹(jǐn)性起見(jiàn)，認(rèn)為地市級(jí)部門(mén)制定規(guī)定之后，由市級(jí)人民政府審議通過(guò)并以人民政府名義發(fā)布實(shí)施更具有合理性。此觀點(diǎn)的主要原因在于：一是由市級(jí)人民政府審議更能夠保證“規(guī)定”的合規(guī)性與合理性，二是多數(shù)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)多部門(mén)參與、監(jiān)管的情形，市級(jí)職能部門(mén)與其他部門(mén)沒(méi)有隸屬關(guān)系，實(shí)踐中容易出現(xiàn)其他部門(mén)對(duì)“規(guī)定”配合度不足。4.“行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定”與特許經(jīng)營(yíng)模式的關(guān)系“行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定”，即指PPP新機(jī)制和17號(hào)令中規(guī)定的“一視同仁”原則。對(duì)此，清華大學(xué)的《政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制政策問(wèn)答》中做出了具體描述：“一是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)階段的政府補(bǔ)貼不能額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的補(bǔ)貼應(yīng)是行業(yè)通行的補(bǔ)貼，不可以是僅針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目單獨(dú)給予的補(bǔ)貼。二是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)階段的政府補(bǔ)貼應(yīng)符合‘一視同仁’的原則。如某個(gè)行業(yè)或某類(lèi)項(xiàng)目有統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼，這類(lèi)項(xiàng)目采取特許經(jīng)營(yíng)模式后，仍應(yīng)正常享有補(bǔ)貼，不能因采用特許經(jīng)營(yíng)模式而無(wú)法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼。”這里延伸一下來(lái)說(shuō)，為了能夠讓大家對(duì)“行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定”的適用范圍有一個(gè)清晰的理解，簡(jiǎn)要闡述一下，某一個(gè)項(xiàng)目如果不采用特許經(jīng)營(yíng)模式還可以采用何種模式。這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上不能一概而論，需要舉例說(shuō)明。例如，如果污水處理項(xiàng)目，除了特許經(jīng)營(yíng)模式，本地國(guó)有企業(yè)可以直接經(jīng)過(guò)政府授權(quán)實(shí)施（并不以特許經(jīng)營(yíng)的名義）；如果是文化旅游或物流園區(qū)項(xiàng)目，除了特許經(jīng)營(yíng)模式，社會(huì)資本還可以自行購(gòu)置土地開(kāi)發(fā)建設(shè)等等；對(duì)于養(yǎng)老項(xiàng)目，除了特許經(jīng)營(yíng)模式，政府可以直接投資建設(shè)養(yǎng)老資產(chǎn)，并委托養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)（公建民營(yíng)）。無(wú)論是本地國(guó)有企業(yè)還是社會(huì)資本，無(wú)論是采用上述舉例的模式還是特許經(jīng)營(yíng)模式，都可以得到政府補(bǔ)貼，這就是“行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定”的核心所在。四、關(guān)于運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)與期限補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼期限毫無(wú)疑問(wèn)是運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼中的核心問(wèn)題，這兩個(gè)要素對(duì)項(xiàng)目的投資收益起到了至關(guān)重要的作用。但是基于內(nèi)涵的不同，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼與投資補(bǔ)助在標(biāo)準(zhǔn)和期限上的形態(tài)迥異。首先，投資補(bǔ)助是對(duì)項(xiàng)目前期固定資產(chǎn)投資建設(shè)的補(bǔ)助，無(wú)論是什么類(lèi)型的項(xiàng)目，項(xiàng)目的前期投資建設(shè)的性質(zhì)大同小異，這就導(dǎo)致了投資補(bǔ)助可以不用過(guò)多考慮項(xiàng)目本身的類(lèi)型和性質(zhì)加以考慮，也就是說(shuō)，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注是參考項(xiàng)目的投資額，而補(bǔ)助期限則是緊扣項(xiàng)目的建設(shè)期（例如補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)至少不超過(guò)總投資都得50%，補(bǔ)助期限至少僅應(yīng)存在于建設(shè)期內(nèi)）。但是，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼卻必須依托于項(xiàng)目的類(lèi)型與性質(zhì)，不同類(lèi)型的項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)時(shí)所呈現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)是千差萬(wàn)別的（可以想象一下污水處理項(xiàng)目和文化旅游項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)差別），因此，不同項(xiàng)目類(lèi)型的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼期限是很難具有借鑒性和對(duì)比性。鑒于不同類(lèi)型的項(xiàng)目性質(zhì)各有千秋，且不同地區(qū)的地情又很可能各具特色，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼期限的內(nèi)容顯然并非是千篇一律的。從補(bǔ)貼標(biāo)