《國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度實(shí)踐現(xiàn)狀綜述》4200字

國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度實(shí)踐現(xiàn)狀綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u26096國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度實(shí)踐現(xiàn)狀綜述 1149621．文本現(xiàn)狀 15607（1）國(guó)家層面 114026（2）地方層面 2163302.實(shí)踐現(xiàn)狀 44480（1）磋商成功案例 41832（2）磋商部分成功案例 64870（3）磋商失敗案例 71．文本現(xiàn)狀我國(guó)目前并無(wú)具體統(tǒng)一的針對(duì)磋商的法律法規(guī)，該磋商程序所依據(jù)的相關(guān)規(guī)定散落于國(guó)家政策性文件和司法解釋之中，各地方根據(jù)以上規(guī)定結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H制定各地方磋商辦法（詳見(jiàn)表1）。表1我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商相關(guān)文本現(xiàn)狀（1）國(guó)家層面針對(duì)于賠償磋商的有關(guān)規(guī)定，在國(guó)家層面僅存在于規(guī)范性文件與司法解釋中，由最初的鮮少涉及到逐漸細(xì)化。起初，在2015年的《試點(diǎn)方案》中鮮少涉及，僅提出對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害案件，可選擇新的解紛方式——提出生態(tài)環(huán)境損害賠償，基于該規(guī)定各省市開(kāi)始展開(kāi)相關(guān)工作。但《試點(diǎn)方案》的實(shí)操性不強(qiáng)，多為原則性規(guī)定，如針對(duì)賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人的范圍以及案件的適用情形等，對(duì)于賠償磋商的規(guī)定也較少?！对圏c(diǎn)方案》規(guī)定各試點(diǎn)省市可在其基礎(chǔ)上針對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況規(guī)定工作方案。2017年，在試點(diǎn)省市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與《試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上中共、國(guó)辦印發(fā)《改革方案》，提出該種制度可在全國(guó)范圍內(nèi)試行，而關(guān)于賠償磋商這一新的方式也可在同時(shí)在全國(guó)試行。2018年，隨著該類案件的不斷增多，對(duì)于激增的訴訟需求，為解決司法實(shí)操性問(wèn)題，相關(guān)的司法解釋也逐漸出臺(tái)。其中，最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）可指導(dǎo)各級(jí)人民法院就該類案件進(jìn)行審判工作。關(guān)于賠償磋商之規(guī)定，相較于《改革方案》《若干規(guī)定》更是明確了“磋商前置”的程序，是一大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。該規(guī)定實(shí)則以司法解釋之形式規(guī)定了該類案件的分流方式，極大的減輕了司法負(fù)擔(dān)。該方案中較為突出的是明確了賠償義務(wù)方在履行不能或是逃避賠償責(zé)任時(shí)，賠償權(quán)利人其余救濟(jì)途徑的選擇，而方案中剩余部分大多則是損害賠償訴訟的相關(guān)規(guī)定。2020年的《推進(jìn)意見(jiàn)》中對(duì)于賠償磋商的相關(guān)規(guī)定更為細(xì)化，且較前述相關(guān)文件與司法解釋，《推進(jìn)意見(jiàn)》的實(shí)操性更強(qiáng)。首先，關(guān)于賠償磋商首次規(guī)定了磋商期限與磋商次數(shù)，并細(xì)化了磋商不成情形。其次，為鼓勵(lì)賠償義務(wù)人積極擔(dān)責(zé)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)在作出相關(guān)決定時(shí)可參考賠償義務(wù)人適時(shí)履行磋商協(xié)議的情況。此外，規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟的銜接。同時(shí)，《推進(jìn)意見(jiàn)》也對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、生態(tài)環(huán)境資金管理及修復(fù)效果評(píng)估等做了相關(guān)規(guī)定。（2）地方層面各地方在國(guó)家相關(guān)文件指引下，在本行政區(qū)域內(nèi)針對(duì)賠償磋商所制定的具體磋商辦法各不相同。經(jīng)對(duì)比分析表1中8個(gè)省市磋商辦法可知，各磋商辦法在磋商主體、磋商內(nèi)容、磋商程序、磋商保障、信息公開(kāi)與公眾參與等方面的規(guī)定都不盡相同。其中，貴州省和杭州市的磋商辦法中規(guī)定了磋商主體、磋商程序、協(xié)議履行保障、信息公開(kāi)等四個(gè)方面，相較于其余省市的磋商辦法較有邏輯性。關(guān)于磋商主體的規(guī)定，貴州省將賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人以及第三方調(diào)解組織都納入了磋商主體，此外還加上了受邀參與磋商人。杭州市僅將賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人和受邀參與磋商人納入磋商主體，并未規(guī)定第三方主體也可為磋商主體。關(guān)于磋商程序部分，杭州市的規(guī)定最為具體，其中就磋商的不啟動(dòng)及未達(dá)成情形做了細(xì)致劃分，而其余省市的磋商辦法中都僅為原則性概括。關(guān)于磋商組織相關(guān)規(guī)定，上海市規(guī)定磋商可由賠償權(quán)利人自行組織，也可由其委托的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織磋商，同時(shí)還規(guī)定了可參與磋商的其他主體?！渡虾Ｊ猩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法》第五條（磋商組織）：賠償權(quán)利人代表可以自行組織磋商，或按照相關(guān)規(guī)定委托符合條件的第三方機(jī)構(gòu)組織磋商。與生態(tài)環(huán)境損害賠償有利害關(guān)系的單位或個(gè)人，可以作為第三人參加磋商。磋商組織者可以邀請(qǐng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地街道、鎮(zhèn)及以上人民政府、相關(guān)管理部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、司法行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等參與磋商。貴州省還規(guī)定了磋商組織可以是賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人共同委托的第三方機(jī)構(gòu)?！丁渡虾Ｊ猩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法》第五條（磋商組織）：賠償權(quán)利人代表可以自行組織磋商，或按照相關(guān)規(guī)定委托符合條件的第三方機(jī)構(gòu)組織磋商。與生態(tài)環(huán)境損害賠償有利害關(guān)系的單位或個(gè)人，可以作為第三人參加磋商。磋商組織者可以邀請(qǐng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地街道、鎮(zhèn)及以上人民政府、相關(guān)管理部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、司法行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等參與磋商?！顿F州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》第九條：調(diào)解組織是賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人共同委托的符合司法機(jī)關(guān)要求的第三方獨(dú)立調(diào)解機(jī)構(gòu)。經(jīng)司法行政主管部門批準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)及熟悉生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的相關(guān)社會(huì)組織可以作為調(diào)解組織?！逗贾菔猩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)》第九條：市政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告或?qū)＜艺撟C意見(jiàn)等資料，確定磋商方案，制作生態(tài)環(huán)境損害賠償意見(jiàn)書(shū)，送達(dá)賠償義務(wù)人?！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》第十條：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商小組，由賠償權(quán)利人指定的部門或機(jī)構(gòu)、鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)專家等有關(guān)人員組成，商請(qǐng)同級(jí)人民法院、人民檢察院、政府司法行政部門派員參加?！渡綎|省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》第九條：工作部門根據(jù)案件情況，確定賠償義務(wù)人，向賠償義務(wù)人下達(dá)磋商通知書(shū)并附磋商意見(jiàn)書(shū)。賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)自磋商通知書(shū)送達(dá)之日起五個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面反饋意見(jiàn)，表明是否同意磋商；逾期未反饋意見(jiàn)的，視為不同意磋商。第十條：賠償義務(wù)人同意磋商后，工作部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織磋商。磋商應(yīng)當(dāng)就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問(wèn)題逐項(xiàng)進(jìn)行。磋商可以采取多輪磋商方式。每輪磋商結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)形成磋商記錄，經(jīng)磋商各方核對(duì)后簽字；賠償義務(wù)人拒絕簽字的，視為終止磋商。第十一條：工作部門和賠償義務(wù)人可以聘請(qǐng)律師，協(xié)助其辦理磋商事宜。賠償義務(wù)人聘請(qǐng)律師代理的，應(yīng)當(dāng)向工作部門提交代理手續(xù)?；趪?guó)家層面及地方層面文本現(xiàn)狀分析可知，我國(guó)對(duì)賠償磋商的相關(guān)規(guī)定還不成熟，國(guó)家層面并無(wú)統(tǒng)一立法，各地的磋商辦法又不盡相同。因此，為進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，更應(yīng)完善磋商制度。2.實(shí)踐現(xiàn)狀筆者依據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的典型案例與各地方發(fā)布的磋商案件整理出如下7個(gè)案件，其中包括了磋商成功案例、磋商部分成功案例、磋商失敗案件三種類型，對(duì)不同磋商結(jié)果的具體案例的分析能更為全面的反應(yīng)當(dāng)下我國(guó)賠償磋商的實(shí)踐情況（詳見(jiàn)表2）。表2生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案例（1）磋商成功案例表2中案例1、案例2、案例3均從生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的十大典型磋商案例整理選出，針對(duì)三個(gè)案例的具體情況，筆者向各相關(guān)政府就生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商相關(guān)文件申請(qǐng)了信息公開(kāi)?，F(xiàn)依據(jù)各政府回復(fù)的磋商案件相關(guān)信息進(jìn)行分析。案例1是全國(guó)首例磋商案件，也是全國(guó)首例經(jīng)司法確認(rèn)的磋商案件。筆者向貴州省生態(tài)環(huán)境廳申請(qǐng)公開(kāi)了該案件磋商相關(guān)文件。相關(guān)部門回復(fù)該案件目前的生態(tài)修復(fù)工作已完成，貴陽(yáng)開(kāi)磷化肥公司已委托貴州省環(huán)境工程評(píng)估中心完成了修復(fù)效果評(píng)估報(bào)告，顯示受損環(huán)境修復(fù)已達(dá)標(biāo)。在該案件磋商前，原環(huán)保局先是啟動(dòng)了案件調(diào)查形成調(diào)查報(bào)告，后委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定評(píng)估。該案件不僅首創(chuàng)了磋商協(xié)議的司法確認(rèn)制度，也對(duì)磋商組織的完善提供了借鑒。磋商前，在征得該案賠償義務(wù)人同意后，貴州省律師協(xié)會(huì)作為中立第三方主持雙方進(jìn)行磋商，并就磋商內(nèi)容發(fā)表相關(guān)法律意見(jiàn)促成磋商，并于之后申請(qǐng)司法確認(rèn)。在賠償義務(wù)人履行協(xié)議完成后，由相關(guān)環(huán)境監(jiān)理單位完成修復(fù)及治理效果評(píng)估項(xiàng)目報(bào)告，評(píng)估該修復(fù)工作已達(dá)標(biāo)。該案例從啟動(dòng)磋商到生態(tài)修復(fù)完成的整個(gè)過(guò)程都對(duì)后續(xù)其他磋商案件具有借鑒意義。案例2作為浙江省首個(gè)經(jīng)司法確認(rèn)的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案例，筆者同樣向紹興市生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳申請(qǐng)公開(kāi)了該案件磋商的相關(guān)文件。相關(guān)部門回復(fù)該案目前的生態(tài)修復(fù)工作已經(jīng)完成，并根據(jù)磋商協(xié)議規(guī)定委托紹興市環(huán)保科技服務(wù)中心對(duì)修復(fù)效果進(jìn)行了評(píng)估。在此案件中，侵害環(huán)境的大氣污染物隨著周邊次塢鎮(zhèn)大氣環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)自愈功能的發(fā)揮而變得稀薄，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)現(xiàn)場(chǎng)修復(fù)方式進(jìn)行原址修復(fù)，因此賠償義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)的賠償數(shù)額依據(jù)虛擬成本法來(lái)進(jìn)行計(jì)算，繼而選擇了對(duì)大院里村景觀環(huán)境整治建設(shè)生態(tài)公園的替代性修復(fù)方式。此外，案例2中的磋商組織情況為多部門聯(lián)合協(xié)作推進(jìn)磋商，也為后續(xù)磋商組織形式提供了新的借鑒。案例3是安徽省首例磋商案件，賠償權(quán)利人在委托對(duì)該案件進(jìn)行環(huán)境損害評(píng)估鑒定評(píng)估中發(fā)現(xiàn)本案的環(huán)境損害事實(shí)較為清楚、賠償義務(wù)人責(zé)任認(rèn)定清晰、生態(tài)修復(fù)費(fèi)用在50萬(wàn)元以下，遂對(duì)該案的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估采取了簡(jiǎn)易評(píng)估認(rèn)定程序。由相關(guān)專家組成的專家組對(duì)該案環(huán)境損害出具專家建議，賠償權(quán)利人則根據(jù)專家意見(jiàn)向賠償義務(wù)人發(fā)出意見(jiàn)書(shū)，依據(jù)該意見(jiàn)書(shū)雙方達(dá)成共識(shí)。筆者向安徽省池州市生態(tài)環(huán)境局申請(qǐng)了相關(guān)信息公開(kāi)并得到答復(fù)，該案目前已按照生態(tài)環(huán)境損害按照賠償協(xié)議修復(fù)完成，但池州市生態(tài)環(huán)境局委托安徽省環(huán)境科學(xué)研究院司法鑒定中心對(duì)修復(fù)后效果進(jìn)行了評(píng)估，其修復(fù)效果尚未達(dá)標(biāo)。由于生態(tài)系統(tǒng)重建是一個(gè)持續(xù)過(guò)程，水質(zhì)目前還未恢復(fù)至基線水平，遂池州市生態(tài)環(huán)境局要求賠償義務(wù)人繼續(xù)組織整改，之后再進(jìn)行評(píng)估。筆者依據(jù)申請(qǐng)的政府信息公開(kāi)整理。筆者依據(jù)申請(qǐng)的政府信息公開(kāi)整理。（2）磋商部分成功案例上述案例4與案例5因涉及賠償義務(wù)人較多且金額較大，經(jīng)多輪磋商僅部分企業(yè)磋商成功，其余部分企業(yè)磋商轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序。在磋商部分成功、磋商部分失敗案例中，其中案例4涉及6家企業(yè)，賠償權(quán)利人與6家企業(yè)就損害事實(shí)、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容進(jìn)行了4次磋商。但因有兩家企業(yè)對(duì)于損害事實(shí)的認(rèn)定及責(zé)任分配不予認(rèn)可，導(dǎo)致磋商未能達(dá)成一致，賠償權(quán)利人就該兩家企業(yè)的侵害行為向法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。參見(jiàn)山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2017）魯01民初1467號(hào)民事判決書(shū)。其中4家企業(yè)與賠償權(quán)利人達(dá)成協(xié)議，3家企業(yè)已履行協(xié)議，但一家簽訂協(xié)議后，反悔認(rèn)為協(xié)議中賠償數(shù)額計(jì)算錯(cuò)誤不予履行，遂山東省生態(tài)環(huán)境廳對(duì)其提起民事訴訟，要求其履行賠償協(xié)議。參見(jiàn)山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2017）魯01民初1467號(hào)民事判決書(shū)。參見(jiàn)山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2019）魯01民終6863號(hào)民事判決書(shū)。案例5同為磋商部分成功、部分失敗案件，其涉及的賠償義務(wù)人有自然人和法人。在磋商過(guò)程中，僅一家侵害企業(yè)與九江市人民政府達(dá)成磋商合意，其余賠償義務(wù)人因未到磋商現(xiàn)場(chǎng)而導(dǎo)致磋商程序無(wú)法進(jìn)行。磋商無(wú)果后，九江市人民政府就未達(dá)成磋商協(xié)議的侵害企業(yè)向人民法院提起訴訟。而在此之前，九江市人民檢察院就已對(duì)這批侵害企業(yè)的6名負(fù)責(zé)人提起刑事訴訟以求追究他們的刑事責(zé)任，而法院也依據(jù)侵害事實(shí)對(duì)此6人依法進(jìn)行判決。在后續(xù)的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商及訴訟過(guò)程中，市檢察院也提供了相應(yīng)支持，體現(xiàn)了部門聯(lián)合的優(yōu)勢(shì)。而該案件未成形成磋商協(xié)議的原因是賠償義務(wù)人對(duì)于污染者的責(zé)任認(rèn)定有爭(zhēng)議。（3）磋商失敗案例案例6是全國(guó)首例磋商未果轉(zhuǎn)入訴訟程序的環(huán)境公益訴訟案件，該案件事發(fā)后，紹興市政府委托紹興市環(huán)保局與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商。該案件涉及的環(huán)境要素為水，而受污染水體因自身的凈化能力與流動(dòng)，水污染已無(wú)法進(jìn)行原址修復(fù)。遂紹興市環(huán)保局與賠償義務(wù)人協(xié)議以經(jīng)濟(jì)賠償取代生態(tài)修復(fù)，但實(shí)際洽談中雙方就因具體賠償金額未達(dá)成一致。隨后，紹興市生態(tài)文明促進(jìn)會(huì)作為原告向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞瓠h(huán)境公益訴訟，紹興市人民檢察院依法出庭支持該案，在法庭的主持調(diào)解下，雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議。該案的成功處理為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟的有效銜接提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。參見(jiàn)參見(jiàn)程鵬宇：《全省首例環(huán)境公益訴訟案告結(jié)》,/zjnews/sxnews/201702/t20170223_3150746.