城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法人招標(biāo)與BOT方式的比較

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法人招標(biāo)與BOT方式的比較基于城市基礎(chǔ)設(shè)施存在投資周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大、收益率較低等特點(diǎn)，地方政府除了量入為出保證非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入外，對(duì)經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)交給有實(shí)力及運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)進(jìn)行投資建設(shè)。何謂經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施？指可通過政府補(bǔ)貼及市場(chǎng)化運(yùn)作來保證投資者收回投資和獲取合理利潤(rùn)的城建項(xiàng)目，一般包括收費(fèi)道路、收費(fèi)橋梁、污水處理、垃圾處理、電力、供水、郵電通信等項(xiàng)目。在經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施中，污水處理和垃圾處理項(xiàng)目是比較特殊的，因?yàn)橥顿Y者的客戶只有一個(gè)，就是地方政府，投資者通過與政府簽訂一系列的合同及法律文件來保證其投資收益。為了保證最大限度地提高運(yùn)作效率，近年來地方政府在選擇經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資者時(shí)，逐步向項(xiàng)目法人招標(biāo)的方向改革，這也是貫徹《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的需要。所謂項(xiàng)目法人招標(biāo)，就是通過公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的方式確定項(xiàng)目法人，由其負(fù)責(zé)某個(gè)項(xiàng)目的投資策劃、報(bào)批、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)及還貸，同時(shí)與政府簽署一系列框架明晰的合同文件來保證項(xiàng)目順利運(yùn)作。作為項(xiàng)目法人招標(biāo)的一種特殊方式——BOT，自從20世紀(jì)末從國(guó)外引入后在國(guó)內(nèi)受到各部門各地方的普遍關(guān)注，這種新穎的投資方式對(duì)深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投資體制改革，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制將產(chǎn)生一定的積極影響。1996年底，國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)了我國(guó)第一個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目——廣西來賓電廠B廠的特許權(quán)項(xiàng)目協(xié)議，表明我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域試行項(xiàng)目法人招標(biāo)取得了重要進(jìn)展，從而被評(píng)為1996年度中國(guó)投資建設(shè)10件大事之一，更被國(guó)際權(quán)威財(cái)經(jīng)刊物《亞洲融資》評(píng)為1996年度最佳項(xiàng)目融資案例，在世界范圍內(nèi)引起了國(guó)際投資者的極大關(guān)注。BOT的基本概念BOT的概念是由土耳其總理厄扎爾在20世紀(jì)80年代初提出的，當(dāng)時(shí)是作為實(shí)現(xiàn)公營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施私有化的一種有效手段。BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓。具體來說就是政府將一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許權(quán)授予承包商，承包商在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤(rùn)，特許期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)移交政府。實(shí)質(zhì)上，BOT方式是政府與承包商合作經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種特殊運(yùn)作模式。世界銀行在《1994年世界發(fā)展報(bào)告》中將BOT定義為：“政府給予某些公司新項(xiàng)目建設(shè)的特許權(quán)時(shí)，通常采用這種方式。私人合伙人，或某國(guó)際財(cái)團(tuán)愿意自己融資，建設(shè)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，然后將此移交給政府部門或其他公共機(jī)構(gòu)。”根據(jù)國(guó)際上公認(rèn)的準(zhǔn)則，“民營(yíng)化、全額投資、特許期和壟斷經(jīng)營(yíng)”是BOT項(xiàng)目的基本特征和前提條件。此外BOT方式還有以下特點(diǎn)：（1）BOT的項(xiàng)目融資方式是無追索的或有限追索的，舉債不計(jì)入國(guó)家外債規(guī)模，債務(wù)償還只能靠項(xiàng)目的現(xiàn)金流量。（2）承包商在特許期內(nèi)擁有項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。（3）BOT項(xiàng)目的投資金額大，回收期長(zhǎng)，因此風(fēng)險(xiǎn)較大，也導(dǎo)致了合作雙方談判時(shí)間較長(zhǎng)，法律費(fèi)用較高。（4）名義上，承包商承擔(dān)了項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)，因此融資成本較高。（5）與傳統(tǒng)方式相比，BOT項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的效率一般較高，因此，用戶可以得到較高質(zhì)量的服務(wù)。（6）BOT融資項(xiàng)目的收入一般是當(dāng)?shù)刎泿?，若承包商來自?guó)外，對(duì)東道主國(guó)家來說，項(xiàng)目建成后可能會(huì)有大量外匯流出。（7）BOT融資項(xiàng)目不計(jì)入承包商的資產(chǎn)負(fù)債表，承包商不必暴露自身財(cái)務(wù)情況。BOT項(xiàng)目的基本框架BOT項(xiàng)目的組織結(jié)構(gòu)隨項(xiàng)目類型、具體特征、所在地情況以及項(xiàng)目發(fā)起人的情況等因素的差別而有所不同。下圖是一個(gè)BOT項(xiàng)目的基本框架。

政府產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買者建筑承包商政府產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買者建筑承包商總承包合同產(chǎn)品購(gòu)買協(xié)議特許權(quán)項(xiàng)目協(xié)議項(xiàng)目公司債權(quán)人運(yùn)行商運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同貸款協(xié)議項(xiàng)目公司債權(quán)人運(yùn)行商保險(xiǎn)協(xié)議供應(yīng)合同股東協(xié)議供應(yīng)商股東保險(xiǎn)公司供應(yīng)商股東保險(xiǎn)公司從上圖中可以看出，一個(gè)采用BOT方式投資建設(shè)的項(xiàng)目，涉及到眾多角色，這些角色包括政府、發(fā)起人或股東、債權(quán)人、供應(yīng)商、保險(xiǎn)公司、運(yùn)營(yíng)商、建筑承包商和產(chǎn)品購(gòu)買商等，每個(gè)角色與項(xiàng)目公司之間的關(guān)系都是一種雙邊協(xié)議關(guān)系。因此也可以說，BOT項(xiàng)目公司是基于一系列協(xié)議上的由多種角色組合而成的嚴(yán)密的商業(yè)組織。但是，在有些BOT項(xiàng)目中，某些大公司可能不只扮演一個(gè)角色，可能集設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)于一身。還有一些BOT項(xiàng)目，項(xiàng)目公司是由不同專業(yè)的公司組成的聯(lián)合體，例如由建筑承包商、運(yùn)營(yíng)商、設(shè)備供應(yīng)商加入的聯(lián)合體，項(xiàng)目中不同的要素被聯(lián)合體內(nèi)的不同成員所實(shí)施。BOT項(xiàng)目在中國(guó)的實(shí)踐廣東沙角B電廠我國(guó)第一個(gè)BOT基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，是廣東沙角火力發(fā)電廠B廠項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)BOT項(xiàng)目在我國(guó)剛剛出現(xiàn)，沙角B電廠項(xiàng)目可以說是改革催生的BOT雛形。由于當(dāng)時(shí)外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件不具備，因此它并不是很規(guī)范的BOT項(xiàng)目。沙角B電廠由香港胡應(yīng)湘旗下的合和集團(tuán)（HOPEWELL）和中國(guó)發(fā)展投資公司等公司作為發(fā)起人，在深圳投資建設(shè)總裝機(jī)容量2×35萬千瓦，總投資40億港幣的火力發(fā)電廠工程。1984年6月正式簽訂了《特許權(quán)項(xiàng)目協(xié)議》，1985年7月動(dòng)工，1987年4月和7月兩臺(tái)機(jī)組相繼并網(wǎng)發(fā)電，工程提前6個(gè)月完工并投入經(jīng)營(yíng)。由于外商發(fā)電收入頗豐，當(dāng)時(shí)在國(guó)內(nèi)引起了不小的爭(zhēng)論，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是項(xiàng)目公司的投資回報(bào)是否太高了。廣東省有關(guān)部門就此專門組織了人力對(duì)其進(jìn)行了調(diào)查，得出的結(jié)論是：投資回報(bào)率高是事實(shí)，但是合理的。理由如下：第一，沙角B廠的管理水平和效率較高；第二，項(xiàng)目公司承擔(dān)了一定的風(fēng)險(xiǎn)，如果項(xiàng)目工期延長(zhǎng)一年，其投資回報(bào)率就會(huì)變得很低；第三，實(shí)際上發(fā)起人的回報(bào)率低于多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的平均收益水平。目前，沙角B廠的模式基本得到了各級(jí)政府的承認(rèn)，而且當(dāng)?shù)卣?992年和1994年兩次超出合同約定上調(diào)了電價(jià)。1999年9月7日，該項(xiàng)目在安全、高效地運(yùn)營(yíng)了12年之后，順利移交深圳市政府。截止1999年7月31日，該廠累計(jì)上網(wǎng)電量462億千瓦時(shí)，每千瓦時(shí)電價(jià)元人民幣，為珠江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。雖然廣東沙角B電廠的BOT運(yùn)作過程并不規(guī)范，合同內(nèi)容較簡(jiǎn)單，造成了一些遺留問題，但這個(gè)項(xiàng)目仍然被公認(rèn)為是20世紀(jì)80年代世界上較成功的BOT項(xiàng)目，它的經(jīng)驗(yàn)經(jīng)常被世界各國(guó)的BOT專家引用。廣西來賓電廠B廠廣西來賓電廠B廠是規(guī)劃中的廣西電網(wǎng)調(diào)峰任務(wù)的主要承擔(dān)者，建設(shè)規(guī)模為2?36萬千瓦進(jìn)口燃煤機(jī)組，總投資億美元，其中總投資的25％，即億美元為股本投資，由法國(guó)電力公司和阿爾斯通公司分別按60％和40％比例出資作為項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本，其余的75％通過有限追索的項(xiàng)目融資方式由法國(guó)東方匯理銀行、英國(guó)匯豐投資銀行及英國(guó)巴克萊銀行組成的銀團(tuán)聯(lián)合貸款承銷，貸款中約億美元由法國(guó)出口信貸機(jī)構(gòu)——法國(guó)對(duì)外貿(mào)易保險(xiǎn)公司提供出口信貸保險(xiǎn)。廣西來賓電廠B廠BOT項(xiàng)目特許期為18年，其中建設(shè)期為2年9個(gè)月，運(yùn)營(yíng)期15年3個(gè)月。特許期滿，項(xiàng)目公司將電廠無償移交給廣西自治區(qū)政府。廣西來賓電廠B廠工程于1997年9月正式動(dòng)工興建，1999年10月第一臺(tái)36萬千瓦機(jī)組試并網(wǎng)發(fā)電成功，2000年11月正式投入商業(yè)運(yùn)行。廣西來賓電廠B廠BOT項(xiàng)目是我國(guó)第一個(gè)經(jīng)中央政府正式批準(zhǔn)的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目受廣西自治區(qū)政府的委托，北京大地橋基礎(chǔ)設(shè)施投資咨詢公司全權(quán)代理了廣西來賓電廠B廠BOT項(xiàng)目的法人招標(biāo)工作，包括項(xiàng)目前期策劃，編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，編制項(xiàng)目資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件，組織項(xiàng)目資格預(yù)審、招標(biāo)、評(píng)標(biāo)及確認(rèn)談判等，并協(xié)調(diào)和協(xié)助廣西自治區(qū)政府有關(guān)部門和項(xiàng)目公司完成了項(xiàng)目協(xié)議正式簽署和項(xiàng)目開工建設(shè)所需的所有審批工作。該項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)、商業(yè)條款和電價(jià)水平充分體現(xiàn)了中國(guó)實(shí)際情況與國(guó)際資本市場(chǎng)的完美結(jié)合，因此被《亞洲金融》評(píng)為“1996年度亞洲最佳項(xiàng)目融資”案例。四川成都市自來水六廠B廠成都市自來水六廠B廠建設(shè)規(guī)模為日供水能力40萬立方米，主要建設(shè)內(nèi)容包括80萬立方米/日的取水工程，40萬立方米/日的凈水廠和27公里直徑米的輸水干管。項(xiàng)目總投資億美元，總投資的30％為股本金，作為項(xiàng)目公司的注冊(cè)資金，分別由法國(guó)威望迪環(huán)境集團(tuán)占60％，日本丸紅株式會(huì)社占40％；總投資的70％通過項(xiàng)目融資方式由亞州開發(fā)銀行、歐洲投資銀行及法國(guó)里昂信貸牽頭的商業(yè)銀行貸款提供。成都自來水六廠B廠BOT項(xiàng)目特許期18年，其中建設(shè)期2年6個(gè)月，運(yùn)營(yíng)期15年6個(gè)月。特許期滿，項(xiàng)目公司將水廠設(shè)施無償移交給成都市政府。成都市自來水六廠B廠工程于1999年8月正式動(dòng)工興建，2001年10月試運(yùn)行，2002年2月正式投入了商業(yè)運(yùn)營(yíng)，為320萬居民提供凈化后的自來水。該水廠大量采用了國(guó)產(chǎn)的機(jī)器設(shè)備和原料，并且全部由中方人員進(jìn)行管理，使成本大大降低。成都市自來水六廠B廠是我國(guó)第一個(gè)經(jīng)中央政府批準(zhǔn)的城市供水基礎(chǔ)設(shè)施BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。受成都市政府的委托，北京大地橋基礎(chǔ)設(shè)施投資咨詢公司全權(quán)代理了項(xiàng)目的招標(biāo)工作，包括項(xiàng)目前期策劃，編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，編制項(xiàng)目資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件，組織項(xiàng)目資格預(yù)審、招標(biāo)、評(píng)標(biāo)及確認(rèn)談判，并協(xié)調(diào)和協(xié)助成都市政府有關(guān)部門和項(xiàng)目公司完成了項(xiàng)目協(xié)議正式簽署和項(xiàng)目開工建設(shè)所需的所有審批工作。該項(xiàng)目被《亞洲金融F》評(píng)為“1999年度亞洲最佳項(xiàng)目融資”案例。北京開發(fā)區(qū)污水處理廠北京開發(fā)區(qū)污水處理廠是我國(guó)運(yùn)用BOT模式開發(fā)建設(shè)污水處理廠的首次嘗試。該污水處理廠將擔(dān)負(fù)北京開發(fā)區(qū)內(nèi)70%的生產(chǎn)和生活污水的達(dá)標(biāo)排放。它的日處理規(guī)模為10萬噸，總投資2億人民幣，其中一期規(guī)模為2萬噸/日，投資約為3200萬元人民幣。美國(guó)金洲公司下屬的北京金源環(huán)保設(shè)備有限公司在參與競(jìng)標(biāo)的眾多的國(guó)內(nèi)外環(huán)保企業(yè)中，以其在工藝技術(shù)、總投資額、處理水價(jià)及投資方式等幾項(xiàng)硬指標(biāo)上的優(yōu)勢(shì)脫穎而出，順利奪標(biāo)。2000年9月22日，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資開發(fā)總公司與北京金源公司正式簽約。一期工程，金源公司投入2600萬元，開發(fā)區(qū)政府以土地的形式投資600萬。政府用土地使用權(quán)入股與外方成立合作公司，這與標(biāo)準(zhǔn)的BOT模式不同，但這使開發(fā)區(qū)政府從污水廠的運(yùn)營(yíng)中獲得較好回報(bào)成為可能。建成后，金源公司將通過向排污者收取污水處理費(fèi)來維持該污水處理廠的運(yùn)營(yíng)、回收投資，并獲得一定的利潤(rùn)。預(yù)計(jì)項(xiàng)目公司可在10年左右的時(shí)間收回投資。20年后項(xiàng)目公司將污水處理廠移交給開發(fā)區(qū)政府。項(xiàng)目法人招標(biāo)與BOT方式的區(qū)別項(xiàng)目法人招標(biāo)是否等同于BOT項(xiàng)目？答案是否定的。BOT僅僅是項(xiàng)目法人招標(biāo)的一種特殊形式，事實(shí)上項(xiàng)目法人招標(biāo)的適用范圍及內(nèi)涵比BOT要廣泛得多。兩者的區(qū)別在于：一、BOT項(xiàng)目一般只適用于收費(fèi)路橋、自來水廠、電廠等有限的領(lǐng)域，而項(xiàng)目法人招標(biāo)還可以擴(kuò)展到污水處理、垃圾處理甚至經(jīng)營(yíng)性文化設(shè)施及體育設(shè)施等領(lǐng)域。二、BOT項(xiàng)目的特許運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，投資者需將項(xiàng)目資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓給政府，而項(xiàng)目法人招標(biāo)則不一定有此限定，可按照合同的約定時(shí)間和程序?qū)㈨?xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給第三方或延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期。三、BOT項(xiàng)目的合同框架非常嚴(yán)謹(jǐn)，牽涉面廣，考慮的因素也很復(fù)雜，如發(fā)起方、投資聯(lián)合體、地方政府、項(xiàng)目承包商、貸款銀團(tuán)、項(xiàng)目產(chǎn)品用戶、保險(xiǎn)公司、律師等，是一項(xiàng)大規(guī)模的“系統(tǒng)工程”；而項(xiàng)目法人招標(biāo)則可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行簡(jiǎn)化，如廣州新體育館的業(yè)主招標(biāo)就與國(guó)際BOT項(xiàng)目有很大差別，但同樣保證了項(xiàng)目的順利建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。四、BOT項(xiàng)目一般需要采用國(guó)際招標(biāo)方式來確定中標(biāo)人，而項(xiàng)目法人招標(biāo)可由政府自行確定招標(biāo)方式（公開招標(biāo)還是邀請(qǐng)招標(biāo)）和招標(biāo)范圍（項(xiàng)目整體招標(biāo)還是單項(xiàng)工程招標(biāo)）。實(shí)際上，近年來各地政府部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施推行項(xiàng)目法人招標(biāo)不斷進(jìn)行改革，以期取得一定的突破和進(jìn)展。從以下一些新聞報(bào)道可以管窺一斑：廣東省省長(zhǎng)盧瑞華在2002年的政府工作報(bào)告中提出：“要推進(jìn)投融資體制改革，建立投資約束機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任制。改革現(xiàn)行投資項(xiàng)目審批制度，打破行業(yè)壟斷，除少數(shù)必須由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)和控股的項(xiàng)目外，進(jìn)一步放開投資領(lǐng)域，努力擴(kuò)大社會(huì)民間投資。實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法人招標(biāo)制，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資。”（《羊城晚報(bào)》2002年1月28日）北京市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)副主任劉志在2002年6月20日舉行的“2002中國(guó)-意大利論壇”上透露，新建奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)年內(nèi)將通過招標(biāo)方式確定項(xiàng)目業(yè)主，這是北京在體育設(shè)施建設(shè)走市場(chǎng)化融資的創(chuàng)新之舉。劉志表示，在有關(guān)奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)的前期準(zhǔn)備工作方面，北京目前正在進(jìn)行項(xiàng)目法人招標(biāo)方案的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、招標(biāo)辦法、政策的制定和標(biāo)書的編寫等基礎(chǔ)性工作。具體招標(biāo)工作將在奧林匹克公園規(guī)劃方案確定后馬上展開，計(jì)劃年底之內(nèi)確定項(xiàng)目業(yè)主。項(xiàng)目法人將具體負(fù)責(zé)場(chǎng)館設(shè)計(jì)、建設(shè)、施工、設(shè)備采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)和管理。這次進(jìn)行項(xiàng)目法人招標(biāo)的范圍，主要包括奧林匹克公園內(nèi)容納8萬人的主體育場(chǎng)、1個(gè)主體育館、一個(gè)游泳館、奧運(yùn)村、會(huì)展中心和一些商業(yè)服務(wù)設(shè)施等。除此以外，五棵松項(xiàng)目和一些區(qū)縣的水上項(xiàng)目也將通過項(xiàng)目法人招標(biāo)方式進(jìn)行。劉志稱，如此大規(guī)模的體育場(chǎng)館建設(shè)，通過項(xiàng)目法人招標(biāo)方式確定項(xiàng)目業(yè)主籌集資金的運(yùn)作方式和籌資方式，在國(guó)際上也是決無