會計(jì)實(shí)務(wù)：當(dāng)前發(fā)票管理中存在的問題及對策建議

當(dāng)前發(fā)票管理中存在的問題及對策建議發(fā)票作為經(jīng)濟(jì)生活中基本的商事憑證，以其在財(cái)務(wù)核算和維護(hù)正常社會經(jīng)濟(jì)秩序方面的重要作用，理應(yīng)成為稅務(wù)部門強(qiáng)化稅收監(jiān)管的重要依據(jù)。但受諸多因素的影響，現(xiàn)行發(fā)票使用、管理存在一系列問題，發(fā)票違章普遍，發(fā)票違法大案、要案頻發(fā)，限制了發(fā)票對加強(qiáng)稅收監(jiān)管的作用的發(fā)揮。采取有效措施強(qiáng)化發(fā)票管理，努力提高稅收征管水平，是稅務(wù)部門當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫的工作任務(wù)。一、現(xiàn)行發(fā)票使用、管理中存在的問題及其危害1、對普通發(fā)票與增值稅專用發(fā)票的重視程度不一樣，稅務(wù)部門對不同發(fā)票管理的手段差別很大。對增值專用發(fā)票的管理，稅務(wù)部門已經(jīng)建立起了以信息技術(shù)為依托，覆蓋全國的、統(tǒng)一的、比較先進(jìn)和完善的增值稅發(fā)票管理系統(tǒng)，管理的全過程以信息化為主。而對普通發(fā)票的管理，全國各地之間、國稅與地稅部門之間還處于“諸侯割據(jù)”、以手工操作為主的狀態(tài)。不可否認(rèn)，增值稅專用發(fā)票違法相對于普通發(fā)票違法而言，涉案金額往往較大，管理上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。但現(xiàn)實(shí)生活中，只重視對增值稅專用發(fā)票的管理而輕視對普通發(fā)票的管理，割裂了增值稅專用發(fā)票與普通發(fā)票之間的有機(jī)聯(lián)系。一方面，普通發(fā)票中的運(yùn)輸發(fā)票、農(nóng)副產(chǎn)品收購發(fā)票、廢舊物資收購發(fā)票對增值稅一般納稅人準(zhǔn)確核算應(yīng)納增值稅額起著非常重要的作用。另一方面，增值稅專用發(fā)票違法行為與普通發(fā)票違法行為往往互相滲透、相互促進(jìn)，普通發(fā)票違法的嚴(yán)重性已經(jīng)不亞于增值稅專用發(fā)票違法。2、行政事業(yè)費(fèi)收據(jù)、其它不合法收據(jù)不斷侵蝕發(fā)票應(yīng)用領(lǐng)域。主要以行政事業(yè)單位、掛靠行政事業(yè)單位的企業(yè)和行政事業(yè)單位所辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體為主。行政、事業(yè)單位從事經(jīng)營性活動，往往利用到縣級財(cái)政局領(lǐng)取由省級財(cái)政廳監(jiān)制的行政事業(yè)費(fèi)收據(jù)收取款項(xiàng)，從而逃避納稅義務(wù)。掛靠行政、事業(yè)單位的企業(yè)，利用經(jīng)濟(jì)利益上的聯(lián)系，通過其所掛靠的行政事業(yè)單位，獲取從財(cái)政部門取得合法的行政事業(yè)費(fèi)收據(jù)收取款項(xiàng)，進(jìn)而逃避納稅義務(wù)。部分行政、事業(yè)單位因經(jīng)濟(jì)利益上的關(guān)聯(lián)，憑借自己在社會管理職能中所擁有的特殊權(quán)力，為所辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體或掛靠自己的企業(yè)印制“特殊性”或“行業(yè)性”收款收據(jù)，為逃避納稅義務(wù)提供方便。3、制造、販賣假發(fā)票活動異常猖獗。從各地查處的制造、販賣假發(fā)票案件情況來看，制造假發(fā)票事件涉及全國各省、自治區(qū)、直轄市。販賣假發(fā)票的現(xiàn)象，在全國幾乎所有的大中城市的車站、碼頭、機(jī)場和相當(dāng)比例的高檔賓館附近都隨時(shí)可見。制造、販賣的假發(fā)票品種齊全、種類繁多，幾乎稅務(wù)機(jī)關(guān)管理的所有發(fā)票在制、售者手中應(yīng)有盡有，假發(fā)票的品質(zhì)已經(jīng)達(dá)到真、偽難分的境地。從查處的四川成都“8.15”非法制售假發(fā)票案來看，制造、販賣假發(fā)票活動已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制造、銷售“一條龍”服務(wù)，生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、智能化，同時(shí)建立起龐大的銷售網(wǎng)絡(luò)體系。販賣的對象主要是為偷漏稅款的企業(yè)主、個(gè)體工商戶。猖獗制造、販賣假發(fā)票活動，嚴(yán)重沖擊著規(guī)范、合法發(fā)票的使用，稅收監(jiān)控手段被大大削弱。4、虛開增值稅專用發(fā)票的現(xiàn)象累禁不止。主要以各類大中型企業(yè)為主的違法者，利用增值稅的進(jìn)項(xiàng)稅額、銷項(xiàng)稅額、應(yīng)納稅額的賬務(wù)處理程序，虛開增值稅發(fā)票，借以抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，偷逃應(yīng)納稅款。盡管國家對增值稅專用發(fā)票管理、使用，制定了有別于普通發(fā)票的更為嚴(yán)厲法律制裁措施，國家司法部門也加大了對增值稅專用發(fā)票違法行為的打擊力度，各級國稅機(jī)關(guān)也采取了現(xiàn)代化的監(jiān)管措施，利用增值稅專用發(fā)票進(jìn)行巨額偷稅、騙稅的案件時(shí)有發(fā)生。從去年查處的“江蘇漣水‘2.26’虛開增值稅專用發(fā)票及農(nóng)副產(chǎn)品收購憑證案”和各地查處的增值稅偷騙稅案件來看‚犯罪分子虛開發(fā)票的種類已經(jīng)向農(nóng)副產(chǎn)品收購發(fā)票、廢舊物資收購發(fā)票、運(yùn)輸發(fā)票延伸。5、銷售商品或提供勞務(wù)不開發(fā)票。一是未向稅務(wù)部門辦理稅務(wù)登記、未按規(guī)定申報(bào)納稅的個(gè)體工商戶和私營企業(yè)主，為逃避納稅義務(wù)，銷售商品或應(yīng)稅勞務(wù)時(shí)不可能開具正規(guī)發(fā)票，或開具購買的假發(fā)票。二是因個(gè)體工商戶和相當(dāng)比例的私營企業(yè)普遍都不建賬或做假賬，稅務(wù)部門只得采取“定期定額”的征收辦法征收稅款，對發(fā)票實(shí)行控制配售。個(gè)體工商戶和私營企業(yè)主為逃避納稅義務(wù)，銷售商品或應(yīng)稅勞務(wù)時(shí)盡可能不開或少開發(fā)票，或開具購買的假發(fā)票，或用商品信譽(yù)卡代替發(fā)票，或用“收據(jù)”、“白條”代替發(fā)票。三是經(jīng)營者與消費(fèi)者共同作弊，在銷售商品或提供勞務(wù)時(shí)，不開發(fā)票的價(jià)格比開發(fā)票的價(jià)格優(yōu)惠。6、不按規(guī)定開具或套開發(fā)票。相當(dāng)比例的經(jīng)營者不按規(guī)定開具發(fā)票，采用“頭大尾小”、盜開發(fā)票、借用發(fā)票、借開發(fā)票等手段偷逃稅款。有的經(jīng)營者為招攬生意，迎合顧客，虛開、亂開發(fā)票，在為消費(fèi)者虛報(bào)冒領(lǐng)、貪污公款犯罪提供方便的同時(shí)，逃避納稅義務(wù)。7、對發(fā)票違法行為懲治不力。從全國各地查處的偷、騙稅案件來看，發(fā)票是犯罪分子進(jìn)行偷逃稅款最基本的工具，也是最有效的工具。因?qū)Πl(fā)票違法行為的危害性認(rèn)識不到位、打擊發(fā)票違法行業(yè)的職能部門配合難、相關(guān)法制建設(shè)滯后、發(fā)票管理中存在區(qū)域主義和部門主義等因素的影響，發(fā)票違法行為得不到及時(shí)、有效、徹底、從嚴(yán)懲處，致使發(fā)票違法行為愈演愈烈，發(fā)票違法呈現(xiàn)普遍性、跨區(qū)域性、集團(tuán)性特征，違法金額從小額向大額、巨額發(fā)展。8、稅務(wù)部門對納稅人開具出的發(fā)票比對不力，稅收流失嚴(yán)重。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)、社會的迅猛發(fā)展，商品交易活動十分頻繁，使用發(fā)票的納稅人猛增，發(fā)票開具量迅猛增長，為稅務(wù)部門加強(qiáng)發(fā)票管理帶來巨大困難。另一方面，稅務(wù)部門除對增值稅專用發(fā)票實(shí)行了較為嚴(yán)格的比對檢查、建立起“稅務(wù)部門——發(fā)票開具單位——發(fā)票接受單位”三元相互制約的高效制衡機(jī)制外，對普通發(fā)票的監(jiān)管還是“稅務(wù)部門——發(fā)票開具單位”二元制約模式，對納稅人開具出的普通發(fā)票的審查，只限于在發(fā)票“以舊換新”時(shí)，就留存的存根聯(lián)進(jìn)行粗略的常識性檢查，基本上放棄了對納稅人開具出的普通發(fā)票的比對，為納稅人與發(fā)票接收單位共同利用發(fā)票大肆偷、逃國家稅收提供方便之門。以上發(fā)票使用、管理中存在的問題，一是導(dǎo)致國家稅款大量流失，二是造成了會計(jì)核算資料失真，三是為少數(shù)人侵占國家資財(cái)提供了方便。不僅破壞了正常的經(jīng)濟(jì)、社會秩序，而且敗壞了黨風(fēng)和社會風(fēng)氣，不利于經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，有悖于和諧社會建設(shè)。二、強(qiáng)化發(fā)票管理，努力提高稅收征管水平的對策建議1、加強(qiáng)發(fā)票的法制化建設(shè)。發(fā)票被有關(guān)專家和業(yè)內(nèi)人士稱為“第二鈔票”，加強(qiáng)發(fā)票法制化建設(shè)，是從根本上抑制發(fā)票違章、違法猖獗現(xiàn)象的有效措施。要借鑒金融系統(tǒng)對金融票據(jù)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)近年來稅務(wù)部門對增值稅專用發(fā)票管理和普通發(fā)票管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加快發(fā)票的法制化建設(shè)進(jìn)程。一是統(tǒng)一普通發(fā)票和增值稅專用發(fā)票管理管理，切實(shí)解決發(fā)票管理上的厚此薄彼帶來的諸多問題。二是根據(jù)全國人大常委會的規(guī)定、決定，最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋，進(jìn)一步修訂、完善《征管法》中的發(fā)票管理規(guī)定。同時(shí)，積極促進(jìn)《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》向《發(fā)票法》的轉(zhuǎn)換。三是提高對發(fā)票違法犯罪的懲處標(biāo)準(zhǔn)，增大發(fā)票犯罪的風(fēng)險(xiǎn)成本，震懾發(fā)票違法犯罪。四是嚴(yán)格規(guī)范發(fā)票、行政事業(yè)費(fèi)收據(jù)的使用范圍，對利用行政事業(yè)費(fèi)收據(jù)進(jìn)行偷、逃稅的經(jīng)營者及相關(guān)單位部門給予嚴(yán)厲的懲罰。2、推進(jìn)發(fā)票形式創(chuàng)新，有效防范發(fā)票開具活動中“頭大尾小”行為，減少稅收流失。一是進(jìn)一步擴(kuò)大定額發(fā)票的應(yīng)用領(lǐng)域，以發(fā)票定額計(jì)算應(yīng)納稅額，建立起“以票管稅”機(jī)制。二是針對不同行業(yè)特點(diǎn)、不同納稅信用等級的納稅人，印制、發(fā)售不同最高限額（百、千、萬、十萬、百萬等）的發(fā)票，降低“頭大尾小”發(fā)票的風(fēng)險(xiǎn)。三是積極推行裁剪式發(fā)票和計(jì)算機(jī)發(fā)票，努力化解發(fā)票“頭大尾小”行為。四是對某些難以控管的特殊性行業(yè)，由主管稅務(wù)部門代開、代保管發(fā)票。3、建立發(fā)票管理的信息化系統(tǒng)，提高發(fā)票管理的科學(xué)化水平。當(dāng)前，要借鑒10多年來對增值稅專用發(fā)票管理積累起來的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快構(gòu)建起覆蓋全國、信息資源共享、國地稅統(tǒng)一、功能完備、安全規(guī)范的全國綜合發(fā)票管理信息化系統(tǒng)。在條件成熟時(shí)，向社會開放系統(tǒng)的查詢核對功能，以從根本上提高發(fā)票管理水平。一方面，通過信息化管理，構(gòu)建起發(fā)票監(jiān)督管理制約機(jī)制，提高發(fā)票管理的質(zhì)量，提高發(fā)票管理工作效率。另一方面，為相關(guān)單位和個(gè)人辨別發(fā)票真?zhèn)?，比對發(fā)票金額提供方便、迅捷、高效的服務(wù)，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)發(fā)票犯罪線索。4、千方百計(jì)擴(kuò)大發(fā)票應(yīng)用覆蓋面，努力提高使用量，努力構(gòu)建“以票管稅”的長效制約機(jī)制。一是通過健全發(fā)票管理法制，規(guī)定所有納稅人在銷售商品、提供服務(wù)時(shí)必須按規(guī)定開具國家規(guī)定的正規(guī)發(fā)票，不得以任何理由拒開發(fā)票。對拒開發(fā)票的納稅人，直接消費(fèi)者或其它社會公民均可向當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門舉報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)給予相應(yīng)的獎勵。二是稅務(wù)部門通過印制多種形式的有獎發(fā)票，或定期性舉辦發(fā)票號碼抽獎的辦法，積極鼓勵消費(fèi)者在消費(fèi)時(shí)索取發(fā)票。在獎項(xiàng)的設(shè)置上，力求科學(xué)、合理、適用，并擴(kuò)大中獎概率，與時(shí)俱進(jìn)提高中獎額度，以提高消費(fèi)者索取發(fā)票的積極性。國家稅務(wù)總局對此應(yīng)予以經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化。國家財(cái)政部門每年應(yīng)將有獎發(fā)票的獎金支出列入財(cái)政預(yù)算，作為稅收成本支出。5、加大對普通發(fā)票檢查、比對力度，努力提高稅收監(jiān)控水平，有效制止稅收流失。將對使用發(fā)票的個(gè)體工商業(yè)戶、不建帳或建假賬的私營企業(yè)、納稅信譽(yù)較差企業(yè)的稅收監(jiān)控重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)發(fā)票管理，特別是對其所開出的發(fā)票的比對、審查上來，再配合其它納稅評估措施提高對其稅收征管水平。通過對開具普通發(fā)票的記賬聯(lián)、發(fā)票聯(lián)、存根聯(lián)之間相互對比、核對，建立起“稅務(wù)部門——發(fā)票開具單位——發(fā)票接受單位”三元相互制約的高效制衡機(jī)制，努力縮小稅務(wù)部門“雙定”額（或納稅人納稅申報(bào)額、賬面反映額）與納稅人實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營額的差距，走出稅務(wù)部門無法比較準(zhǔn)確地核定納稅人應(yīng)納稅額的困境，努力構(gòu)建起“以票管稅”的良性互動的制衡機(jī)制。6、密切部門配合，加大對發(fā)票違法、違章行為的打擊力度。充分利用現(xiàn)行發(fā)票管理辦法、《稅收征管法》、《刑法》的規(guī)定，加大對利用發(fā)票違法的打擊力度，整頓、規(guī)范稅收秩序。一是各地區(qū)稅務(wù)部門之間、國地稅之間要加強(qiáng)協(xié)作，克服地區(qū)主義、本位主義思想，密切與司法部門配合，長期保持著對制造、販賣假發(fā)票犯罪活動打擊的高壓態(tài)勢，力爭遏制住假發(fā)票的“源頭”。二是嚴(yán)格發(fā)票管理、使用規(guī)程，努力管好發(fā)票管理的“中間”環(huán)節(jié)，盡力規(guī)避發(fā)票違章、違法風(fēng)險(xiǎn)。三是密切與地稅、財(cái)政、工商、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門配合，發(fā)揮各部門職能作用，加強(qiáng)對接收發(fā)票單位（特別是行政事業(yè)單位）所取得發(fā)票的審查、核對，及時(shí)發(fā)現(xiàn)利用發(fā)票偷逃稅款、侵占國家資財(cái)線索，形成整體合力，努力管住發(fā)票使用的“盡頭”。四