《適應(yīng)在線行政程序的案卷排他原則制度構(gòu)建建議》4800字

適應(yīng)在線行政程序的案卷排他原則制度構(gòu)建建議綜述目錄TOC\o"1-3"\h\u26716適應(yīng)在線行政程序的案卷排他原則制度構(gòu)建建議綜述 1265（一）在線行政程序?qū)Π妇砼潘瓌t適用的新要求 131431.在線行政程序中的案卷的界定 149372.案卷排他原則理論適用規(guī)則的新變化 227259（二）在線行政程序適用案卷排他原則的制度建議 4236821.明確行政機(jī)關(guān)行政案卷的制作和保存義務(wù) 487072.強(qiáng)化案卷在行政程序中的唯一性和排他性 4141903.保障行政相對(duì)人參與在線行政的程序權(quán)利 4233844.重視具體個(gè)案適用在線行政程序的差異性 5167165.完善在線行政程序的案卷內(nèi)外約束機(jī)制 5我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了三個(gè)階段，由最先的電子政務(wù)階段發(fā)展到了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”階段，進(jìn)而發(fā)展到全面建設(shè)數(shù)字政府的階段[[]參見高秦偉：《數(shù)字政府背景下行政法治的發(fā)展及其課題》，載《東方法學(xué)》2022第2期，第175頁(yè)。]。如今，全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)體系建成且國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)初步建成[[]參見高秦偉：《數(shù)字政府背景下行政法治的發(fā)展及其課題》，載《東方法學(xué)》2022第2期，第175頁(yè)。[]參見“十四五”推進(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃（一）在線行政程序?qū)Π妇砼潘瓌t適用的新要求1.在線行政程序中的案卷的界定由于在線行政程序中的案卷與傳統(tǒng)意義上的案卷具有差別，而案卷又是案卷排他原則的核心內(nèi)容，因此有必要在新形勢(shì)下界定在線行政程序中的案卷，否則在線行政程序適用案卷排他原則將會(huì)遇到障礙。為了說(shuō)明在線行政程序的案卷，筆者從案卷的內(nèi)容、形式和特征三方面說(shuō)明。第一，案卷可以約束行政機(jī)關(guān)合法且合理地實(shí)施行政行為，也能使相對(duì)人知悉行政過(guò)程。為了體現(xiàn)案卷對(duì)在線行政程序的規(guī)制作用，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)案卷反映程序的全面性和可回溯性，進(jìn)而方便行政相對(duì)人表達(dá)意見和尋求救濟(jì)。因此，在線行政程序中案卷的內(nèi)容不僅包括一般行政程序由開始到結(jié)束的客觀事實(shí)、法律事實(shí)以及程序事實(shí)，還應(yīng)該包括在線行政程序采用的技術(shù)評(píng)定報(bào)告、預(yù)設(shè)程序的事前記錄、設(shè)定理由等，以及行政行為成立后的監(jiān)督報(bào)告和反饋意見等，做到案卷內(nèi)容全面覆蓋以體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)完整的執(zhí)法思路和過(guò)程。第二，傳統(tǒng)行政程序的案卷以人工制作的紙質(zhì)形式為主，而在線行政程序追求案卷的電子化，但依據(jù)我國(guó)數(shù)字化行政方式的發(fā)展?fàn)顩r，在線行政程序中的案卷形式可以分為兩種類型，即半電子化和完全電子化。半電子化是指行政機(jī)關(guān)為方便紙質(zhì)案卷的儲(chǔ)存和調(diào)取，將紙質(zhì)案卷上傳至執(zhí)法系統(tǒng)，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)電子化，本質(zhì)與紙質(zhì)形式并無(wú)不同，如公安機(jī)關(guān)調(diào)查行政案件時(shí)將詢問(wèn)當(dāng)事人時(shí)制作的筆錄掃描錄入辦案系統(tǒng)，并未實(shí)質(zhì)改變案卷的性質(zhì)；而完全電子化是指案卷在全自動(dòng)化的行政程序中自動(dòng)生成，無(wú)需人工介入即實(shí)現(xiàn)電子化，其本質(zhì)是電子數(shù)據(jù)，以行政許可中的“無(wú)人審批”為代表，計(jì)算機(jī)系統(tǒng)可以對(duì)申請(qǐng)人提交材料進(jìn)行分析，自動(dòng)出具辦理流程、證書、證明等案卷材料[[]參見《天津市承諾制標(biāo)準(zhǔn)化智能化便利化審批制度改革實(shí)施方案》]。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)在線行政程序的案卷進(jìn)行區(qū)分，[]參見《天津市承諾制標(biāo)準(zhǔn)化智能化便利化審批制度改革實(shí)施方案》第三，在職權(quán)分離的要求下，調(diào)查取證的主體和作出決定的主體不具有同一性，為了方便行政機(jī)關(guān)根據(jù)案卷記載的事實(shí)和依據(jù)作出裁決，傳統(tǒng)意義上的案卷強(qiáng)調(diào)保存的順序性和集合性；而數(shù)字政府建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建統(tǒng)一的平臺(tái)打通數(shù)據(jù)壁壘，在線行政程序具有數(shù)據(jù)互通性的特點(diǎn)，進(jìn)而減少了對(duì)傳統(tǒng)意義上案卷制作和保存的順序性和整合性的依賴，即使案卷被分散保存在不同的系統(tǒng)中，也能實(shí)現(xiàn)即時(shí)的流轉(zhuǎn)。但在線行政程序中案卷的分散性是相對(duì)的，在全國(guó)統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中具有整體性，只是有不同的職能部門的系統(tǒng)進(jìn)行分散保存，從而在遵循職權(quán)分離的原則下，降低了行政成本，提高了行政行為的效率。2.案卷排他原則理論適用規(guī)則的新變化傳統(tǒng)的案卷排他原則理論關(guān)注靜態(tài)的價(jià)值，是在控權(quán)論下建立的以制約和控制行政權(quán)為主要目的，強(qiáng)調(diào)工具價(jià)值而忽視了其對(duì)行政程序的獨(dú)立價(jià)值。但隨著授權(quán)論在新時(shí)代政府治理中的作用越來(lái)越明顯，傳統(tǒng)的結(jié)果導(dǎo)向已經(jīng)不能適應(yīng)在線行政程序的發(fā)展，以過(guò)程論的方式研究案卷排他原則顯得尤為重要，為了體現(xiàn)行政程序民主、公正、協(xié)商、對(duì)話、效率等獨(dú)立價(jià)值，應(yīng)當(dāng)對(duì)案卷排他原則的理論適用規(guī)則進(jìn)行調(diào)整。因此，通過(guò)上文傳統(tǒng)理論適用的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，可以從以下三個(gè)方面研究理論適用規(guī)則的新變化。第一，為了適應(yīng)在線行政程序簡(jiǎn)化的特點(diǎn)，案卷排他原則應(yīng)當(dāng)在提升效率的同時(shí)，要求行政機(jī)關(guān)合法且全面的收集證據(jù)，保證案卷的內(nèi)容能夠客觀反映行政程序并且為相對(duì)人提供救濟(jì)的途徑。一方面，對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)有實(shí)質(zhì)影響的程序不能省略，對(duì)簡(jiǎn)化后程序和合法性和合理性主動(dòng)進(jìn)行說(shuō)明，將理由記載在案卷中；案卷應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)事實(shí)和理由的說(shuō)明，為了降低在線行政程序中相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的信息不對(duì)稱性，對(duì)于利用專門知識(shí)作出裁決的事實(shí)都應(yīng)當(dāng)全面記載在案卷中；另一方面，為了保障案卷內(nèi)容的公正性和客觀性，對(duì)于預(yù)設(shè)結(jié)論的在線行政程序，為了降低案卷的偏向性給執(zhí)法帶來(lái)的不信任和困難，應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)設(shè)的步驟和適用條件、以及證據(jù)收集等方面的合理性作出說(shuō)明和解釋，減少機(jī)器過(guò)濾和篩選證據(jù)和依據(jù)的傾向性和錯(cuò)誤率，增加執(zhí)法的透明度。第二，為了適應(yīng)制卷過(guò)程和保存的技術(shù)性，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大案卷排他原則的適用過(guò)程，保證執(zhí)法過(guò)程與案卷的一致性。首先，案卷并不是機(jī)械地復(fù)刻行政程序，而是制卷主體行使自由裁量對(duì)案卷進(jìn)行篩選與精煉的過(guò)程，以簡(jiǎn)練的文字還原客觀事實(shí)、法律事實(shí)和程序事實(shí)，使復(fù)雜的行政程序清晰而流暢，但在線行政程序中制卷的模式化和簡(jiǎn)約化成為制約執(zhí)法合理性的主要問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)在行政過(guò)程論視野下延長(zhǎng)案卷排他原則在執(zhí)法過(guò)程中的適用過(guò)程，不僅包括行政行為的實(shí)施程序，還應(yīng)擴(kuò)展到在線行政程序的事前預(yù)設(shè)階段和事后審查監(jiān)督階段，以達(dá)到精細(xì)化控制行政執(zhí)法全過(guò)程的目的[[]同注，第113頁(yè)]。其次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循法定程序和標(biāo)準(zhǔn)流程作出行政行為，按一定的發(fā)展順序制作和編排案卷，而在線行政程序的具體步驟往往進(jìn)行重組和合并以實(shí)現(xiàn)行政高效，致使案卷的制作和編排與在線行政程序的實(shí)際流程并不相符，甚至執(zhí)法與制卷兩種系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立[[]同注7，第31頁(yè)。[]同注，第113頁(yè)[]同注7，第31頁(yè)。第三，隨著現(xiàn)代政府的轉(zhuǎn)型，行政行為越來(lái)越注重反映相對(duì)人的意志，行政程序強(qiáng)調(diào)公眾的參與以及協(xié)商和溝通，在線行政程序中行政機(jī)關(guān)的單方意志性逐漸弱化[[]參見姜明安：《把握社會(huì)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)加強(qiáng)對(duì)“新行政法”的研究》，載《行政法論叢》2008年第00期，第8-9頁(yè)。]，實(shí)施行政管理和履行公共管理職能的方式發(fā)生了變化，傳統(tǒng)控權(quán)理論下的案卷排他原則限制了在線行政程序應(yīng)有功能的發(fā)揮。因此，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變案卷排他原則傳統(tǒng)控權(quán)的價(jià)值導(dǎo)向，以適應(yīng)功能主義下授權(quán)論的發(fā)展以及行政程序獨(dú)立價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持依法行政的基本原則和遵守法定程序的前提下，可以在一定程度上給予行政機(jī)關(guān)變通案卷內(nèi)容記錄、形式標(biāo)準(zhǔn)、收集和保存方式等方面的自由裁量權(quán)，減少形式主義對(duì)在線行政程序的效率的制約，實(shí)現(xiàn)控權(quán)與賦權(quán)的平衡，緩和行政法規(guī)范主義與功能主義的沖突；另外，案卷應(yīng)該體現(xiàn)相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的博弈與交流，未經(jīng)當(dāng)事人知悉和論證的事實(shí)不能作為裁決依據(jù)，實(shí)現(xiàn)在線行政程序民主、科學(xué)、[]參見姜明安：《把握社會(huì)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)加強(qiáng)對(duì)“新行政法”的研究》，載《行政法論叢》2008年第00期，第8-9頁(yè)。（二）在線行政程序適用案卷排他原則的制度建議1.明確行政機(jī)關(guān)行政案卷的制作和保存義務(wù)制作并保存案卷是行政機(jī)關(guān)的重要義務(wù)，是嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任和完善執(zhí)法程序的具體要求。在線行政程序中行政機(jī)關(guān)不能因?yàn)槿斯ぶ悄芎托畔⒓夹g(shù)的輔助而懈怠自己的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提高積極性和自覺(jué)性，發(fā)揮其作為制卷主體的作用，主動(dòng)調(diào)查和收集事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，制作和整理相關(guān)材料，合法行使自由裁量權(quán)制作案卷，避免因技術(shù)原因重復(fù)收集信息增加行政相對(duì)人的信息負(fù)擔(dān)。在案卷的保存上，由于紙質(zhì)材料與電子數(shù)據(jù)具有不同的特點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)案卷的不同形式制定相應(yīng)的方案，堅(jiān)持線上與線下相結(jié)合，半自數(shù)字化的案卷應(yīng)注意線上保存，完全數(shù)字化的案卷應(yīng)注意線下備案，以避免案卷在電子系統(tǒng)上的誤刪和丟失。此外，在案卷保存時(shí)還應(yīng)當(dāng)關(guān)注打破數(shù)據(jù)壁壘與行政相對(duì)人個(gè)人信息保護(hù)之間的平衡，如建立案卷信息獲取登記制度和咨詢當(dāng)事人意見制度。2.強(qiáng)化案卷在行政程序中的唯一性和排他性案卷作為行政機(jī)關(guān)裁決的唯一依據(jù)，案卷外的事實(shí)不能作為裁決依據(jù)，對(duì)于程序簡(jiǎn)化的在線行政程序來(lái)說(shuō)，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)案卷的唯一性和排他性，以限制行政機(jī)關(guān)對(duì)在線行政程序的控制權(quán)和裁量權(quán)，避免技術(shù)治理中的主觀隨意性。因此，應(yīng)確保對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的步驟如調(diào)查程序、聽證程序或質(zhì)證程序等不被省略，不能以技術(shù)不成熟和程序簡(jiǎn)化等理由減損行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)程序簡(jiǎn)化和案卷缺失說(shuō)明理由。并且案卷的內(nèi)容應(yīng)包含行政行為作出的事實(shí)、法律和程序理由，全面、真實(shí)、客觀地反映行政行為作出的過(guò)程，一方面使行政相對(duì)人服從于行政裁決的依據(jù)，提高行政機(jī)關(guān)的公信力，另一方面為行政相對(duì)人行使監(jiān)督權(quán)對(duì)抗行政權(quán)力提供事實(shí)和證據(jù)上的保障。3.保障行政相對(duì)人參與在線行政的程序權(quán)利無(wú)論是半自動(dòng)化的行政程序還是全自動(dòng)化的行政程序，都不能因?yàn)樽詣?dòng)處理忽視或削弱行政相對(duì)人參與在線行政程序的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)保障公眾充分參與，形成民主協(xié)商和互動(dòng)的氛圍。第一，保障相對(duì)人對(duì)案卷的異議權(quán)和辯論權(quán)，例如，在無(wú)人參與的全自動(dòng)化行政行為中，應(yīng)由當(dāng)事人對(duì)案卷內(nèi)容確認(rèn)后才能做出決定，當(dāng)事人不知曉和未經(jīng)確認(rèn)的不能作為裁決依據(jù)；再如，全自動(dòng)化行政行為可能會(huì)出現(xiàn)設(shè)備癱瘓、評(píng)估錯(cuò)誤等問(wèn)題，如上海首例“聲吶電子警察”案中，原告就對(duì)鳴笛抓拍設(shè)備的精確性產(chǎn)生質(zhì)疑[[]參見上海市第一中級(jí)人民法院〔2018〕滬01行初字第216號(hào)行政判決書]，因此行政機(jī)關(guān)決定作出前應(yīng)當(dāng)反復(fù)審查，主動(dòng)糾正錯(cuò)誤并記錄在案卷中，及時(shí)與行政相對(duì)人進(jìn)行溝通并聽取其陳述和申辯，并強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議說(shuō)明理由的義務(wù)，化解因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的糾紛，減少行政訴訟案卷起訴率；第二，保障相對(duì)人的閱卷權(quán)，由于在線行政程序自動(dòng)化處理存在信息通知滯后和公示不完善的情況，必須增強(qiáng)程序的透明度和拓寬公開范圍，將在線行政程序采用的技術(shù)設(shè)置、設(shè)備運(yùn)作以及評(píng)估方式等信息記錄在案卷中，為相對(duì)人提供獲取案卷內(nèi)容的途徑；第三，保障相對(duì)人的知情權(quán)，由于行政相對(duì)人處于被動(dòng)的地位，知悉預(yù)備性、過(guò)程性信息的幾率較小，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期向其公開處理情況以及案卷收集和制作信息的跟蹤記錄，實(shí)現(xiàn)案卷執(zhí)法過(guò)程全記錄，遵循在數(shù)據(jù)輸入、決策過(guò)程與最終決策層面信息公開的要求[[]同注8，第[]參見上海市第一中級(jí)人民法院〔2018〕滬01行初字第216號(hào)行政判決書[]同注8，第12頁(yè)。4.重視具體個(gè)案適用在線行政程序的差異性在線行政程序中案卷的制作趨于模式化和標(biāo)準(zhǔn)化，有利于減少文書格式錯(cuò)誤和提升執(zhí)法人員的專業(yè)水平，但卻引發(fā)出行政程序流于形式的問(wèn)題，使得“電子”與“政務(wù)”相分離。尤其通過(guò)在線行政程序作出裁量性行政行為時(shí)，不能完全依賴數(shù)字化平臺(tái)和智能技術(shù)，以全自動(dòng)化的方式代替行政機(jī)關(guān)自由裁量的過(guò)程，依據(jù)千篇一律的案卷作出決定，這會(huì)導(dǎo)致案卷工具主義色彩過(guò)于濃重。因此，為實(shí)現(xiàn)個(gè)案在應(yīng)然和實(shí)然層面的程序正義，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在適用在線行政程序時(shí)應(yīng)根據(jù)行政行為羈束性和裁量性的不同，視情況輔以人工針對(duì)具體問(wèn)題靈活處理，減少案卷的模式化，作出兼顧合法性與合理性的行政決定。5.完善在線行政程序的案卷內(nèi)