集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體權利配置：理論、困境與優(yōu)化路徑

集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體權利配置：理論、困境與優(yōu)化路徑一、引言1.1研究背景與意義1.1.1研究背景在我國城鎮(zhèn)化進程持續(xù)加速的背景下，城市建設用地需求日益旺盛，供需矛盾愈發(fā)凸顯。與此同時，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地因受到現(xiàn)有土地制度的諸多限制，其開發(fā)價值未能得到充分釋放，大量土地處于低效利用狀態(tài)。這種狀況不僅制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，也阻礙了城鄉(xiāng)一體化進程的推進。為打破這一困境，黨中央于2013年提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與城市土地同等、同價的入市權利，旨在盤活農(nóng)村土地資源，促進城鄉(xiāng)要素自由流動。2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并選取33個地區(qū)作為“三塊地”改革試點區(qū)域，標志著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點全面啟動。經(jīng)過多年的改革實踐與經(jīng)驗積累，2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》正式打破了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的法律壁壘，使其能夠如同城市建設用地一樣直接進入市場交易，無需再通過政府征收環(huán)節(jié)，這一舉措具有里程碑式的意義，為農(nóng)村土地制度改革注入了強大動力。隨著海南自由貿(mào)易港建設的深入推進以及“全島同城化”政策的出臺，海南省吸引了大量企業(yè)和人才入駐，土地資源愈發(fā)稀缺，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革迎來了新的發(fā)展機遇。在此背景下，海南省陸續(xù)出臺了一系列相關政策法規(guī)，如2019年11月，海南省自然資源和規(guī)劃廳印發(fā)《海南省集體經(jīng)營性建設用地入市試點辦法》等三個辦法，致力于構建“流轉順暢、同價同權、收益共享”的入市制度；2020年10月，中共海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳印發(fā)通知，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過土地復墾等方式優(yōu)化土地資源配置，提升土地開發(fā)價值，并確保入市收益大部分歸村集體和農(nóng)戶所有。這些政策的出臺，為海南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革提供了有力的政策支持和制度保障，也為全國其他地區(qū)提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。集體經(jīng)營性建設用地入市作為構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的關鍵環(huán)節(jié)，對于優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用效率、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。然而，在入市過程中，參與主體的權利配置問題成為了改革的核心與難點。不同參與主體在土地所有權、使用權、收益權等方面的權利界定和分配關系，直接影響著入市的公平性、效率和可持續(xù)性。因此，深入研究集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體的權利配置，對于完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。1.1.2研究意義從理論層面來看，深入研究集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體的權利配置，有助于進一步完善我國的土地產(chǎn)權理論。當前，我國在集體土地產(chǎn)權方面的理論研究仍存在一些不足之處，例如集體土地所有權的主體界定不夠清晰，集體建設用地使用權的權能范圍不夠明確等。通過對入市參與主體權利配置的研究，可以更加深入地探討集體土地產(chǎn)權的內(nèi)涵和外延，明確各參與主體在土地產(chǎn)權中的地位和作用，從而豐富和完善我國的土地產(chǎn)權理論體系，為土地制度改革提供堅實的理論支撐。此外，研究集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體的權利配置，對于完善土地市場理論也具有重要意義。在傳統(tǒng)的土地市場理論中，城鄉(xiāng)土地市場被視為相互分割的兩個部分，缺乏對城鄉(xiāng)土地市場一體化的深入研究。而集體經(jīng)營性建設用地入市打破了城鄉(xiāng)土地市場的二元分割格局，使得城鄉(xiāng)土地能夠在同一市場中進行交易。通過對入市參與主體權利配置的研究，可以更好地理解城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的運行機制和規(guī)律，為構建科學合理的土地市場理論提供實踐依據(jù)，推動土地市場理論的創(chuàng)新和發(fā)展。在實踐層面，合理配置集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體的權利，能夠有效保障農(nóng)民的合法權益。農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的所有者之一，其權益的保障直接關系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。在以往的土地征收過程中，由于農(nóng)民的權利得不到充分保障，導致了一系列社會問題的出現(xiàn)。通過明確農(nóng)民在入市過程中的權利，如土地所有權、收益權、參與權等，可以確保農(nóng)民能夠充分分享土地增值收益，提高農(nóng)民的收入水平，改善農(nóng)民的生活質(zhì)量，促進農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。合理配置參與主體的權利，能夠提高土地資源的配置效率。在市場經(jīng)濟條件下，土地資源的合理配置是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的重要前提。通過明確各參與主體的權利和義務，建立健全的市場交易規(guī)則，可以充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，促進土地資源的優(yōu)化配置，提高土地利用效率，實現(xiàn)土地資源的價值最大化。合理配置參與主體的權利，還能夠推動城鄉(xiāng)一體化進程。集體經(jīng)營性建設用地入市打破了城鄉(xiāng)土地市場的分割局面，促進了城鄉(xiāng)要素的自由流動和優(yōu)化配置。通過合理配置參與主體的權利，能夠吸引更多的城市資本和人才進入農(nóng)村，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和升級，縮小城鄉(xiāng)差距，加快城鄉(xiāng)一體化進程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展和繁榮。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀國外土地制度大多以土地私有制為基礎，不存在集體建設用地的概念，因而國外學者對集體經(jīng)營性建設用地入市的研究相對匱乏，其研究主要聚焦于土地產(chǎn)權理論和市場交易理論。在土地產(chǎn)權理論方面，HenryL.diamond和PatrickF.Noonan（1996）指出，明確的土地產(chǎn)權界定能夠有效減少產(chǎn)權糾紛，激勵土地所有者對土地進行投資，進而提升土地生產(chǎn)力和經(jīng)濟效益。DouglasC.Macmillan（2000）認為，將土地商品化并引入市場交易，可充分實現(xiàn)土地的經(jīng)濟效益。在市場交易理論領域，Klaus（2003）強調(diào)，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，土地資源作為生產(chǎn)要素之一，應通過市場機制進行調(diào)節(jié)配置，基于市場的土地流轉能夠提高土地利用效率。這些理論為我國集體經(jīng)營性建設用地入市權利配置研究提供了一定的理論基礎和研究視角。在國內(nèi)，隨著我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革的推進，相關研究成果日益豐富。學者們從不同角度對入市參與主體的權利配置進行了深入探討。在入市主體方面，陸劍（2015）認為，集體經(jīng)營性建設用地入市主體應包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，且應明確兩者在入市過程中的權利和義務，以保障農(nóng)民的合法權益。劉向南、郭錦濤（2022）通過對全國33個集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點地區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)的入市主體在權利行使和利益分配上存在差異，應根據(jù)各地實際情況，合理確定入市主體的權利范圍。在權利配置方面，陳越鵬（2024）提出，應明確集體經(jīng)營性建設用地入市方式中出租、出資（入股）、抵押等行為的性質(zhì)和權利設定，完善相關登記制度，以保障交易安全和市場秩序。劉向南、郭錦濤、吳群（2022）通過模糊集定性比較分析方法，研究了集體經(jīng)營性建設用地出讓中農(nóng)民土地財產(chǎn)權益實現(xiàn)的典型路徑和關鍵影響因素，認為應因地制宜采取差異化路徑，注重明晰產(chǎn)權與構建統(tǒng)一交易平臺，以保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益。在收益分配方面，一財社論（2024）指出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的核心問題是收益分配，應保障農(nóng)民的權益，在集體利益和農(nóng)民個體利益之間尋求合理平衡，完善土地價值評估機制，實現(xiàn)公平的土地所有制轉換。昌黎縣人民政府（2024）明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益屬入市土地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，為該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員的合法共同財產(chǎn)，收益分配順序依次為彌補以前年度虧損、提取公積公益金、向成員分配收益。盡管國內(nèi)外學者在土地產(chǎn)權理論和市場交易理論等方面取得了一定成果，為我國集體經(jīng)營性建設用地入市權利配置研究提供了有益的參考，但在以下方面仍存在不足：一是在入市主體的權利界定上，雖然已有研究對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的權利進行了探討，但對于兩者權利的具體邊界和行使方式，尚未形成統(tǒng)一且明確的結論，在實際操作中容易引發(fā)爭議。二是在權利配置的系統(tǒng)性研究方面，目前的研究多側重于某一具體權利或某一環(huán)節(jié)的權利配置，缺乏對入市參與主體權利配置的系統(tǒng)性、整體性研究，未能充分考慮各權利之間的相互關系和協(xié)同作用。三是在收益分配機制的研究上，雖然強調(diào)了保障農(nóng)民權益和平衡集體與個體利益的重要性，但對于如何構建科學合理、公平公正且具有可操作性的收益分配機制，仍缺乏深入的實證研究和具體的政策建議。1.3研究方法與創(chuàng)新點1.3.1研究方法本文將綜合運用多種研究方法，確保研究的科學性、全面性和深入性。文獻研究法是本研究的重要基礎。通過廣泛查閱國內(nèi)外相關文獻，包括學術期刊論文、學位論文、政府文件、政策法規(guī)等，梳理集體經(jīng)營性建設用地入市制度的發(fā)展歷程，總結國內(nèi)外在土地產(chǎn)權理論、市場交易理論以及集體經(jīng)營性建設用地入市實踐等方面的研究成果和實踐經(jīng)驗，為本文的研究提供堅實的理論基礎和豐富的實踐參考。在梳理國內(nèi)研究成果時，深入分析陸劍、劉向南、郭錦濤等學者關于入市主體、權利配置和收益分配的觀點，汲取其精華，為后續(xù)研究提供理論支撐。同時，對國外土地產(chǎn)權理論和市場交易理論進行研究，如HenryL.diamond、PatrickF.Noonan、DouglasC.Macmillan、Klaus等學者的理論，借鑒其有益經(jīng)驗，拓寬研究視野。案例分析法能夠使研究更具現(xiàn)實針對性。本文將選取海南省文昌市、江蘇省連云港市贛榆區(qū)等具有代表性的地區(qū)作為案例研究對象，深入分析這些地區(qū)在集體經(jīng)營性建設用地入市實踐中的具體做法、取得的成效以及面臨的問題。通過對文昌市入市改革的案例分析，了解其在入市主體確定、權利配置和收益分配等方面的創(chuàng)新舉措和實踐經(jīng)驗，為其他地區(qū)提供借鑒。對連云港市贛榆區(qū)的案例研究，深入剖析其入市過程中存在的集體土地利用率低、市場相對混亂、農(nóng)民收益受損等問題，為提出針對性的解決對策提供依據(jù)。通過對這些案例的深入剖析，總結成功經(jīng)驗和失敗教訓，為完善集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體的權利配置提供實踐依據(jù)。比較研究法有助于揭示不同地區(qū)的差異和共性。對不同地區(qū)的集體經(jīng)營性建設用地入市政策和實踐進行比較，分析其在入市主體、權利配置、收益分配等方面的差異和共性，探討不同地區(qū)在解決入市問題上的創(chuàng)新做法和有效措施。通過對廣西北流、河南長垣等地區(qū)入市模式的比較，分析“政府引導型”“市場構建型”與“兩者結合型”入市模式在明晰產(chǎn)權、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易平臺與保障農(nóng)民權益方面的共同特點，以及在政府與市場作用的發(fā)揮、入市范圍和用途方面的差異，為各地選擇適合自身發(fā)展的入市模式提供參考。同時，對國外土地制度和市場交易模式進行比較研究，借鑒其先進經(jīng)驗，為我國集體經(jīng)營性建設用地入市改革提供有益的啟示。1.3.2創(chuàng)新點在研究視角方面，本研究打破了以往對集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體權利配置研究的單一視角，從多主體、多維度的角度進行全面分析。不僅關注農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的權利，還深入探討政府、企業(yè)等其他參與主體在入市過程中的權利和義務，以及各主體之間的權利互動關系。通過構建多主體權利配置的分析框架，綜合考慮土地所有權、使用權、收益權、處分權等多種權利在不同主體之間的分配，為完善入市制度提供更為全面和系統(tǒng)的理論支持。在分析方法上，本文將采用跨學科的研究方法，綜合運用法學、經(jīng)濟學、管理學等多學科的理論和方法，對集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體的權利配置進行深入研究。從法學角度，明確各參與主體權利的法律性質(zhì)和法律保障，分析權利配置的合法性和合規(guī)性；從經(jīng)濟學角度，運用產(chǎn)權理論、市場交易理論等，探討權利配置對土地資源配置效率和經(jīng)濟效益的影響；從管理學角度，研究權利配置的管理機制和運行模式，提高權利配置的科學性和有效性。通過跨學科的研究方法，實現(xiàn)不同學科知識的交叉融合，為解決集體經(jīng)營性建設用地入市權利配置問題提供新的思路和方法。在研究內(nèi)容上，本研究將重點關注集體經(jīng)營性建設用地入市過程中的新型權利配置問題，如土地發(fā)展權、生態(tài)權等在參與主體之間的分配。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人們對生態(tài)環(huán)境保護的重視，土地發(fā)展權和生態(tài)權等新型權利在土地利用中的重要性日益凸顯。本研究將深入探討這些新型權利在集體經(jīng)營性建設用地入市中的配置方式和保障機制，為實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和農(nóng)村經(jīng)濟的綠色發(fā)展提供理論支持。同時，本研究還將關注入市過程中的風險防范和利益平衡問題，提出建立健全風險防范機制和利益平衡機制的具體措施，確保入市改革的順利推進和社會的和諧穩(wěn)定。二、集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體概述2.1入市參與主體的界定與范圍集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體是指在入市過程中，依法享有權利并承擔義務的各類主體。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》以及相關政策法規(guī)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體主要包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組、土地使用者以及政府等。這些主體在入市過程中扮演著不同的角色，發(fā)揮著各自的作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的所有者代表，在入市中處于核心地位。根據(jù)《中華人民共和國民法典》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表集體行使集體土地所有權，是集體經(jīng)營性建設用地入市的主要實施主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是在農(nóng)村集體所有制基礎上，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，通過資金、土地、勞動力等生產(chǎn)要素入股，依法形成的具有獨立法人資格的經(jīng)濟組織。其范圍涵蓋了村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織等。村集體經(jīng)濟組織以行政村為單位，由本村農(nóng)民共同組成，負責管理本村范圍內(nèi)的集體資產(chǎn)，包括集體經(jīng)營性建設用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織則以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)各村的部分集體資產(chǎn)，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮著資源調(diào)配和經(jīng)濟發(fā)展的引領作用。在實際操作中，部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過成立土地股份合作社等形式，將農(nóng)民的土地集中起來，統(tǒng)一進行規(guī)劃和經(jīng)營，有效提高了土地的利用效率和市場競爭力。例如，山東省禹城市的一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成立了土地股份合作社，農(nóng)民以土地經(jīng)營權入股，合作社統(tǒng)一將土地流轉給企業(yè)或種植大戶，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了土地增值和農(nóng)民增收。據(jù)統(tǒng)計，禹城市通過這種方式，農(nóng)民的土地租金收入平均每畝增加了200-300元，同時還能獲得合作社的分紅，人均年收入增長了1000-1500元。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市中，當農(nóng)村集體經(jīng)濟組織尚未健全或無法有效履行職責時，村民委員會可依法代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能，代表集體行使土地所有權。村民委員會由本村村民直接選舉產(chǎn)生，熟悉本村的實際情況和村民的需求，能夠充分反映村民的意愿。其主要職責包括組織村民參與入市決策，協(xié)調(diào)解決入市過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，監(jiān)督入市資金的使用等。在一些集體經(jīng)濟相對薄弱、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織尚未完善的村莊，村民委員會在集體經(jīng)營性建設用地入市中發(fā)揮了重要作用，推動了入市工作的順利開展。村民小組是農(nóng)村集體組織的最基層單位，由居住在同一自然村或同一村民小組的村民組成。當集體經(jīng)營性建設用地屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有時，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權。村民小組在集體經(jīng)營性建設用地入市中，負責組織本小組村民參與相關決策，反映本小組村民的意見和訴求，保障本小組村民的合法權益。由于村民小組與村民的聯(lián)系最為緊密，能夠及時了解村民的想法，在入市過程中，對于涉及本小組土地的事項，村民小組能夠發(fā)揮其獨特的作用，確保決策的科學性和合理性。2.2各參與主體的角色與地位農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體經(jīng)營性建設用地的所有者代表，在入市過程中發(fā)揮著主導作用。其主要職責包括制定入市方案，組織開展土地前期開發(fā)，代表集體與土地使用者簽訂土地出讓、出租或入股合同等。在海南省文昌市的集體經(jīng)營性建設用地入市實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過民主決策程序，充分征求村民意見，制定了科學合理的入市方案，將閑置的集體建設用地出租給企業(yè)用于建設農(nóng)產(chǎn)品加工廠，不僅盤活了土地資源，還為村民提供了就業(yè)機會，增加了村集體和村民的收入。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在入市中擁有土地所有權、決策權、收益權和處分權等權利。它有權決定土地是否入市、以何種方式入市以及入市的價格等重大事項，并享有土地入市后的收益分配權，可根據(jù)相關規(guī)定和村民意愿，對土地增值收益進行合理分配，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、改善農(nóng)村基礎設施和村民福利等。村民委員會在代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能時，需嚴格按照法律法規(guī)和村民自治章程的規(guī)定，履行相應的職責和義務。在安徽省鳳陽縣小崗村的集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，村民委員會在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織尚未健全的情況下，積極組織村民參與入市決策，通過召開村民大會、張貼公告等方式，廣泛征求村民意見，確保入市方案符合村民利益。村民委員會在入市中擁有一定的決策權和執(zhí)行權，在代行職能時，有權參與制定入市方案，并負責組織實施相關工作。同時，村民委員會還需接受村民的監(jiān)督，確保其決策和執(zhí)行過程公開、公平、公正，保障村民的知情權、參與權和監(jiān)督權。村民小組在集體經(jīng)營性建設用地入市中，主要負責組織本小組村民參與相關決策，反映本小組村民的意見和訴求。在廣東省佛山市南海區(qū)的一些村莊，村民小組在集體經(jīng)營性建設用地入市時，組織本小組村民召開會議，討論入市方案，對土地用途、收益分配等問題提出了具體的意見和建議，充分保障了本小組村民的合法權益。村民小組在入市中擁有參與權和監(jiān)督權，有權參與集體經(jīng)營性建設用地入市的決策過程，對涉及本小組土地的事項發(fā)表意見和建議。同時，村民小組有權監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會在入市過程中的行為，確保其依法依規(guī)行使權利，保障本小組村民的利益不受侵害。土地使用者作為集體經(jīng)營性建設用地的受讓方，在入市過程中扮演著重要的角色。其主要職責是按照合同約定的用途和開發(fā)建設要求，合理利用土地，按時支付土地出讓金、租金或股權收益等費用。在江蘇省連云港市贛榆區(qū)的集體經(jīng)營性建設用地入市項目中，某企業(yè)通過競拍獲得了一塊集體經(jīng)營性建設用地的使用權，用于建設工業(yè)廠房。該企業(yè)嚴格按照合同約定的用途和建設標準進行開發(fā)建設，按時繳納土地出讓金，并在項目建成投產(chǎn)后，為當?shù)靥峁┝舜罅康木蜆I(yè)崗位，促進了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。土地使用者在入市中擁有土地使用權、開發(fā)權和收益權等權利。它有權在合同約定的期限內(nèi)使用土地，進行合法的開發(fā)建設活動，并享有因土地開發(fā)利用而產(chǎn)生的收益。同時，土地使用者需遵守土地用途管制和相關法律法規(guī)的規(guī)定，不得擅自改變土地用途，如需改變，需依法辦理相關手續(xù)。政府在集體經(jīng)營性建設用地入市中承擔著宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務等重要職責。政府通過制定相關政策法規(guī)，對入市范圍、用途、程序等進行規(guī)范，確保入市活動合法合規(guī)。政府還負責提供公共服務，如完善基礎設施建設、提供市場信息等，為入市創(chuàng)造良好的條件。在廣西北流市的集體經(jīng)營性建設用地入市改革中，政府制定了詳細的入市政策和操作流程，明確了入市的條件、程序和監(jiān)管要求，加強了對入市交易的監(jiān)管，確保了市場的公平、公正和有序。同時，政府加大了對農(nóng)村基礎設施建設的投入，改善了交通、水電等條件，為集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)利用提供了有力支持。政府在入市中擁有規(guī)劃權、監(jiān)管權和收益調(diào)節(jié)權等權利。它有權制定土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，對集體經(jīng)營性建設用地的用途和布局進行規(guī)劃引導；有權對入市活動進行監(jiān)督管理，查處違法違規(guī)行為，維護市場秩序；有權通過征收土地增值收益調(diào)節(jié)金等方式，對土地增值收益進行合理調(diào)節(jié)，實現(xiàn)土地增值收益在國家、集體和個人之間的合理分配。2.3參與主體權利配置的理論基礎2.3.1產(chǎn)權理論產(chǎn)權理論是新制度經(jīng)濟學的核心理論之一，其認為產(chǎn)權是經(jīng)濟主體對資源的排他性權利，包括所有權、使用權、收益權和處分權等。明晰的產(chǎn)權界定是市場經(jīng)濟運行的基礎，能夠有效減少交易成本，提高資源配置效率。在集體經(jīng)營性建設用地入市中，產(chǎn)權理論具有重要的指導意義。明晰的產(chǎn)權界定是集體經(jīng)營性建設用地入市的前提。只有明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的產(chǎn)權歸屬，才能避免產(chǎn)權糾紛，保障各參與主體的合法權益。我國《憲法》《土地管理法》等法律法規(guī)明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地屬于農(nóng)民集體所有，這從法律層面上明確了土地的所有權主體。然而，在實際操作中，由于農(nóng)民集體的概念較為抽象，缺乏明確的法律人格，導致在土地所有權的行使和管理上存在一定的困難。因此，需要進一步明確農(nóng)民集體的組織形式和法律地位，確保土地所有權能夠得到有效行使。在一些農(nóng)村地區(qū)，由于集體經(jīng)濟組織不健全，土地所有權的行使往往由村民委員會代行。然而，村民委員會作為基層群眾性自治組織，其主要職責是社會管理和公共服務，在土地經(jīng)營管理方面缺乏專業(yè)能力和經(jīng)驗，容易導致土地資源的浪費和低效利用。因此，有必要通過立法或政策引導，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的健全和發(fā)展，明確其在集體經(jīng)營性建設用地入市中的主體地位和職責，提高土地經(jīng)營管理的效率和水平。明晰的產(chǎn)權界定有助于提高土地資源的配置效率。在市場經(jīng)濟條件下，土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，其配置效率直接影響著經(jīng)濟的發(fā)展。通過明確各參與主體的產(chǎn)權，能夠使土地資源在市場機制的作用下，流向最能發(fā)揮其價值的領域和主體，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。當農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的產(chǎn)權明晰后，土地使用者能夠根據(jù)市場需求和自身發(fā)展規(guī)劃，合理確定土地的用途和開發(fā)方式，提高土地的利用效率和經(jīng)濟效益。在廣東省佛山市南海區(qū)，通過推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的產(chǎn)權，吸引了大量企業(yè)和社會資本進入農(nóng)村，投資發(fā)展工業(yè)、商業(yè)和旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)。這些企業(yè)和社會資本根據(jù)市場需求，對土地進行了科學規(guī)劃和合理開發(fā)，建設了現(xiàn)代化的工業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體和旅游景區(qū)，使土地資源得到了充分利用，實現(xiàn)了土地增值和經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。據(jù)統(tǒng)計，南海區(qū)通過集體經(jīng)營性建設用地入市，土地利用效率提高了30%以上，農(nóng)村集體經(jīng)濟收入增長了50%以上，農(nóng)民人均收入增長了20%以上。產(chǎn)權理論還強調(diào)產(chǎn)權的可交易性和可流轉性。在集體經(jīng)營性建設用地入市中，允許土地產(chǎn)權的自由交易和流轉，能夠促進土地資源的合理流動和優(yōu)化配置，提高土地的市場價值。通過建立健全的土地交易市場和交易規(guī)則，保障土地產(chǎn)權交易的公平、公正和透明，為土地資源的優(yōu)化配置提供制度保障。2.3.2利益相關者理論利益相關者理論認為，企業(yè)的經(jīng)營活動不僅要考慮股東的利益，還要考慮其他利益相關者的利益，如員工、消費者、供應商、社區(qū)等。在集體經(jīng)營性建設用地入市中，涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、政府、企業(yè)等多個利益相關者，各利益相關者的利益訴求不同，需要通過合理的權利配置來平衡各方利益，實現(xiàn)共同發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民作為集體經(jīng)營性建設用地的所有者，其利益訴求主要包括保障土地所有權、獲得合理的土地增值收益、參與土地開發(fā)利用決策等。在海南省文昌市的集體經(jīng)營性建設用地入市實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過民主決策程序，充分征求村民意見，制定了科學合理的入市方案，將閑置的集體建設用地出租給企業(yè)用于建設農(nóng)產(chǎn)品加工廠。在這個過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民不僅獲得了穩(wěn)定的土地租金收入，還通過參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，獲得了工資性收入和分紅收入，實現(xiàn)了土地增值收益的合理分配。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民還積極參與土地開發(fā)利用決策，對土地用途、建設規(guī)劃等提出了自己的意見和建議，保障了自身的權益。政府作為土地市場的管理者和公共服務提供者，其利益訴求主要包括維護土地市場秩序、保障公共利益、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等。政府通過制定相關政策法規(guī)，規(guī)范集體經(jīng)營性建設用地入市的程序和條件，加強對土地市場的監(jiān)管，防止土地市場的無序競爭和非法交易，維護土地市場秩序。政府還通過征收土地增值收益調(diào)節(jié)金等方式，對土地增值收益進行合理調(diào)節(jié)，實現(xiàn)土地增值收益在國家、集體和個人之間的合理分配，保障公共利益。在廣西北流市的集體經(jīng)營性建設用地入市改革中，政府制定了詳細的入市政策和操作流程，明確了入市的條件、程序和監(jiān)管要求，加強了對入市交易的監(jiān)管，確保了市場的公平、公正和有序。同時，政府加大了對農(nóng)村基礎設施建設的投入，改善了交通、水電等條件，為集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)利用提供了有力支持。政府還通過征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，將部分土地增值收益用于農(nóng)村公共服務設施建設和農(nóng)民社會保障，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。企業(yè)作為土地的使用者，其利益訴求主要包括獲得穩(wěn)定的土地使用權、合理的土地價格、良好的投資環(huán)境等。在江蘇省連云港市贛榆區(qū)的集體經(jīng)營性建設用地入市項目中，某企業(yè)通過競拍獲得了一塊集體經(jīng)營性建設用地的使用權，用于建設工業(yè)廠房。在這個過程中，企業(yè)希望能夠獲得穩(wěn)定的土地使用權，確保項目的順利實施。企業(yè)也希望能夠以合理的價格獲得土地，降低投資成本。企業(yè)還希望政府能夠提供良好的投資環(huán)境，包括完善的基礎設施、便捷的政務服務等，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。因此，在集體經(jīng)營性建設用地入市中，需要根據(jù)各利益相關者的利益訴求，合理配置權利，建立健全的利益協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)各方利益的平衡和共贏。通過明確各參與主體的權利和義務，規(guī)范土地交易行為，保障土地市場的公平、公正和有序；通過建立合理的收益分配機制，確保土地增值收益在各利益相關者之間得到合理分配，提高各利益相關者的積極性和參與度；通過加強政府的引導和服務，為集體經(jīng)營性建設用地入市創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和市場環(huán)境，促進城鄉(xiāng)要素的自由流動和優(yōu)化配置。三、集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體權利配置現(xiàn)狀3.1權利配置的法律規(guī)定我國關于集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體權利配置的法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在《憲法》《民法典》《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)中。這些法律法規(guī)從不同層面和角度，對各參與主體的權利進行了規(guī)定，為集體經(jīng)營性建設用地入市提供了法律依據(jù)?！稇椃ā纷鳛槲覈母敬蠓ǎ瑢r(nóng)村集體土地所有權的歸屬作出了原則性規(guī)定。《憲法》第十條第二款明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這一規(guī)定從根本上確定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的所有權歸農(nóng)民集體所有，為后續(xù)相關法律法規(guī)對集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體權利的具體配置奠定了基礎?！睹穹ǖ洹纷鳛橐?guī)范民事法律關系的重要法典，對集體土地所有權和建設用地使用權等相關權利進行了明確規(guī)定。在集體土地所有權方面，《民法典》第二百六十一條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！痹摋l款進一步明確了集體土地所有權的主體是本集體成員集體，強調(diào)了集體成員在集體土地所有權行使中的主體地位。在建設用地使用權方面，《民法典》第三百四十四條規(guī)定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施?！彪m然該條款主要針對國有建設用地使用權，但對于理解集體經(jīng)營性建設用地使用權的權能具有一定的參考意義?！锻恋毓芾矸ā纷鳛檎{(diào)整土地關系的專門法律，對集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體的權利配置作出了較為詳細的規(guī)定。在入市主體方面，《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權利義務。前款規(guī)定的集體經(jīng)營性建設用地出讓、出租等，應當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意?！痹摋l款明確了集體經(jīng)營性建設用地入市的主體是土地所有權人，即農(nóng)民集體，并規(guī)定了入市的條件和程序，保障了農(nóng)民集體在入市中的主體地位和決策權。在土地使用者權利方面，《土地管理法》規(guī)定土地使用者按照合同約定支付土地出讓金或租金后，依法取得集體經(jīng)營性建設用地使用權，有權在規(guī)定的期限內(nèi)按照約定的用途使用土地，并享有相應的收益權。在土地用途變更方面，《土地管理法》明確規(guī)定，土地使用者如需改變土地用途，必須依法辦理相關手續(xù)，經(jīng)原批準機關批準后方可變更，以確保土地用途符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，保障土地資源的合理利用?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》作為《土地管理法》的配套法規(guī)，對集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體的權利配置進一步細化。在入市程序方面，《土地管理法實施條例》第四十一條規(guī)定：“土地所有權人應當依據(jù)規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求等，編制集體經(jīng)營性建設用地出讓、出租等方案，并依照《土地管理法》第六十三條的規(guī)定，由本集體經(jīng)濟組織形成書面意見，在出讓、出租前不少于十個工作日報市、縣人民政府。市、縣人民政府認為該方案不符合規(guī)劃條件或者產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求等的，應當在收到方案后五個工作日內(nèi)提出修改意見。土地所有權人應當按照市、縣人民政府的意見進行修改。集體經(jīng)營性建設用地出讓、出租等方案應當載明宗地的土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內(nèi)容。”該條款詳細規(guī)定了集體經(jīng)營性建設用地入市方案的編制、申報和審批程序，明確了市、縣人民政府在入市過程中的監(jiān)管職責，保障了入市程序的規(guī)范和透明。在收益分配方面，《土地管理法實施條例》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將收益納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，并按照相關規(guī)定進行分配，確保收益用于農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、公共服務設施建設和農(nóng)民福利改善等方面，保障了農(nóng)民的合法權益和農(nóng)村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。3.2權利配置的實踐模式3.2.1典型地區(qū)實踐案例介紹浙江德清作為全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點縣之一，在權利配置方面進行了一系列積極探索，形成了一套較為完善的實踐模式。德清明確了三類入市主體，根據(jù)鎮(zhèn)、村、組三類集體經(jīng)濟組織的不同形態(tài)和發(fā)育程度，結合區(qū)域條件，建立了“自主入市、委托入市、合作入市”三種實現(xiàn)形式。對于經(jīng)濟實力較強、管理能力較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等全資下屬公司或其代理人作為入市實施主體，自主開展入市相關工作；村集體經(jīng)濟組織則由村股份經(jīng)濟合作社作為入市實施主體，負責本村集體經(jīng)營性建設用地的入市事宜；對于村內(nèi)其他集體經(jīng)濟組織，若依法取得市場主體資格，可自行作為入市實施主體，若未取得，則委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人進行入市操作。在入市程序上，德清依托縣公共資源交易中心，搭建了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地交易平臺，實現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設用地使用權交易項目的統(tǒng)一進場交易。實行統(tǒng)一的地價體系，修編完成了全縣城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地基準地價和租金體系，并明確每個地塊必須選擇2家以上評估公司進行評估后確定入市底價，確保地價的科學性和合理性。采用與國有土地交易“大同小異”的規(guī)則要求，鼓勵集體經(jīng)濟組織實施招拍掛的公開交易形式，已入市土地采用掛牌、拍賣方式交易的比例達到96%，有效提高了土地交易的透明度和公平性。在收益分配方面，德清建立了土地增值收益在國家、集體和個人之間的合理分配機制。差別化確定調(diào)節(jié)金征收比例，綜合考慮工業(yè)地價與商業(yè)地價、不同規(guī)劃區(qū)對土地增值的影響，確定了按類別、有級差的征收模式；提出“實物形態(tài)、股權形態(tài)、現(xiàn)金形態(tài)”三類分配模式，將入市收益納入農(nóng)村“三資”管理范圍，并開發(fā)了“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市一體化信息管理平臺”，對資金征繳、分成、繳庫、支出、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)統(tǒng)一管理，確保收益分配的規(guī)范和透明。貴州湄潭在集體經(jīng)營性建設用地入市權利配置實踐中，也形成了具有自身特色的模式。湄潭規(guī)定集體經(jīng)營性建設用地入市的主體是代表其所有權的農(nóng)民集體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（即農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社）在鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和相關部門的指導下組織實施。入市范圍原則上限定在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外，以村莊規(guī)劃確定的集中建設用地區(qū)為主，法律法規(guī)規(guī)定明確實施征收的除外。在入市條件上，要求權屬來源合法、四至清楚，已辦理土地登記；符合村莊規(guī)劃、用途管制及土地利用年度計劃要求；規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途；符合產(chǎn)業(yè)準入、生態(tài)環(huán)境保護等政策標準，具備開發(fā)利用的基本條件；由農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社依法集體決策，并報縣人民政府核準。對于因歷史原因無法提供農(nóng)用地轉用審批文件或建設用地批準文件的，以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎，追溯到第二次全國土地調(diào)查成果，“二調(diào)”和“三調(diào)”土地利用現(xiàn)狀均為建設用地，且圖斑套合比達60%以上的，可作集體建設用地登記的依據(jù)。湄潭的入市方式主要包括出讓和出租。集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓，是指農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社將集體經(jīng)營性建設用地使用權在一定年限內(nèi)讓渡給土地使用者，并由土地使用者支付土地使用權出讓價款的行為，地上有建筑物或構筑物的，應隨同轉移；集體經(jīng)營性建設用地使用權出租，是指農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社作為出租人將集體經(jīng)營性建設用地使用權或隨同地上建筑物、其他附著物出租給承租人使用，由承租人支付土地使用權租金的行為。雙方需簽訂書面合同，載明土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、使用期限、交易價款等內(nèi)容，并報縣自然資源局備案。3.2.2實踐模式的特點與成效分析浙江德清的實踐模式具有以下顯著特點：一是注重市場機制的作用，通過搭建統(tǒng)一的交易平臺、實行統(tǒng)一的地價體系和交易規(guī)則，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，提高了土地交易的效率和透明度。二是強調(diào)民主決策和農(nóng)民主體地位，在入市主體確定、程序規(guī)定等方面，充分賦予農(nóng)民和農(nóng)民集體參與權、選擇權和決策權，保障了農(nóng)民的合法權益。三是建立了完善的收益分配機制，通過差別化確定調(diào)節(jié)金征收比例和內(nèi)部收益分配模式，以及開發(fā)信息管理平臺，實現(xiàn)了土地增值收益的合理分配和有效監(jiān)管。德清的實踐模式取得了顯著成效。在促進土地流轉方面，截至目前，已完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市234宗，面積1928.56畝，成交金額5.37億元，有效盤活了農(nóng)村土地資源，提高了土地利用效率。在增加農(nóng)民收入方面，農(nóng)村集體收益達到4.33億元，農(nóng)民通過土地租金、分紅等形式獲得了更多的財產(chǎn)性收入，生活水平得到了顯著提高。在推動產(chǎn)業(yè)升級方面，吸引了大量社會資本投入，促進了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動了當?shù)亟?jīng)濟的轉型升級。貴州湄潭的實踐模式特點鮮明：一是嚴格規(guī)范入市條件和程序，對入市的土地權屬、規(guī)劃用途、產(chǎn)業(yè)準入等方面進行了嚴格規(guī)定，確保了入市的合法性和規(guī)范性。二是強調(diào)政府的指導和監(jiān)管作用，鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和相關部門在入市過程中發(fā)揮了重要的指導和監(jiān)管作用，保障了入市工作的順利進行。三是注重土地資源的合理利用，將入市范圍限定在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的集中建設用地區(qū)，有利于保護耕地和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。湄潭的實踐模式也取得了良好的成效。通過入市，有效盤活了農(nóng)村閑置、低效存量集體建設用地，提高了土地利用效率，促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為農(nóng)民提供了更多的就業(yè)機會和收入來源，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，提升了農(nóng)民的生活質(zhì)量。推動了農(nóng)村基礎設施建設和公共服務水平的提升，改善了農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，促進了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。四、集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體權利配置存在的問題4.1權利主體界定模糊在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟組織、村民委員會等主體之間的關系存在界定模糊的問題，這給權利配置和行使帶來了諸多困擾。從法律規(guī)定來看，我國《憲法》《土地管理法》等法律法規(guī)明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地歸農(nóng)民集體所有，但“農(nóng)民集體”是一個較為抽象的概念，缺乏明確的法律人格。在實際操作中，農(nóng)民集體難以直接行使土地所有權，通常需要通過集體經(jīng)濟組織或村民委員會來代表其行使權利。然而，對于集體經(jīng)濟組織與村民委員會的具體職責和權限劃分，相關法律法規(guī)并未作出清晰明確的規(guī)定。在一些地區(qū)，集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職能存在交叉重疊的情況，導致在集體經(jīng)營性建設用地入市決策、實施和收益分配等關鍵環(huán)節(jié)，容易出現(xiàn)主體不明、責任不清的問題。在某些農(nóng)村地區(qū)，當涉及集體經(jīng)營性建設用地入市的重大決策時，集體經(jīng)濟組織和村民委員會可能會因為對自身權限的理解不同而產(chǎn)生分歧。集體經(jīng)濟組織認為自己作為土地所有權的代表，有權獨立決定入市的相關事宜，而村民委員會則認為自己作為基層群眾性自治組織，對村莊事務具有全面管理的職責，也應在入市決策中發(fā)揮主導作用。這種分歧不僅會導致決策效率低下，還可能引發(fā)內(nèi)部矛盾和糾紛，影響入市工作的順利推進。在集體經(jīng)濟組織的法律地位方面，雖然《民法典》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人資格，但在實際運行中，許多集體經(jīng)濟組織的法人治理結構并不完善。一些集體經(jīng)濟組織缺乏健全的決策機制、監(jiān)督機制和財務管理機制，導致在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，無法有效保障農(nóng)民集體的利益。在一些集體經(jīng)濟組織中，由于缺乏有效的監(jiān)督機制，個別管理人員可能會利用職務之便，擅自處置集體經(jīng)營性建設用地，損害農(nóng)民集體的利益。村民委員會在代行集體經(jīng)濟組織職能時，也存在一些問題。村民委員會的主要職責是社會管理和公共服務，在土地經(jīng)營管理方面缺乏專業(yè)能力和經(jīng)驗。一些村民委員會在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，可能會因為缺乏對市場的了解和對土地價值的準確評估，導致土地出讓價格過低，損害農(nóng)民集體的利益。村民委員會在決策過程中，可能無法充分反映農(nóng)民的意愿和訴求，導致農(nóng)民對入市工作的參與度和支持度不高。農(nóng)民作為集體經(jīng)營性建設用地的實際所有者之一，在權利主體界定中也面臨一些困境。農(nóng)民個體在集體中的權利缺乏明確的界定和保障，在入市決策和收益分配過程中，農(nóng)民的話語權相對較弱。一些地方在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，沒有充分征求農(nóng)民的意見，導致農(nóng)民對入市方案不滿意，甚至引發(fā)群體性事件。農(nóng)民的知情權、參與權和監(jiān)督權難以得到有效落實，在入市信息公開、決策程序透明等方面，還存在較大的改進空間。4.2權利內(nèi)容不完整集體經(jīng)營性建設用地入市涉及的土地所有權、使用權等權利內(nèi)容存在缺陷，影響了權利的有效行使和市場的正常運行。在土地所有權方面，集體土地所有權權能存在殘缺。雖然法律規(guī)定集體對土地享有所有權，但在實際操作中，集體土地所有權受到諸多限制，缺乏完整的處分權。集體經(jīng)營性建設用地的用途變更往往受到嚴格的規(guī)劃管制，集體土地所有者在土地用途調(diào)整上缺乏自主性，即使市場需求發(fā)生變化，也難以根據(jù)實際情況靈活調(diào)整土地用途，導致土地資源無法實現(xiàn)最優(yōu)配置。在一些地區(qū)，由于城市發(fā)展規(guī)劃的限制，集體經(jīng)營性建設用地明明具備發(fā)展商業(yè)的潛力，但因不符合既定規(guī)劃，只能維持現(xiàn)狀，無法進行商業(yè)開發(fā)，造成了土地資源的浪費和經(jīng)濟價值的損失。集體土地所有權在收益權方面也存在不足。盡管集體經(jīng)營性建設用地入市后產(chǎn)生的增值收益歸集體所有，但在實際分配過程中，集體土地所有者往往難以獲得全部的增值收益。政府通過征收土地增值收益調(diào)節(jié)金等方式，對土地增值收益進行了部分截取。雖然這一做法旨在實現(xiàn)土地增值收益在國家、集體和個人之間的合理分配，保障公共利益，但在實際執(zhí)行中，調(diào)節(jié)金的征收比例和使用方式缺乏明確的標準和規(guī)范，導致集體土地所有者的收益權受到一定程度的侵蝕。在某些地區(qū)，土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例過高，使得集體土地所有者獲得的收益大幅減少，影響了集體和農(nóng)民參與入市的積極性。從土地使用權角度來看，集體經(jīng)營性建設用地使用權的權能也不夠完整。與國有建設用地使用權相比，集體經(jīng)營性建設用地使用權在流轉、抵押、繼承等方面存在諸多限制。在流轉方面，集體經(jīng)營性建設用地使用權的流轉范圍相對狹窄，大多只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉，對外流轉受到嚴格限制，這在一定程度上限制了土地資源的優(yōu)化配置和市場價值的實現(xiàn)。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部缺乏投資和開發(fā)能力，集體經(jīng)營性建設用地即使入市，也難以吸引到外部的優(yōu)質(zhì)資源和資金，導致土地開發(fā)利用效率低下。在抵押方面，雖然部分地區(qū)允許集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押融資，但金融機構對其認可度較低，貸款額度和期限受到嚴格限制。由于集體經(jīng)營性建設用地使用權的市場價值評估缺乏統(tǒng)一標準，且存在較大的不確定性，金融機構為了降低風險，往往對抵押的集體經(jīng)營性建設用地使用權設置較高的門檻和較低的貸款額度，這使得土地使用者難以通過抵押獲得足夠的資金支持，限制了土地的開發(fā)利用和項目的推進。在一些農(nóng)村地區(qū)，企業(yè)通過集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押獲得的貸款額度僅為土地評估價值的30%-50%，遠遠無法滿足企業(yè)的資金需求，影響了企業(yè)的發(fā)展和投資積極性。在繼承方面，集體經(jīng)營性建設用地使用權的繼承規(guī)則不夠明確，導致在實際操作中容易引發(fā)糾紛。由于缺乏明確的法律規(guī)定，繼承人在繼承集體經(jīng)營性建設用地使用權時，可能會面臨諸多障礙，如土地用途變更、產(chǎn)權登記等問題，這不僅影響了繼承人的合法權益，也阻礙了土地資源的合理流轉和利用。4.3權利行使缺乏規(guī)范在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，參與主體的權利行使缺乏規(guī)范，這主要體現(xiàn)在決策程序和監(jiān)督機制等方面。從決策程序來看，部分地區(qū)在集體經(jīng)營性建設用地入市決策過程中，存在程序不規(guī)范、不透明的問題。根據(jù)相關法律法規(guī)，集體經(jīng)營性建設用地入市應當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。然而，在實際操作中，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會并未嚴格按照這一規(guī)定執(zhí)行，存在未召開村民會議或村民代表會議，擅自決定入市事宜的情況；還有一些地方雖然召開了會議，但存在會議通知不及時、參會人員不符合規(guī)定、表決程序不規(guī)范等問題，導致決策結果不能真實反映農(nóng)民的意愿。在某地區(qū)的集體經(jīng)營性建設用地入市項目中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在未提前通知全體村民的情況下，匆忙召開村民代表會議，且參會的村民代表人數(shù)未達到法定比例，就通過了入市方案。這種不規(guī)范的決策程序，引發(fā)了村民的強烈不滿，導致項目推進受阻，不僅損害了農(nóng)民的合法權益，也影響了集體經(jīng)營性建設用地入市的順利進行。監(jiān)督機制的缺失也是權利行使缺乏規(guī)范的重要表現(xiàn)。在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機制，難以對各參與主體的權利行使進行有效約束。在內(nèi)部監(jiān)督方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的監(jiān)督機構往往形同虛設，缺乏獨立性和權威性，無法對集體經(jīng)濟組織的決策和經(jīng)營活動進行有效監(jiān)督。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)事會成員由內(nèi)部人員兼任，與管理層存在利益關聯(lián)，在監(jiān)督過程中往往不敢或不愿行使監(jiān)督職責，導致監(jiān)督失效。在外部監(jiān)督方面，政府相關部門對集體經(jīng)營性建設用地入市的監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)。雖然政府部門承擔著對入市活動進行監(jiān)管的職責，但在實際工作中，由于監(jiān)管力量不足、監(jiān)管手段有限等原因，難以對入市的各個環(huán)節(jié)進行全面、深入的監(jiān)督。一些地方政府部門對入市項目的審批把關不嚴，對土地用途變更、交易價格等關鍵環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管，導致一些違規(guī)行為得不到及時糾正和處理。在一些地區(qū)，部分企業(yè)通過與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織勾結，在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，擅自改變土地用途，將工業(yè)用地用于商業(yè)開發(fā)，以獲取更高的經(jīng)濟利益。由于缺乏有效的監(jiān)督機制，這種違規(guī)行為長期未被發(fā)現(xiàn)，不僅違反了土地用途管制制度，也損害了集體和農(nóng)民的利益。還有一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地出讓過程中，存在暗箱操作、低價出讓等問題，由于缺乏外部監(jiān)督，這些問題未能得到及時揭露和查處，導致土地資源的流失和市場秩序的混亂。權利行使缺乏規(guī)范還體現(xiàn)在對農(nóng)民知情權、參與權和監(jiān)督權的忽視上。在集體經(jīng)營性建設用地入市決策和實施過程中，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會未能充分保障農(nóng)民的知情權，不及時向農(nóng)民公開入市相關信息，導致農(nóng)民對入市的具體情況了解不足。在參與權方面，農(nóng)民往往缺乏實質(zhì)性的參與渠道，無法真正參與到入市決策和實施過程中，只能被動接受決策結果。在監(jiān)督權方面，農(nóng)民雖然有監(jiān)督的權利，但由于缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，難以對入市過程中的違規(guī)行為進行監(jiān)督和舉報。這種對農(nóng)民權利的忽視，容易引發(fā)農(nóng)民的不滿和抵觸情緒，影響集體經(jīng)營性建設用地入市的順利推進和社會的和諧穩(wěn)定。4.4利益分配機制不合理在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，利益分配機制不合理是一個突出問題，主要體現(xiàn)在政府、集體和農(nóng)民之間的利益分配失衡，嚴重影響了各方參與入市的積極性和公平性。從政府與集體、農(nóng)民之間的利益分配來看，土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收存在諸多問題。雖然征收土地增值收益調(diào)節(jié)金旨在實現(xiàn)土地增值收益在國家、集體和個人之間的合理分配，保障公共利益，但在實際執(zhí)行中，調(diào)節(jié)金的征收比例缺乏科學合理的依據(jù)。在一些地區(qū)，調(diào)節(jié)金征收比例過高，導致集體和農(nóng)民獲得的土地增值收益大幅減少。據(jù)相關調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在某些試點地區(qū)，土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例高達50%以上，使得集體和農(nóng)民在土地入市后實際獲得的收益所剩無幾，嚴重影響了他們的積極性。這種過高的征收比例，使得集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中處于不利地位，無法充分享受到土地入市帶來的紅利。土地增值收益調(diào)節(jié)金的使用也缺乏明確規(guī)范，導致資金使用效率低下，未能充分發(fā)揮其應有的作用。一些地方政府將調(diào)節(jié)金主要用于城市建設和基礎設施投資，對農(nóng)村地區(qū)的投入相對較少，未能實現(xiàn)土地增值收益反哺農(nóng)村的目標。在一些城市，大量的土地增值收益調(diào)節(jié)金被用于城市的高樓大廈建設和豪華市政設施建設，而農(nóng)村地區(qū)的道路、水電、教育、醫(yī)療等基礎設施卻依然落后，農(nóng)民的生活條件并未得到實質(zhì)性改善。這種不合理的資金使用方式，進一步加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，違背了集體經(jīng)營性建設用地入市改革的初衷。在集體與農(nóng)民之間的利益分配方面，也存在著分配比例不合理和分配程序不規(guī)范的問題。部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在分配土地入市收益時，留存比例過高，用于向農(nóng)民分配的部分較少。一些集體經(jīng)濟組織將土地入市收益的70%以上留存，用于發(fā)展集體經(jīng)濟或其他用途，而農(nóng)民只能獲得剩余的30%以下的收益。這種分配方式導致農(nóng)民的實際收益減少，無法充分體現(xiàn)農(nóng)民作為土地所有者的權益。在某地區(qū)的集體經(jīng)營性建設用地入市項目中，村集體經(jīng)濟組織將土地入市收益的80%留存，用于投資建設村辦企業(yè)，而農(nóng)民僅獲得了20%的收益。由于村辦企業(yè)經(jīng)營不善，農(nóng)民不僅沒有從企業(yè)發(fā)展中獲得更多的利益，反而因為企業(yè)虧損而面臨收益減少的風險。分配程序不規(guī)范也是一個突出問題。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在分配土地入市收益時，未經(jīng)過民主決策程序，擅自決定收益分配方案，導致農(nóng)民的知情權、參與權和決策權得不到保障。在某村莊，集體經(jīng)濟組織在未召開村民會議或村民代表會議的情況下，私自決定將土地入市收益的大部分用于村干部的福利發(fā)放和村集體的形象工程建設，而農(nóng)民對此毫不知情。這種不規(guī)范的分配程序，引發(fā)了農(nóng)民的強烈不滿和抗議，導致了集體與農(nóng)民之間的矛盾激化，影響了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。利益分配機制不合理還體現(xiàn)在不同地區(qū)之間的差異較大。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于土地市場需求旺盛，土地增值收益較高，集體和農(nóng)民能夠獲得相對較多的收益；而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，土地市場需求不足，土地增值收益較低，集體和農(nóng)民獲得的收益也相應較少。這種地區(qū)差異進一步加劇了區(qū)域發(fā)展的不平衡，不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標。在東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，集體經(jīng)營性建設用地入市后的土地增值收益每畝可達數(shù)百萬元，集體和農(nóng)民能夠從中獲得較為可觀的收益；而在中西部一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，土地增值收益每畝僅幾萬元甚至更低，集體和農(nóng)民的收益微薄，難以滿足其發(fā)展需求。五、影響集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體權利配置的因素5.1法律法規(guī)不完善當前，我國集體經(jīng)營性建設用地入市相關法律法規(guī)在權利界定、行使、保護等方面存在諸多不足，給參與主體的權利配置帶來了較大的不確定性。在權利界定方面，雖然《土地管理法》等法律法規(guī)對集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體的權利進行了規(guī)定，但部分條款較為原則性，缺乏具體的實施細則，導致在實際操作中權利邊界模糊。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民在土地所有權中的具體權利劃分，法律規(guī)定不夠明確。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為土地所有權的代表，在行使權利時，與農(nóng)民個體的權利如何協(xié)調(diào)，缺乏清晰的界定。這使得在土地出讓、出租等交易過程中，容易出現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擅自決策，忽視農(nóng)民權益的情況，引發(fā)農(nóng)民的不滿和糾紛。在一些地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在未充分征求農(nóng)民意見的情況下，就將集體經(jīng)營性建設用地出讓給企業(yè)，農(nóng)民對土地交易的具體情況和收益分配一無所知，導致農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的矛盾激化。在權利行使方面，法律法規(guī)對參與主體權利行使的程序和方式規(guī)定不夠完善。集體經(jīng)營性建設用地入市的決策程序雖然規(guī)定了需經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，但對于會議的召集、通知、表決等具體程序，缺乏詳細的規(guī)范。這使得在實際操作中，容易出現(xiàn)決策程序不規(guī)范、不透明的問題，影響農(nóng)民的參與權和決策權。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在召開村民會議時，未提前通知全體村民，或者參會人員不符合法定比例，就匆忙進行表決，導致決策結果不能真實反映農(nóng)民的意愿。法律法規(guī)對土地使用者在土地開發(fā)利用過程中的權利行使限制不夠明確，容易引發(fā)土地閑置、浪費等問題。一些企業(yè)在取得集體經(jīng)營性建設用地使用權后，由于缺乏有效的監(jiān)管和約束，擅自改變土地用途，或者長期閑置土地，造成土地資源的浪費和低效利用。在權利保護方面，法律法規(guī)對參與主體權利受到侵害時的救濟途徑和法律責任規(guī)定不夠健全。當農(nóng)民的土地權益受到侵害時，雖然可以通過訴訟等方式尋求救濟，但由于相關法律法規(guī)的不完善，導致農(nóng)民在維權過程中面臨諸多困難。在一些土地糾紛案件中，由于法律規(guī)定不明確，法院在判決時缺乏明確的依據(jù)，使得農(nóng)民的合法權益難以得到有效保障。法律法規(guī)對侵害集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體權利的行為，處罰力度不夠，缺乏有效的威懾力。一些企業(yè)或個人為了謀取私利，故意侵犯農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地權益，但由于法律處罰較輕，導致這些違法行為屢禁不止。法律法規(guī)的不完善還體現(xiàn)在與其他相關法律法規(guī)的銜接不夠緊密。集體經(jīng)營性建設用地入市涉及土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、房地產(chǎn)等多個領域，需要與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)配合。然而，目前這些法律法規(guī)之間存在一些矛盾和沖突，導致在實際操作中出現(xiàn)無所適從的情況。在土地用途變更方面，《土地管理法》規(guī)定了嚴格的審批程序，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在規(guī)劃調(diào)整方面的規(guī)定與《土地管理法》存在不一致之處，使得土地使用者在申請土地用途變更時，面臨不同部門的不同要求，增加了辦事難度和成本。5.2土地產(chǎn)權制度缺陷我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權制度存在諸多缺陷，對集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體的權利配置產(chǎn)生了深遠影響。集體土地所有權主體虛位是一個突出問題。根據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體?！稗r(nóng)民集體”是一個抽象的集合概念，缺乏明確的法律人格和獨立的意志表達機制。在實際操作中，農(nóng)民集體難以直接行使土地所有權，往往需要通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會來代行。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位和組織形式在法律上并不明確，部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在組織不健全、管理混亂等問題，導致其在行使土地所有權時缺乏權威性和有效性。村民委員會作為基層群眾性自治組織，其主要職責是社會管理和公共服務，在土地經(jīng)營管理方面缺乏專業(yè)能力和經(jīng)驗，難以充分代表農(nóng)民集體的利益行使土地所有權。這種主體虛位的狀況，使得集體土地所有權的行使缺乏明確的責任主體，容易導致土地資源的浪費和低效利用，也為土地權益糾紛埋下了隱患。集體土地所有權權能不完整，嚴重限制了集體經(jīng)營性建設用地入市的活力和效益。在使用權方面，集體土地的使用受到嚴格的用途管制，主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，限制了土地的多元化利用。在一些地區(qū)，盡管集體經(jīng)營性建設用地具備發(fā)展商業(yè)、旅游等產(chǎn)業(yè)的潛力，但由于土地用途管制的限制，無法進行相應的開發(fā)利用，導致土地資源的閑置和浪費。在收益權方面，集體土地所有權的收益權受到諸多限制。在土地征收過程中，集體土地所有者往往只能獲得較低的補償，而土地增值收益的大部分被政府和開發(fā)商獲取。在集體經(jīng)營性建設用地入市后，土地增值收益的分配也存在不合理的情況，集體土地所有者獲得的收益相對較少，影響了其參與入市的積極性。在處分權方面，集體土地所有權的處分權受到嚴格限制，集體土地不得隨意出讓、轉讓、抵押，這使得集體土地在市場上的流動性較差，無法充分發(fā)揮其經(jīng)濟價值。土地產(chǎn)權登記制度不完善，也給集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體的權利配置帶來了困難。目前，我國土地產(chǎn)權登記存在登記機構不統(tǒng)一、登記信息不完整、登記程序不規(guī)范等問題。不同地區(qū)的土地產(chǎn)權登記機構可能不同，導致登記信息的整合和共享困難，增加了土地交易的成本和風險。一些土地產(chǎn)權登記信息存在缺失或錯誤，如土地權屬、面積、用途等信息不準確，影響了土地產(chǎn)權的明晰和交易的安全。登記程序的不規(guī)范，如登記申請、審核、公示等環(huán)節(jié)存在漏洞，容易導致土地產(chǎn)權糾紛的發(fā)生。這些問題的存在，使得土地產(chǎn)權的確認和保護存在不確定性，影響了集體經(jīng)營性建設用地入市的順利進行。5.3地方政府管理與干預地方政府在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，在土地規(guī)劃、審批、監(jiān)管等方面發(fā)揮著重要作用，其管理與干預行為對參與主體的權利配置產(chǎn)生了深遠影響。在土地規(guī)劃方面，地方政府通過制定土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，對集體經(jīng)營性建設用地的用途、布局和開發(fā)強度等進行規(guī)劃引導。合理的土地規(guī)劃能夠確保集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)利用符合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)布局要求，提高土地資源的利用效率。然而，在實際操作中，部分地方政府的土地規(guī)劃存在不合理之處。一些地方政府在制定規(guī)劃時，未能充分考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意愿和需求，導致規(guī)劃與實際情況脫節(jié)。在某些地區(qū)，地方政府為了追求短期的經(jīng)濟增長，將大量集體經(jīng)營性建設用地規(guī)劃為工業(yè)用地，忽視了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境和文化特色，導致農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展受到影響。一些地方政府的土地規(guī)劃缺乏前瞻性和靈活性，難以適應市場變化和產(chǎn)業(yè)升級的需求。在市場需求發(fā)生變化時，由于規(guī)劃調(diào)整的程序繁瑣，導致集體經(jīng)營性建設用地無法及時調(diào)整用途，造成土地資源的浪費。在審批環(huán)節(jié)，地方政府對集體經(jīng)營性建設用地入市的審批程序和標準直接影響著參與主體的權利實現(xiàn)。嚴格的審批程序有助于保障入市的合法性和規(guī)范性，但如果審批程序過于繁瑣、審批標準過高，將會增加入市的成本和難度，阻礙集體經(jīng)營性建設用地的正常流轉。在一些地區(qū)，集體經(jīng)營性建設用地入市需要經(jīng)過多個部門的審批，涉及眾多的審批環(huán)節(jié)和手續(xù)，導致入市周期過長，企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的積極性受到打擊。一些地方政府的審批標準不明確，存在隨意性和主觀性，使得企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在申請入市時面臨不確定性，增加了入市的風險。在監(jiān)管方面，地方政府對集體經(jīng)營性建設用地入市的監(jiān)管力度和方式，關系到市場秩序的維護和參與主體的權益保障。有效的監(jiān)管能夠防止土地市場的違法違規(guī)行為，確保土地資源的合理利用和市場的公平競爭。然而，目前部分地方政府的監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)。一些地方政府對集體經(jīng)營性建設用地入市的監(jiān)管不到位，對土地用途變更、交易價格等關鍵環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)督，導致一些企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擅自改變土地用途、低價出讓土地等違法違規(guī)行為時有發(fā)生。在一些地區(qū)，部分企業(yè)在取得集體經(jīng)營性建設用地使用權后，擅自將工業(yè)用地改為商業(yè)用地，獲取高額利潤，而地方政府未能及時發(fā)現(xiàn)和制止，損害了集體和農(nóng)民的利益。一些地方政府的監(jiān)管手段落后，缺乏信息化、智能化的監(jiān)管工具，難以對土地市場進行實時、動態(tài)的監(jiān)管，影響了監(jiān)管的效率和效果。地方政府在土地增值收益分配中的調(diào)節(jié)作用也對參與主體的權利配置產(chǎn)生重要影響。地方政府通過征收土地增值收益調(diào)節(jié)金等方式，對土地增值收益進行合理調(diào)節(jié)，旨在實現(xiàn)土地增值收益在國家、集體和個人之間的合理分配，保障公共利益。然而，在實際操作中，土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例和使用方式存在不合理之處。一些地方政府征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金比例過高，導致集體和農(nóng)民獲得的土地增值收益減少，影響了他們參與入市的積極性。一些地方政府對土地增值收益調(diào)節(jié)金的使用缺乏規(guī)范和監(jiān)督，資金使用效率低下，未能充分發(fā)揮其應有的作用，也影響了集體和農(nóng)民的權益。5.4集體經(jīng)濟組織發(fā)展水平集體經(jīng)濟組織作為集體經(jīng)營性建設用地入市的核心主體，其發(fā)展水平對參與主體的權利配置有著至關重要的影響。集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實力是影響權利配置的重要因素之一。經(jīng)濟實力較強的集體經(jīng)濟組織，在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中往往具有更大的話語權和決策權。這些集體經(jīng)濟組織通常擁有較為雄厚的資金、技術和人才資源，能夠對集體經(jīng)營性建設用地進行有效的開發(fā)和利用。它們可以自主投資建設基礎設施，提升土地的開發(fā)價值，吸引更多的企業(yè)和項目入駐，從而在土地交易中獲得更有利的條件。在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟組織通過多年的積累和發(fā)展，具備了強大的經(jīng)濟實力。它們能夠獨立承擔集體經(jīng)營性建設用地的前期開發(fā)成本，如土地平整、通水通電通路等基礎設施建設，使土地達到“三通一平”或“五通一平”的標準，大大提高了土地的吸引力和競爭力。在與企業(yè)的談判中，這些集體經(jīng)濟組織能夠憑借自身的實力，爭取到更高的土地出讓價格、更有利的合作條件和更多的收益分配權，從而保障了集體和農(nóng)民的利益。相反，經(jīng)濟實力較弱的集體經(jīng)濟組織在集體經(jīng)營性建設用地入市中則面臨諸多困難。由于缺乏資金和技術支持，它們往往難以對土地進行有效的開發(fā)和利用，土地的價值難以得到充分體現(xiàn)。在土地交易中，這些集體經(jīng)濟組織可能處于弱勢地位，不得不接受較低的土地價格和不利的合作條件，導致集體和農(nóng)民的收益受損。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟組織由于經(jīng)濟基礎薄弱，缺乏資金進行土地開發(fā)，只能將土地以較低的價格出租或出讓給企業(yè)，且在合作中無法爭取到更多的權益，如參與企業(yè)的經(jīng)營管理、獲得更多的分紅等。這種情況下，集體和農(nóng)民雖然獲得了一定的收益，但與土地的實際價值相比，仍存在較大差距，影響了他們參與入市的積極性。集體經(jīng)濟組織的管理能力也對權利配置產(chǎn)生重要影響。管理能力較強的集體經(jīng)濟組織，通常具有完善的法人治理結構、科學的決策機制和有效的監(jiān)督機制。在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，它們能夠充分發(fā)揮民主決策的作用，廣泛征求村民的意見和建議，制定出科學合理的入市方案。這些集體經(jīng)濟組織能夠嚴格按照法律法規(guī)和政策要求，規(guī)范土地交易行為，保障交易的公平、公正和透明。在江蘇省連云港市贛榆區(qū)的一些農(nóng)村，集體經(jīng)濟組織通過建立健全的管理機制，在集體經(jīng)營性建設用地入市決策過程中，組織村民代表進行充分討論和表決，確保了入市方案符合村民的利益。在土地交易過程中，嚴格按照招標、拍賣、掛牌等公開方式進行，避免了暗箱操作和低價出讓等問題，保障了集體和農(nóng)民的合法權益。而管理能力較弱的集體經(jīng)濟組織，往往存在決策不民主、管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位等問題。在集體經(jīng)營性建設用地入市決策中，可能存在少數(shù)人說了算的情況，忽視村民的意愿和利益，導致決策失誤。在土地交易過程中，可能出現(xiàn)違規(guī)操作、合同不規(guī)范等問題，給集體和農(nóng)民帶來損失。在一些農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)濟組織由于管理不善，在集體經(jīng)營性建設用地入市時，未經(jīng)過充分的市場調(diào)研和評估，就盲目與企業(yè)簽訂土地出讓合同，導致土地價格過低，且合同中對土地用途、開發(fā)期限、收益分配等關鍵條款約定不明確，引發(fā)了一系列糾紛，損害了集體和農(nóng)民的利益。集體經(jīng)濟組織的發(fā)展水平還會影響其在土地增值收益分配中的地位。經(jīng)濟實力和管理能力較強的集體經(jīng)濟組織，在土地增值收益分配中往往能夠爭取到更多的份額，用于發(fā)展集體經(jīng)濟、改善農(nóng)村基礎設施和提高農(nóng)民福利。它們可以通過合理的收益分配機制，將部分收益用于農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務設施建設，提升農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。而經(jīng)濟實力和管理能力較弱的集體經(jīng)濟組織，在土地增值收益分配中可能處于劣勢，獲得的收益較少，難以滿足農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活改善的需求。一些集體經(jīng)濟組織由于缺乏有效的管理和運營能力，在土地增值收益分配中，無法合理規(guī)劃和使用資金，導致資金浪費或被挪用，無法發(fā)揮應有的作用。六、完善集體經(jīng)營性建設用地入市參與主體權利配置的建議6.1明確權利主體與范圍通過立法明確農(nóng)民集體作為土地所有權主體的具體組織形式和法律地位，賦予其獨立的法人資格，使其能夠獨立行使土地所有權。根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況，可考慮將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體行使土地所有權的主要組織形式，明確其在集體經(jīng)營性建設用地入市中的主體地位和職責。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立健全的法人治理結構，設立成員大會、理事會、監(jiān)事會等組織機構，明確各機構的職責和權限，確保決策的科學性和民主性。成員大會作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的最高權力機構，負責決定集體經(jīng)營性建設用地入市的重大事項，如入市方案、收益分配方案等；理事會作為執(zhí)行機構，負責具體實施入市工作；監(jiān)事會作為監(jiān)督機構，負責監(jiān)督理事會的工作，保障農(nóng)民集體的利益。在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，已經(jīng)建立了較為完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，通過股份制改革等方式，將農(nóng)民的土地量化為股權，農(nóng)民成為股東，參與集體經(jīng)濟組織的管理和收益分配。在這些地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在集體經(jīng)營性建設用地入市中發(fā)揮了積極的作用，能夠充分代表農(nóng)民集體的利益，保障農(nóng)民的權益。例如，江蘇省蘇州市的一些農(nóng)村，通過成立土地股份合作社，將農(nóng)民的土地集中起來，統(tǒng)一進行規(guī)劃和經(jīng)營，在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，土地股份合作社與企業(yè)進行談判，爭取到了較好的土地出讓條件和收益分配方案，使農(nóng)民獲得了更多的收益。進一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職責分工。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要負責集體經(jīng)營性建設用地的經(jīng)營管理和收益分配等經(jīng)濟事務，而村民委員會則主要承擔基層社會管理和公共服務等職責。在集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，村民委員會應積極配合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的工作，協(xié)助其開展土地權屬調(diào)查、村民意見征求等工作，但不得干預農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自主經(jīng)營權。同時，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會之間的溝通協(xié)調(diào)機制，確保兩者在工作中能夠相互配合、相互支持，共同推進集體經(jīng)營性建設用地入市工作。在實際操作中，可通過制定相關的規(guī)章制度或村規(guī)民約，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職責邊界和工作流程。在某地區(qū)的農(nóng)村，制定了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市工作管理辦法》，明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責制定入市方案、組織土地交易等工作，村民委員會負責組織村民會議、宣傳政策等工作，兩者在工作中各司其職，有效避免了職責不清、推諉扯皮等問題的發(fā)生。明確農(nóng)民作為土地所有者之一的權利和地位，保障農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設用地入市中的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權。在入市決策過程中，應充分征求農(nóng)民的意見，通過召開村民會議、村民代表會議等形式，讓農(nóng)民充分表達自己的意愿。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在制定入市方案時，應將方案向全體村民公示，征求村民的意見和建議，并根據(jù)村民的反饋進行修改完善。在收益分配方面，應確保農(nóng)民能夠獲得合理的收益，制定公平合理的收益分配方案，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權益。為了保障農(nóng)民的監(jiān)督權，應建立健全信息公開制度，及時向農(nóng)民公開集體經(jīng)營性建設用地入市的相關信息，包括入市方案、交易過程、收益分配等情況，讓農(nóng)民能夠全面了解入市工作的進展和結果。同時，建立健全投訴舉報機制，暢通農(nóng)民的監(jiān)督渠道，對于農(nóng)民反映的問題和意見，應及時進行調(diào)查處理，保障農(nóng)民的合法權益。在一些農(nóng)村地區(qū)，通過建立農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺，將集體經(jīng)營性建設用地入市的相關信息納入平臺管理，實現(xiàn)了信息的公開透明，方便了農(nóng)民的監(jiān)督。農(nóng)民可以通過手機APP或電腦終端，隨時查詢集體經(jīng)營性建設用地入市的相關信息，對發(fā)現(xiàn)的問題可以及時進行投訴舉報，有效保障了農(nóng)民的監(jiān)督權。6.2健全權利內(nèi)容體系完善集體土地所有權權能，賦予集體土地所有者更加完整的處分權。在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許集體土地所有者根據(jù)市場需求，自主決定集體經(jīng)營性建設用地的用途變更和開發(fā)方式，提高土地資源的配置效率。建立健全集體土地所有權的收益分配機制，明確土地增值收益的分配原則和比例，確保集體土地所有者能夠獲得合理的收益。在制定土地增值收益分配方案時，應充分考慮集體土地所有者的權益，結合土地的區(qū)位、用途、開發(fā)成本等因素，合理確定集體土地所有者的收益比例。同時，加強對土地增值收益分配的監(jiān)管，確保收益分配的公平、公正和透明。在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，已經(jīng)開始探索賦予集體土地所有者更多的處分權。在廣東省佛山市南海區(qū)，當?shù)卣试S集體土地所有者在符合規(guī)劃的前提下，將集體經(jīng)營性建設用地用于發(fā)展高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)，提高了土地的利用價值和經(jīng)濟效益。在收益分配方面，南海區(qū)建立了科學合理的土地增值收益分配機制，明確規(guī)定集體土地所有者獲得的土地增值收益不得低于總收益的50%，保障了集體土地所有者的權益。通過這些改革措施，南海區(qū)的集體經(jīng)營性建設用地入市取得了顯著成效，土地資源得到了優(yōu)化配置，農(nóng)村集體經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，農(nóng)民的收入水平也大幅提高。充實集體經(jīng)營性建設用地使用權的權能，擴大其流轉范圍，允許其在符合規(guī)定的條件下，在更大范圍內(nèi)流轉，提高土地資源的流動性和市場價值。完善集體經(jīng)營性建設用地使用權的抵押制度，明確抵押的條件、程序和風險防范措施，提高金融機構對集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押的認可度，拓寬土地使用者的融資渠道。在一些地區(qū)，通過建立農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，為集體經(jīng)營性建設用地使用權的流轉提供了平臺，促進了土地資源的合理流動。在抵押融資方面，一些地方政府出臺了相關政策，鼓勵金融機構開展集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押業(yè)務，并建立了風險補償機制，降低了金融機構的風險，提高了集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押的可行性。明確集體經(jīng)營性建設用地使用權的繼承規(guī)則，保障繼承人的合法權益。在制定繼承規(guī)則時，應充分考慮土地的特殊性和集體經(jīng)濟組織的利益，明確繼承人的資格、繼承方式和繼承后的權利義務。在一些農(nóng)村地區(qū)，由于缺乏明確的繼承規(guī)則，導致集體經(jīng)營性建設用地使用權在繼承過程中出現(xiàn)了糾紛，影響了土地的正常使用和流轉。因此，有必要通過立法或政策規(guī)定，明確集體經(jīng)營性