城市土地利用問題的制度分析

城市土地利用問題的制度分析〔作者:___________單位:___________郵碼:___________〕

內(nèi)容摘要：工業(yè)化和城市化的快速開展，極大地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)開展，同時(shí)也產(chǎn)生了許多城市土地利用問題。如何更好地促進(jìn)城市可持續(xù)開展，解決好城市土地問題已成了當(dāng)務(wù)之急。因此，本文分析目前土地利用過程中產(chǎn)生的主要問題，探討了這些問題產(chǎn)生的過度管制、土地產(chǎn)權(quán)缺失等制度原因，以期對(duì)科學(xué)合理地推進(jìn)城市化進(jìn)程、持續(xù)地利用土地以及構(gòu)建節(jié)約型城市具有一定的理論指導(dǎo)和實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：城市土地利用制度分析

目前，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加速，城市建設(shè)用地急劇擴(kuò)大，進(jìn)而導(dǎo)致城市的開展實(shí)行粗放式的外延擴(kuò)張，甚至盲目擴(kuò)大用地規(guī)模。為了確保城市開展對(duì)土地的需求及城市的可持續(xù)開展，研究城市土地問題及產(chǎn)生的原因，進(jìn)而科學(xué)合理地利用城市土地資源具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

城市土地利用問題分析

〔一〕土地沖突事件頻發(fā)

所謂土地沖突是指眾多的土地利益相關(guān)者，在完成涉及國(guó)家所有、農(nóng)民集體所有的土地的各種行動(dòng)時(shí)，自覺、不自覺地扮演了土地沖突的肇事者，制造、觸發(fā)了大量的土地沖突事件。

多年來，由于政府征用程序及對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償不合理，進(jìn)而引發(fā)了一系列的社會(huì)問題。如2006年1月14日廣東中山市因強(qiáng)行征收土地，引發(fā)村民劇烈反響。又據(jù)廣東省土地市場(chǎng)整治工作通報(bào)顯示，到2005年9月，全省已經(jīng)清理土地違法案件35097件；2006年廣東一共立案查處各類土地違法案件3669件，涉及土地面積7435.73公頃；2007年土地違法案件5028件，涉及土地面積7733公頃。

〔二〕土地城市化速度較快

土地城市化是由于城市化的推進(jìn),土地利用屬性由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地以及土地產(chǎn)權(quán)屬性由農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的過程。

廣東土地城市化速度快于人口城市化速度，進(jìn)而使得在城市化進(jìn)程中，存在著城市土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的主權(quán)界定問題、利益分配問題、農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)等一系列產(chǎn)權(quán)問題，導(dǎo)致農(nóng)村集體用地缺乏自我保護(hù)機(jī)制，這不僅導(dǎo)致土地的快速流轉(zhuǎn)，而且在一定程度上也損害了農(nóng)民的利益。

〔三〕綜合立體開發(fā)深度不夠

隨著城市建設(shè)的快速開展和用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生了建設(shè)用地緊張、生存空間擁擠、交通阻塞及環(huán)境惡化等一系列問題，這些問題又反過來制約著城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)一步開展。這些問題產(chǎn)生的根源之一是對(duì)城市空間進(jìn)行綜合立體開發(fā)的廣度和深度不夠，特別是對(duì)城市地下空間開發(fā)。目前，除地鐵和人防工程以及地下商場(chǎng)外，幾乎沒有其它利用方式。開發(fā)地下空間更能提高土地利用效率與節(jié)省土地資源，所以地下空間的開發(fā)利用已成為城市立體再開發(fā)中緩解中心城區(qū)高密度、疏導(dǎo)交通、提高戰(zhàn)時(shí)防范、擴(kuò)充根底設(shè)施容量、增加城市綠地、減少環(huán)境污染、改善城市生態(tài)的最有效途徑。

〔四〕違法征用土地現(xiàn)象較嚴(yán)重

目前，由于我國(guó)缺乏統(tǒng)一的土地交易平臺(tái)及供地價(jià)格實(shí)施雙軌制，而協(xié)議轉(zhuǎn)讓價(jià)格那么由行政干預(yù)決定，因此價(jià)格形成明顯偏離土地供求關(guān)系，不利于提高土地使用效率。由于土地征用無法可依、有法難依或有法不依，致使在土地違法事件中，政府及其職能部門違法批地和違法占地都占有較大比例。如2021年10月8日佛山市在全省第三次衛(wèi)片執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)了1798宗違法用地。同時(shí)，征地補(bǔ)償制度不合理，征地范圍過寬，征地程序無視農(nóng)民意愿，失地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低等也致使征地違法現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

〔五〕城鄉(xiāng)二元體制使土地經(jīng)營(yíng)粗放

目前絕大多數(shù)城市實(shí)行的還是城鄉(xiāng)二元土地制度，由于城市政府獲取農(nóng)民土地的本錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于出讓價(jià)格，這種利益空間的存在不可防止成為政府的“第二財(cái)政〞，于是政府盡可能“低收高出〞，擴(kuò)大征地規(guī)模與土地出讓金規(guī)模。在地方政府“征地——賣地——收益〞的價(jià)值鏈條中，粗放式的土地經(jīng)營(yíng)與粗放式的土地使用成為土地資源配置的體制根底，進(jìn)而造成了土地經(jīng)營(yíng)的粗放。

〔六〕土地規(guī)劃法律約束力不強(qiáng)

一般來說，不管哪一級(jí)、哪種用地規(guī)劃，一旦經(jīng)國(guó)務(wù)院審批實(shí)施，都具有較強(qiáng)的法律效應(yīng)，而現(xiàn)實(shí)中違背各種規(guī)劃法的現(xiàn)象經(jīng)常產(chǎn)生。這一方面是由于有些規(guī)劃還缺乏科學(xué)性，缺乏專門的城市用地規(guī)劃法規(guī)，對(duì)城市用地控制較弱。另一方面，地方政府法律意識(shí)淡薄，無視規(guī)劃的法律效應(yīng)。

1999年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施?廣東省土地利用總體規(guī)劃〔1997-2021年〕?，目前規(guī)劃中確定的控制性指標(biāo)已被突破，2005年已超出規(guī)劃末期〔2021年〕的控制指標(biāo)0.41萬公頃；根據(jù)國(guó)家下達(dá)的指標(biāo)，上輪規(guī)劃到2000年全省耕地面積保有量為326.66萬公頃，2021年為325.76萬公頃，而實(shí)際2000年廣東省耕地面積僅有312.78萬公頃，已達(dá)不到耕地保護(hù)目標(biāo)。

又如全國(guó)十起典型土地違法案件之一的廣東省鶴山市擅自調(diào)整規(guī)劃、違法補(bǔ)辦用地手續(xù)案中，鶴山市政府2004年10月至12月設(shè)立共和工業(yè)城，規(guī)劃用地5199.6畝〔其中，3000多畝不符合土地利用總體規(guī)劃〕。2005年1月至2006年3月，共和鎮(zhèn)政府在沒有取得任何用地手續(xù)的情況下，又將與上述地塊相連的1572.8畝〔其中根本農(nóng)田511.6畝〕平土建設(shè)，構(gòu)成非法占地行為。

〔七〕土地市場(chǎng)機(jī)制不健全

市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制不夠健全，市場(chǎng)配置土地資源能動(dòng)性不強(qiáng)。由于現(xiàn)有土地供給方式、方法的法律約束力較弱，土地開發(fā)供給體系的時(shí)間序列與實(shí)施城市規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)開展方案的用地需求很難保持同步；又由于空間引導(dǎo)欠缺和產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)缺乏，在以工程導(dǎo)向?yàn)橹鞯墓┙o方式下，土地資源的空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置較差。

另外，土地市場(chǎng)管理體系也不健全，這主要表達(dá)在土地出讓后的跟蹤監(jiān)管不夠、相關(guān)法律法規(guī)不統(tǒng)一、土地管理部門與城建、司法部門在有關(guān)土地的行政管理方面介入程度失衡、對(duì)利用不同法規(guī)間的差異躲避土地交易有關(guān)規(guī)定的行為缺乏有效監(jiān)管措施和處理方法。

〔八〕土地監(jiān)察力度不夠

土地監(jiān)察力度不夠主要表達(dá)在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人〔違法量大面積小〕及黨政機(jī)關(guān)違法的監(jiān)察兩個(gè)方面。對(duì)前者的違法行為，土地執(zhí)法監(jiān)察沒有法定的強(qiáng)制措施，對(duì)于正在進(jìn)行的違法行為，只能責(zé)令停止，假設(shè)當(dāng)事人置之不理就無能為力了，必須向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

2007年全國(guó)十起典型土地違法案件的廣東省開平市政府非法批地案。開平市從2002年5月29日至2005年9月20日，共違法審批工業(yè)用地29785.05畝。這宗土地違法違規(guī)案件是典型的非法批地案，這個(gè)案件產(chǎn)生的根源就是沒有及時(shí)地監(jiān)督及監(jiān)察力度不夠。

土地問題產(chǎn)生的制度分析

〔一〕過度管制導(dǎo)致政策失靈

在土地開發(fā)利用中，由于政府的過度管制，如推行整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)及政策手段單一，造成土地政策實(shí)施的本錢較大，效率較低，不易與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策相協(xié)調(diào)。另外，政府干預(yù)往往不能在源頭上和預(yù)防上解決問題，會(huì)留下諸多后遺癥等。又如土地審批制度充分印證了政府管制的“俘虜理論〞。“俘虜理論〞認(rèn)為，政府管制與其說是為了社會(huì)公共利益目的，毋寧說是特殊的利益集團(tuán)尋租的結(jié)果，管制者或遲或早甚至一開始就成為被管制的“俘虜〞，并“合謀〞參與共享壟斷利潤(rùn)。政府失靈具有鼓勵(lì)超出自由市場(chǎng)水平過度開發(fā)使用資源的作用，加劇了資源環(huán)境的惡化。

〔二〕土地產(chǎn)權(quán)缺失產(chǎn)生公有地悲劇

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的一個(gè)隱含假設(shè)是，生產(chǎn)資料必須私人占有，產(chǎn)權(quán)的核心是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，產(chǎn)權(quán)的界定必須是清晰的。只有使用者真正擁有專有的使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)，同時(shí)這些權(quán)利界定確切，并能夠保障實(shí)施，那么資源的使用效率才會(huì)大大提高，否那么就會(huì)產(chǎn)生公有地的悲劇。產(chǎn)權(quán)制度理論為用市場(chǎng)的方法研究外部效應(yīng)問題的制度根源提供了一條重要的思路，為分析土地資源的權(quán)利安排提供了理論根底。在土地法規(guī)的制訂中，無視了土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)定和保護(hù)，所以土地管理中存在的一系列問題均與土地法規(guī)對(duì)土地權(quán)利的界定不清有關(guān)。

〔三〕高交易本錢造成土地市場(chǎng)發(fā)育滯后

交易本錢即時(shí)機(jī)本錢，按照科斯的解釋，交易本錢是在兩個(gè)或更多的交易者之間達(dá)成和實(shí)施市場(chǎng)交易、安排或合約相關(guān)的本錢。威廉姆森把交易本錢規(guī)定為利用經(jīng)濟(jì)制度的本錢，并將交易本錢分為事先的交易本錢和事后的交易本錢。

高額的交易本錢不僅導(dǎo)致土地市場(chǎng)發(fā)育滯后，而且也阻礙真正土地市場(chǎng)的建立和開展。目前，通過土地市場(chǎng)進(jìn)行交易的土地?cái)?shù)量不多，大約僅占20%-30%的比重，這也充分說明了高額的交易本錢的阻礙作用。

另外，行政部門的干預(yù)也阻礙了土地市場(chǎng)發(fā)育。目前，廣東城市存量土地的總體利用效率不高，現(xiàn)在閑置土地有幾十萬畝，低效利用土地200多萬畝。相當(dāng)一局部閑置土地的上級(jí)主管部門不愿意放棄這些土地，或者說阻礙土地資源進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)而造成了土地結(jié)構(gòu)性失衡，使得城市土地供求關(guān)系更為緊張。

〔四〕土地利用規(guī)劃流于形式

盡管土地利用總體規(guī)劃在?土地管理法?中明確了具有法律效力，但在五級(jí)〔國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部、省國(guó)土廳、市國(guó)土局、縣國(guó)土局〕土地管理制度下，市縣政府集當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃、土地審批、土地出讓金收取等權(quán)力于一身，成為決定規(guī)劃能否執(zhí)行的“終端〞。

由于行政力量對(duì)規(guī)劃法的肆意干預(yù)，國(guó)家土地利用規(guī)劃的執(zhí)行力在層層傳遞中已經(jīng)嚴(yán)重失靈，經(jīng)常出現(xiàn)諸如“規(guī)劃跟著工程走〞、“規(guī)劃跟著市長(zhǎng)走〞、“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛〞的現(xiàn)象，進(jìn)而使土地利用規(guī)劃失去了其對(duì)未來土地資源的分配和時(shí)空進(jìn)行組織的作用。

〔五〕土地收入分配導(dǎo)致政府職能扭曲

在城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)開展過程中，土地要素的作用越來越重要。由于政府職能定位扭曲，導(dǎo)致一些地方政府產(chǎn)生土地違法、腐敗等現(xiàn)象。而賣地財(cái)政使其進(jìn)行城市交通等建設(shè)土地?cái)U(kuò)張，土地寬打?qū)捰?，蠶食農(nóng)業(yè)用地，使土地利用率較低。

過度依賴土地出讓金導(dǎo)致賣地成災(zāi)。現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度，一方面盡可能“低收高出〞，擴(kuò)大征地規(guī)模與土地出讓金規(guī)模。另一方面不得不“薄利多銷〞，力爭(zhēng)在政府之間賣地惡性競(jìng)爭(zhēng)中“變現(xiàn)〞土地出讓收入，防止征地投入“套牢〞。

結(jié)論

隨著城市化的不斷開展，城市土地問題將是城市可持續(xù)開展關(guān)注的熱點(diǎn)問題。在城市化和經(jīng)濟(jì)開展的不同階段，城市土地利用問題的表現(xiàn)形式不盡相同，并且也是復(fù)雜的。因此城市土地問題的解決也要從不同角度來分析，這樣才能確保城市開展對(duì)土地的需求。為此，要開展和完善城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)、建立健全土地產(chǎn)權(quán)制度、改革土地收益分配制度、完善土地征用制度和土地問題憲法化。同時(shí)，土地問題的產(chǎn)生本身就比擬復(fù)雜，也不