農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)疑難法律問題

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)疑難法律問題,中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的形成軌跡可歸結(jié)為實(shí)踐先行-政策指導(dǎo)-法律兜底的三部曲模式：基于農(nóng)民基層實(shí)踐而萌芽的制度創(chuàng)新獲得國(guó)家認(rèn)可后，先通過政策文件進(jìn)行指導(dǎo)和推廣，政策在實(shí)踐中不斷完善后再由法律給予明確。,黨的十八大：堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。,十八屆三中全會(huì)：加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展

2、的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。,一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)與問題 特點(diǎn)： 1、流轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)迅猛 2、流轉(zhuǎn)區(qū)域不平衡 3、流轉(zhuǎn)呈多元化特色 （1）流轉(zhuǎn)主體多元 （2）流轉(zhuǎn)方式多元 （3）流轉(zhuǎn)渠道多元 （4）流轉(zhuǎn)模式多元 4、行政助推作用明顯,問

3、題： 1、流轉(zhuǎn)規(guī)范性有待提升 2、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不全 3、服務(wù)監(jiān)管定位不準(zhǔn) 4、侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象依然存在,關(guān)于不規(guī)范性的案例 當(dāng)事人簽訂合同時(shí)，合同條款應(yīng)當(dāng)明確具體，便于履行。合同生效后，當(dāng)事人就質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行地點(diǎn)等內(nèi)容沒有約定或者約定不明確的，可以協(xié)議補(bǔ)充；不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，按照合同有關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定。本案所涉合同為土地承包經(jīng)營(yíng)合同，承包經(jīng)營(yíng)的土地范圍應(yīng)當(dāng)明確，以便于履行。然而2002年簽訂的兩份土地承包經(jīng)營(yíng)合同中，沒有約定所涉土地的四至，之后并未協(xié)議補(bǔ)充，也無法按照合同有關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定所涉土地的四至范圍。由于當(dāng)事人雙方對(duì)此存在根本分歧，故田XX作為主張土地承包經(jīng)營(yíng)

4、權(quán)的一方，應(yīng)對(duì)其主張承包經(jīng)營(yíng)的土地范圍負(fù)舉證責(zé)任。雖然其提供了公證書，但僅證明XX桑蠶場(chǎng)的占地總面積、所謂“XX門窗”圍墻工程占用土地范圍等，尚不能充分證明XX桑蠶場(chǎng)上述土地均為其承包經(jīng)營(yíng)。,二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的特點(diǎn) 1、案件數(shù)量總體平穩(wěn)，但隨地區(qū)差異而有所不同 2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛呈現(xiàn)多元化 （1）糾紛主體趨于多元化。 A.流轉(zhuǎn)受讓方呈現(xiàn)出從本村農(nóng)戶向村外個(gè)人及企業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)。 B.原告與被告發(fā)展趨勢(shì) 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的訴訟主體原告方以個(gè)人及農(nóng)戶居多，占到92.0%。被告方以個(gè)人、農(nóng)戶居多，占64.2%；村委會(huì)、村民小組占33.3%,（2）利益訴求趨于多樣化。 無論是發(fā)包方還是

5、承包方，抑或是流入方均為獨(dú)立的主體，分別代表著各自的利益，有著不同的利益訴求。加之不同的流轉(zhuǎn)類型、不同的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)等均易使得法律關(guān)系多樣化。而且農(nóng)民作為特殊的群體，糾紛中有時(shí)還會(huì)表現(xiàn)出難以調(diào)和、對(duì)抗加劇等特征。 （3）糾紛類型趨于多樣化。 早期，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式主要為代耕、代種，而且一般不發(fā)生流轉(zhuǎn)費(fèi)用，甚至流出方還向流入方支付一定的費(fèi)用。而由于惠農(nóng)政策連續(xù)出臺(tái)、土地價(jià)值不斷攀升，轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式逐漸增多。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，又逐步擴(kuò)展到股份合作、托管、抵押等方式。而訴訟作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展變遷晴雨表功能也隨之顯現(xiàn)。相應(yīng)地，早期的代耕、土地確權(quán)、索回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛，逐漸擴(kuò)大到

6、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、合作、托管等糾紛形式。,3、糾紛呈現(xiàn)出群體性、類型化 相同地區(qū)的糾紛因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理、文化等因素，往往具有相似性。相似性糾紛主要體現(xiàn)在利益的同質(zhì)性上。那么，相似案件的處理結(jié)果也自然與眾多主體的切身利益相關(guān)。如村民資格的確定標(biāo)準(zhǔn)、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、集體流轉(zhuǎn)或者委托村委會(huì)、鎮(zhèn)政府流轉(zhuǎn)等牽涉的主體眾多的糾紛案件。無論是集體訴訟，還是一戶訴訟，在利益面前，對(duì)法院集體施壓的情形較為常見。其特點(diǎn)往往是一起案件，一批糾紛、一人訴訟，多人觀望。庭審時(shí)旁聽群眾多，新聞媒體關(guān)注多，處理不當(dāng)，會(huì)對(duì)其他持觀望態(tài)度的集體經(jīng)濟(jì)組織成員產(chǎn)生示范作用，可能引起聚眾上訪等群體性事件，不利于社會(huì)穩(wěn)定。,4

7、、案件調(diào)解難，判決率較高，執(zhí)行難度大 我國(guó)農(nóng)村目前尚未建立完善的社會(huì)保障制度，相對(duì)于一般性財(cái)產(chǎn)，土地有著極端重要性。加之，農(nóng)民對(duì)土地懷有樸素而深厚的感情，盡管世事變遷，寧舍寸金，不舍寸土、三十畝地一頭牛的觀念仍根深蒂固。因此，面對(duì)利益巨大的土地流轉(zhuǎn)糾紛，尤其涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分配的村民資格認(rèn)定、農(nóng)房買賣、拆遷補(bǔ)償時(shí)，當(dāng)事人情緒對(duì)立，調(diào)解難度較大。而且，以判決形式結(jié)案的，往往案結(jié)事未了。相應(yīng)地，案件的服判息訴率較低。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)案件，一審的上訴率接近20，而同期民商事案件的上訴率基本在7以下。另外，土地流轉(zhuǎn)糾紛案件中，作為爭(zhēng)議標(biāo)的物的土地是特定物，如已發(fā)包完畢后，即使法院判決

8、集體經(jīng)濟(jì)組織重新向失地農(nóng)民發(fā)包土地，執(zhí)行也將十分困難。,土地征收利益分配糾紛案件中，已經(jīng)分配完畢的情況下，重新再分配將減少其他大多數(shù)成員的利益，也受到多數(shù)村民的集體抵制。另外，村民小組或村委會(huì)違法發(fā)包引起的糾紛中，村民小組或村委會(huì)還承擔(dān)農(nóng)村公共事務(wù)管理的角色，實(shí)質(zhì)上處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位，因此，對(duì)其不利的判決難以執(zhí)行。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛裁判的執(zhí)行率不足10%。,三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)案件的司法困境 1、裁判尺度難統(tǒng)一 由于糾紛涉及的問題沒有明確的法律規(guī)定，法官認(rèn)識(shí)存在分歧，甚至存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致執(zhí)法不統(tǒng)一。如此，相同或者類似案件，因地域不同，其裁判結(jié)果大相徑庭，損害了司法的公信力

9、。當(dāng)前，分歧較大的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛主要集中在如村民資格的確認(rèn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、繼承和入股等案件類型上。就村民資格的確認(rèn)問題來說，隨著城市化推進(jìn)，戶籍制度和農(nóng)村社區(qū)股份化改革，社員和村民的身份發(fā)生了變化，戶籍在村的村民不一定是社員，是社員的又不一定是村民。由于沒有社員資格界定的規(guī)范表述，造成基層在處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和土地征收補(bǔ)償費(fèi)、集體收益分配等問題時(shí)難以操作，引發(fā)了一系列矛盾和糾紛。,實(shí)踐中，圍繞以下特殊群體容易引發(fā)是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的爭(zhēng)議：（1）通過合法的準(zhǔn)遷手續(xù)遷入，且已履行了本村村民的相關(guān)義務(wù)的外遷戶；（2）與城鎮(zhèn)職工結(jié)婚、但因戶口不能遷入城鎮(zhèn)而將戶口保留在

10、原籍的婦女；（3）在高校就讀的學(xué)生；（4）服刑人員；（5）現(xiàn)役軍人；（6）養(yǎng)子女；（7）未成年和超生子女；（8）外掛戶。對(duì)此問題，各地法院的實(shí)際做法不一，審判實(shí)踐中把握標(biāo)準(zhǔn)也存在分歧。就農(nóng)嫁女的村民資格而言，浙江法院則存在三種模式：一是麗水法院采取政府確認(rèn)資格前置原則；二是舟山法院尊重基層政府直接分配份額的做法；三是溫州法院依法認(rèn)定農(nóng)嫁女是否享有村民成員資格。而安徽法院基本上不予干預(yù)，一般尊重村民意思自治和村民決議。（無明確規(guī)定）,2、糾紛受理通道尚不順暢 黨的十八屆四中全會(huì)決定，改革人民法院案件受理制度，要求切實(shí)保障當(dāng)事人起訴權(quán)，對(duì)符合民事訴訟法規(guī)定的起訴條件的，切實(shí)做到有案必立，有訴必理。

11、其實(shí)質(zhì)在于強(qiáng)化人民法院保障當(dāng)事人訴權(quán)的意識(shí)，切實(shí)保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利。最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)民事訴訟法的解釋第208條作了相應(yīng)的規(guī)定：人民法院接到當(dāng)事人提交的民事起訴狀時(shí)，對(duì)符合民事訴訟法第119條、第124條規(guī)定條件的起訴，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?；?duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴材料，并出具注明收到日期的書面憑證。需要補(bǔ)充相關(guān)材料的，人民法院應(yīng)當(dāng)一次性告知當(dāng)事人。在補(bǔ)齊相關(guān)材料后，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)決定是否立案。然而，現(xiàn)實(shí)中，除法律或者司法解釋明確規(guī)定不予受理的案件外，涉及農(nóng)嫁女村民資格認(rèn)定及群體性、政策性或者政府試點(diǎn)工作等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者宅基地使用權(quán)的糾紛，許多法院不予受理或者駁

12、回起訴。,從浙江法院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，占比3.5左右涉農(nóng)村土地民事糾紛案件的結(jié)案方式為裁定駁回起訴。從安徽省部分基層法院來看，占比更高。未實(shí)際獲得承包土地的農(nóng)戶以承包合同糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛為由訴至法院，而實(shí)際上屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛或者承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得糾紛的案件。而土地征用補(bǔ)償糾紛是否屬于民事案件受理范圍，各地也做法不一。出現(xiàn)這些情況的原因在于：一則法律規(guī)定不清，或者有反復(fù)，法律精神吃不透；二則法院不宜介入政府行為；三則有的糾紛受理后無法處理，更無法執(zhí)行。比如，法院在解決群體性糾紛時(shí)往往力不從心，仍得借助政府或者其他社會(huì)力量，解決不好還會(huì)成為信訪難題。因此，有的法院索性不予受理。在這種情形

13、下，相關(guān)糾紛無法通過司法途徑解決，相關(guān)主體的權(quán)益也無法通過司法途徑得到保護(hù)或救濟(jì)。,3、法院在農(nóng)戶心目中的認(rèn)同度有待提升 通過村委會(huì)調(diào)解解決的占67.19%,農(nóng)戶自行協(xié)調(diào)解決的占19.13%,向人民法院提起訴訟或上訪解決的分別為1.09%和1.56%。 受傳統(tǒng)觀念的影響,農(nóng)民對(duì)訴訟有抵觸情緒,并且在求助于訴訟時(shí)還面臨著經(jīng)濟(jì)上的困難。發(fā)生土地糾紛時(shí)，農(nóng)民進(jìn)行訴訟的意愿遠(yuǎn)低于請(qǐng)村委會(huì)和政府處理的意愿。,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成和權(quán)能不斷演進(jìn)，逐漸形成了農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離原則。即在家庭承包制的制度框架下,將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分解為三種權(quán)利：集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))。其優(yōu)點(diǎn)在于，細(xì)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，區(qū)分身份性質(zhì)的承包資格和土地使用權(quán)能，擁有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)