加強(qiáng)高等學(xué)校章程建設(shè).ppt

1、加強(qiáng)高等學(xué)校章程建設(shè)推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè),教育部法制辦公室 王大泉,高等學(xué)校章程制定暫行辦法，2011年11月28日，教育部第31號令發(fā)布，2012年1月1日起施行。 暫行辦法共分為總則、章程內(nèi)容、章程制定程序、章程核準(zhǔn)與監(jiān)督以及附則等五章，33條，從實(shí)體和程序兩個方面，對高校章程制定、核準(zhǔn)中涉及的主要問題、主要環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面規(guī)范。 是推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的一個標(biāo)志性文件，對于推動高等教育體制改革具有重要的意義。,一、我國高等學(xué)校章程建設(shè)的現(xiàn)狀,2007年，共有563所高等學(xué)校報送了章程或者已經(jīng)進(jìn)入審議即將頒布的章程草案，占當(dāng)時全國高校的21.1%。 教育部直屬高校中有10所報送了已制定的章程

2、，另有13所報送了正在征求意見的章程草案，占直屬高校31.5%。 具備章程的高等學(xué)校不足50%，也就是說大多數(shù)的公辦高等學(xué)校目前還沒有學(xué)校章程。,原因： 從法律的角度看，由于多數(shù)公辦高校是在教育法、高等教育法實(shí)施前設(shè)立的，按照當(dāng)時的設(shè)置條件，章程并不是學(xué)校設(shè)立的必備條件，法律頒布后，對學(xué)校沒有直接的約束力； 從實(shí)踐層面，章程在整個高校治理結(jié)構(gòu)中的地位與作用不凸顯，高等學(xué)校普遍沒有制定章程的愿望與動機(jī)。,現(xiàn)有章程文本的特點(diǎn),基本具備了基本的法定內(nèi)容，但結(jié)合學(xué)校實(shí)際的創(chuàng)設(shè)性規(guī)定不多，體現(xiàn)辦學(xué)特色的內(nèi)容不足。 對學(xué)校決策機(jī)制的規(guī)定基本雷同，但黨委和校長各自的分工權(quán)限只能是相對明確，而對學(xué)校其他法定機(jī)

3、構(gòu)或者民主決策機(jī)制則規(guī)范不足。 對內(nèi)部管理體制的表述一般比較具體、系統(tǒng)，但主要側(cè)重校內(nèi)的行政管理機(jī)制。 章程對學(xué)校與舉辦者權(quán)利義務(wù)關(guān)系有所涉及，但內(nèi)容一般都比較原則和寬泛，缺乏具體規(guī)定。 對章程制定、頒布和修改程序都做了規(guī)定，但缺乏統(tǒng)一。,章程的制定過程與執(zhí)行效果,多數(shù)高校章程制定經(jīng)歷了校內(nèi)民主討論程序，但是舉辦者、師生、學(xué)校利益相關(guān)方的參與程度不足，所起的影響有限。 章程對學(xué)校的影響往往主要在制定的過程中得到體現(xiàn)，制定后并束之高閣的現(xiàn)象并非個別。,制約高校章程建設(shè)的主要因素,由高校主導(dǎo)章程的起草，難于有效對舉辦者與學(xué)校的權(quán)利義務(wù)關(guān)系做出規(guī)范。 章程難于觸及高校內(nèi)部管理體制的核心問題。 章程的

4、合法性、規(guī)范性與體現(xiàn)學(xué)校特色之間存在矛盾。 章程的制定程序存在法律和認(rèn)識上的分歧。 章程的核準(zhǔn)與監(jiān)督在實(shí)踐操作上存在現(xiàn)實(shí)問題,二、章程對于建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的意義,高等學(xué)校制定章程并依據(jù)章程自主管理是教育法規(guī)定的學(xué)校權(quán)利； 高等教育法專門規(guī)定了高校章程的內(nèi)容； 教育規(guī)劃綱要在完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度一節(jié)中專門提出要：“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！?章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)。 從中外大學(xué)發(fā)展的歷史與規(guī)律看，章程在現(xiàn)代大學(xué)的制度體系中都是必不可少的。 現(xiàn)代大學(xué)制度是一系列的制度安排，一般而言學(xué)校自治、學(xué)術(shù)自由和民主管理是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心特征。 從我國高校的現(xiàn)實(shí)看，

5、落實(shí)和明確高校作為獨(dú)立辦學(xué)實(shí)體的權(quán)利與義務(wù)，建立政校分開、管辦分離的管理體制則是當(dāng)前的關(guān)鍵。 現(xiàn)代大學(xué)制度是一系列的制度安排，一般而言學(xué)校自治、學(xué)術(shù)自由和民主管理是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心特征。從我國高校的現(xiàn)實(shí)看，落實(shí)和明確高校作為獨(dú)立辦學(xué)實(shí)體的權(quán)利與義務(wù)，建立政校分開、管辦分離的管理體制則是當(dāng)前的關(guān)鍵。,章程是高等學(xué)校依法治校的重要依據(jù)。 章程作為學(xué)校的根本制度，可以為學(xué)校依法治校提供具體的、可行的依據(jù)。 高校作為具有公共管理職能的社會組織，內(nèi)部存在很多管理職能和復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，必須通過制定和實(shí)施體現(xiàn)法治理念的內(nèi)部規(guī)范，實(shí)現(xiàn)治理的法治化與民主化。 章程是大學(xué)軟法體系的核心。,章程是推動高?？茖W(xué)

6、發(fā)展的基本保障。 高等學(xué)校的科學(xué)發(fā)展應(yīng)當(dāng)是以質(zhì)量為核心，以完成人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承的根本任務(wù)為目的的發(fā)展。 實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，完善高校章程，健全制度的保障和約束就顯得尤為重要 通過章程可以集中反映和明確大學(xué)作為教師與學(xué)生學(xué)術(shù)共同體的基本理念與人文特征，把反映大學(xué)自身的特點(diǎn)、符合教育規(guī)律的制度、體制確定下來，學(xué)校的科學(xué)發(fā)展才能具有堅實(shí)的保障。,三、辦法出臺的背景與必要性,教育規(guī)劃綱要的頒布，提高了高校對制定章程的重要性和必要性的認(rèn)識，制定章程成為很多高校落實(shí)綱要、推進(jìn)改革的重要內(nèi)容。 開展教育體制改革、現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)試點(diǎn)工作的28所部屬高校，都提出要制定學(xué)校章程，并著手研究制定

7、或者修改章程。 在章程建設(shè)的過程中，高等學(xué)校都面臨一些帶有共性的問題，如章程的地位如何認(rèn)識，如何規(guī)定學(xué)校與舉辦者的關(guān)系，如何構(gòu)建學(xué)校內(nèi)部決策機(jī)制，如何處理好內(nèi)容的共性與體現(xiàn)學(xué)校特色的關(guān)系等，迫切需要針對這些問題，形成相應(yīng)的指導(dǎo)意見，,推進(jìn)高校章程建設(shè)是教育部推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的一項重要工作。 高等學(xué)校章程制定暫行辦法起草受到部黨組的高度重視。 廣泛征求了各方面的意見。,辦法起草過程中討論的主要問題,教育部要不要、能不能制定規(guī)章章程制定的辦法，應(yīng)當(dāng)以何種方式出臺？ 章程制定的主體如何確定，學(xué)校能不能制定章程？ 章程制定程序如何規(guī)定，學(xué)校內(nèi)部誰來決定？ 章程制定后，經(jīng)過何種程序發(fā)生效力？ 章程能規(guī)定

8、什么，如何發(fā)生效力，怎樣處理學(xué)校與政府的關(guān)系？,出臺辦法的意義,第一次以規(guī)章形式對大學(xué)內(nèi)部治理提出要求，章程建設(shè)是推動大學(xué)實(shí)現(xiàn)自主管理的第一步，明確高校章程制定的內(nèi)容及程序規(guī)范，有利于推動各方面重視和關(guān)注高校章程建設(shè)。 具有指導(dǎo)性和規(guī)范性的雙重特征，既提出高校章程制定的指導(dǎo)性原則，也在制定程序方面提出了統(tǒng)一要求，有利于增強(qiáng)高校制定章程的積極性、主動性，推動高校根據(jù)教育規(guī)劃綱要的精神與要求，在體制和機(jī)制上改革創(chuàng)新，探索建立有中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度。 有利于明確章程的法律地位，推動高校自主權(quán)的落實(shí)。以規(guī)章規(guī)范高校章程的制定與核準(zhǔn)程序，可以明確高校章程的法律地位，保障章程在實(shí)際中產(chǎn)生對內(nèi)自我規(guī)范，對外

9、部減少非法干預(yù)的作用。,四、辦法的核心精神與主要內(nèi)容,宗旨：明確鼓勵和支持高等學(xué)校以章程建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，推動形成管辦分離的新型高等教育管理體制。 辦法并不是要以政府教育主管部門的意志，代替高校制定章程，而是依法明確了章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的事項，為高校制定出符合現(xiàn)代大學(xué)制度要求的章程提供指引和參考。 在具體內(nèi)容上，授權(quán)和管理學(xué)校根據(jù)辦學(xué)特色和發(fā)展需求自主確定。這樣的制度設(shè)計，可以使大學(xué)章程既反映學(xué)校需求，又具有相對一致的標(biāo)準(zhǔn)，提高高校章程制定的質(zhì)量與效果；又解決不同高校章程制定程序不一，沒有核準(zhǔn)或者批準(zhǔn)程序的問題，使高校章程通過具有法定的形式和制定程序，具有應(yīng)有的法律效力。

10、,作用：確立章程在高校制度體系中的“憲章”地位。 章程的地位決定了其在高校治理中可以發(fā)揮什么樣的作用，也決定了章程在整個高等教育管理制度框架中的法律地位，以及政府、教育及相關(guān)部門、學(xué)校、社會對章程重要性的認(rèn)知和尊重程度。辦 法中對章程的地位做了全面表述：章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動、開展社會合作。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)公開章程，接受舉辦者、教育主管部門、其他有關(guān)機(jī)關(guān)以及教師、學(xué)生、社會公眾依據(jù)章程實(shí)施的監(jiān)督、評估。,提出高校章程建設(shè)的基本原則。 法治原則，即要依法以中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)，

11、把握社會主義辦學(xué)方向，遵循法制統(tǒng)一原則，將依法自主管理的理念落實(shí)到具體規(guī)范當(dāng)中。 改革原則，即制定章程不應(yīng)成為學(xué)?，F(xiàn)有制度規(guī)范的集合和匯編，或者現(xiàn)有體制的重復(fù)描述，而是要成為高校系統(tǒng)改革的一部分，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革與高校制定章程要相互促進(jìn)，改革則要為制定章程提供動力與內(nèi)容。章程建設(shè)則要成為改革的切入點(diǎn)和系統(tǒng)集成的載體。 自主原則，即高校制定章程要敢于和善于在法律及辦法規(guī)定的原則、框架內(nèi)自主創(chuàng)制章程的內(nèi)容，反映學(xué)校的辦學(xué)特色，特別是在辦學(xué)理念、組織形式等方面的理念與制度創(chuàng)新，避免出現(xiàn)千校一面的局面。,規(guī)范章程的主要內(nèi)容。 法定內(nèi)容。辦法第七條，細(xì)化了高等教育法第二十八條確定的章程基本內(nèi)容，對法

12、定的九個事項，做了逐一闡釋和細(xì)化。 辦學(xué)自主權(quán)的行使規(guī)則的內(nèi)容。辦法依據(jù)高教法和教育規(guī)劃綱要對高校的9項自主權(quán)做了規(guī)定，明確高校要在章程中對自主權(quán)的行使與監(jiān)督規(guī)則予以明示，作為教育部門和社會監(jiān)督的依據(jù)，既不能自談自主管理，而忽視自主權(quán)的制約機(jī)制。第,完善現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)容。辦法明確高校要將決策機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、民主管理、學(xué)術(shù)體制、專業(yè)評價、社會合作等建立現(xiàn)代大學(xué)制度所必備的制度原則，作為章程內(nèi)容，明確內(nèi)部各種權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則，包括： 要依法規(guī)范和完善學(xué)校決策機(jī)制，在章程中要健全高校黨的基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的具體實(shí)施規(guī)則、實(shí)施意見，規(guī)范學(xué)校黨委會集體領(lǐng)導(dǎo)的議事規(guī)則、決策程序，建立支持校長獨(dú)立

13、負(fù)責(zé)地行使職權(quán)的制度規(guī)范； 要對學(xué)校治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行規(guī)范，明確學(xué)院以及教學(xué)、科研基層組織的管理制度； 要規(guī)范學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的組成與運(yùn)行規(guī)則，其中特別強(qiáng)調(diào)章程要明確學(xué)校學(xué)術(shù)評價規(guī)則的原則，為形成寬松學(xué)術(shù)環(huán)境，保障教師、學(xué)生的教學(xué)自由、研究自由、學(xué)習(xí)自由做出制度性安排；,要健全校內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制，章程中要對教職工代表大會、學(xué)生代表大會等民主管理主體的地位作用做出規(guī)定，明確學(xué)校自主設(shè)置機(jī)構(gòu)的職責(zé)，保障它們在學(xué)校管理中發(fā)揮作用； 要規(guī)定學(xué)校開展社會服務(wù)、獲得社會支持、接受社會監(jiān)督的原則與辦法，健全社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機(jī)制，推動高校面向社會自主辦學(xué)； 要圍繞高校提高質(zhì)量的基本任務(wù)，章程中要明確

14、學(xué)校保障和提高教育教學(xué)質(zhì)量的原則與制度； 要體現(xiàn)以人為本的辦學(xué)理念，突出對教師、學(xué)生權(quán)益、地位的確認(rèn)與保護(hù)，明確學(xué)校受理教師、學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)與程序，要成為健全校內(nèi)糾紛解決機(jī)制，有效化解矛盾的基本準(zhǔn)則。,明確章程制定的必要程序。 章程作為學(xué)校的根本規(guī)則，其組織起草的過程要充分體現(xiàn)代表的廣泛性、程序的嚴(yán)肅性和表達(dá)機(jī)制的均衡性。 辦法不僅規(guī)定起草組織要具有廣泛的代表性，還明確學(xué)校起草制定章程要遵循民主、科學(xué)、公開的原則，采取開門立法的辦法，考慮各方面的利益，使章程起草成為學(xué)校凝聚共識、促進(jìn)管理、增進(jìn)和諧的過程。在起草程序上，辦法要求廣泛征求校內(nèi)各方面的意見，征求舉辦機(jī)關(guān)和主管教育部門的意見，重大問題

15、要充分發(fā)揚(yáng)民主。 關(guān)于章程的校內(nèi)審議程序，辦法則充分吸取了有關(guān)高校的實(shí)踐經(jīng)驗，采取了教職工代表大會討論、校長辦公會議審議、學(xué)校黨委會審定的程序，審定后由法定代表人簽發(fā)的機(jī)制，以保證章程草案在學(xué)校內(nèi)部得到充分討論，反映各方面意見，保證公辦高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，在章程制定上得以保障和體現(xiàn)。,提出處理高校與舉辦機(jī)關(guān)、主管部門關(guān)系的制度路徑。 一是根據(jù)法律原則和規(guī)劃綱要的精神，對學(xué)校決策機(jī)制、辦學(xué)自主權(quán)、學(xué)校內(nèi)部管理關(guān)系、學(xué)術(shù)關(guān)系等，學(xué)校制定章程需要涉及的重大問題提出了傾向性、指導(dǎo)性意見，鼓勵高校進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)。 二是明確高校的舉辦機(jī)關(guān)或者主管門應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式參與章程的制定，按照政校分開、管辦

16、分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系。鼓勵主管部門與學(xué)校通過協(xié)商，采取個別讓度、授權(quán)或者認(rèn)可等方式，允許高校在章程中對有關(guān)問題進(jìn)行自主性的規(guī)定。 三是規(guī)定主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)可高校在章程中做出的自主規(guī)定，并監(jiān)督學(xué)校依法依章程自主辦學(xué)，努力形成章程對于學(xué)校和主管部門都具有約束力，形成學(xué)校依法、依章程辦學(xué)，主管部門依法、依章程監(jiān)督的格局。,創(chuàng)設(shè)章程核準(zhǔn)與監(jiān)督的保障機(jī)制。 辦法依據(jù)高教法對章程的核準(zhǔn)權(quán)做了下放，即地方政府舉辦的高等學(xué)校的章程由省級教育行政部門核準(zhǔn)，其中本科以上高等學(xué)校的章程核準(zhǔn)后，報教育部備案；教育部直屬高等學(xué)校的章程由教育部核準(zhǔn)；其他中央部門所屬高校的章程，經(jīng)主管部門同意，報教育部核準(zhǔn)

17、。 辦法同時規(guī)定章程核準(zhǔn)要經(jīng)過章程核準(zhǔn)委員會的審核。這是新的制度創(chuàng)設(shè)，目的就在于進(jìn)一步提高章程的效力與權(quán)威，讓高校與行政機(jī)關(guān)在權(quán)利博弈中獲得仲裁和平衡。教育部將按照辦法規(guī)定，組織設(shè)立一個高規(guī)格的章程核準(zhǔn)委員會，以提高章程核準(zhǔn)的權(quán)威性，保障章程的穩(wěn)定性。,章程要發(fā)揮作用，還要相應(yīng)的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制。 辦法規(guī)定學(xué)校內(nèi)部要設(shè)立依據(jù)章程的內(nèi)部制度、文件審查機(jī)制。 明確主管部門、有關(guān)機(jī)關(guān)和社會可以依據(jù)章程實(shí)施監(jiān)管，明確了校內(nèi)、校外兩方面的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制。,五、推進(jìn)高校章程建設(shè)的路徑與方法,推進(jìn)章程建設(shè)要統(tǒng)一認(rèn)識、凝聚共識。 新一輪章程建設(shè)是在落實(shí)教育規(guī)劃綱要基礎(chǔ)上推進(jìn)改革的具體舉措。 首先要統(tǒng)一高校的認(rèn)識

18、。高校是章程制定的主體，要以此為契機(jī)，形成推動高等學(xué)校章程建設(shè)、內(nèi)部管理體制改革的大學(xué)習(xí)、大討論，進(jìn)一步在校內(nèi)外統(tǒng)一思想，提高校內(nèi)各個相關(guān)方面參與章程建設(shè)的積極性、自覺性。,其次，要統(tǒng)一政府和教育主管部門的認(rèn)識，把推動高校章程建設(shè)作為推動高等教育體制改革的重要工作，切實(shí)參與和支持高校的章程制定工作。 第三，要統(tǒng)一社會各方面的認(rèn)識，支持高等學(xué)校依據(jù)章程實(shí)施自主管理，形成有利于推進(jìn)高等學(xué)校體制改革的輿論氛圍。,章程建設(shè)要尋找制度建設(shè)的突破口 在人才招錄與選拔方式、人才培養(yǎng)模式、教師聘任考核與評價制度、學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等高校自主權(quán)試點(diǎn)改革的重點(diǎn)問題上，要在章程中有所回應(yīng)和突破。 在堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)

19、下的校長負(fù)責(zé)制、建立和完善教授治學(xué)體制和學(xué)術(shù)管理體制、完善校院兩級管理體制、建立理事會或者董事會制度、推進(jìn)校內(nèi)大部制改革、創(chuàng)新基層學(xué)術(shù)組織等方面，所取得的進(jìn)展及突破，可以通過章程建設(shè)進(jìn)一步加以整合、完善和提升。 重視學(xué)院和基層教學(xué)科研體制建設(shè),高校章程建設(shè)要處理好各種關(guān)系與理念： 理想與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系：明確大學(xué)章程要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。任何制度不能脫離現(xiàn)實(shí)，章程建設(shè)要與我國高校所處的現(xiàn)實(shí)情況和歷史發(fā)展特征相結(jié)合：特殊的政治體制和教育管理體制；特殊的歷史文化傳統(tǒng)；特殊的社會發(fā)展階段；特殊的國際大環(huán)境；與西方大學(xué)不同的發(fā)展路徑和背景。,統(tǒng)一與個性的關(guān)系：章程的形式問題。 公辦高校有共同的法律特征，其必然在章程中有統(tǒng)一的呈現(xiàn)，過分強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，甚至提出由政府主導(dǎo)制定，就避免不了千校一面的狀況。 如何在制定過程中凸現(xiàn)學(xué)校的個性和特點(diǎn)，要在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上進(jìn)行自主的制度設(shè)計，總結(jié)歸納學(xué)校的特色與發(fā)展空間。個性來源對共性的深刻認(rèn)識，即深刻認(rèn)識到共性的實(shí)質(zhì)，如公辦高校的目標(biāo)與屬性，基本制度架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行凸現(xiàn)個性。 高校章程可以在校內(nèi)事務(wù)管理的層面，成為規(guī)劃校園秩序的“組織法”；在權(quán)力保護(hù)層面，成為彰顯權(quán)利法定、權(quán)力有限的“權(quán)利法”，在行政