基層財(cái)政難在哪里

1、 基層財(cái)政難在哪里 1994年建立的分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制，帶有強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新性質(zhì)，初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級(jí)之間）的財(cái)力分配關(guān)系，又在政府與企業(yè)的關(guān)系方面大大淡化了條塊分割的行政隸屬關(guān)系控制，為政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、正確發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的作用創(chuàng)造了條件。然而必須看到，該體制為種種條件所制約，仍然帶有強(qiáng)烈的過(guò)渡色彩，難免留下不少問(wèn)題。隨著時(shí)間推進(jìn)，這些問(wèn)題趨勢(shì)于明朗化。財(cái)權(quán)與“事權(quán)”不對(duì)稱在實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制的國(guó)家里，中央適當(dāng)集中財(cái)權(quán)是普遍的做法。但省以下政府之間的財(cái)權(quán)劃分模式并不盡然，具體格局要依職責(zé)劃分結(jié)構(gòu)而定。我國(guó)實(shí)行分稅制的主要意圖之一是扭轉(zhuǎn)過(guò)去中央財(cái)政

2、收入占全部財(cái)政收入比重過(guò)低的局面（到2000年，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重為52.2），這符合分級(jí)財(cái)政體制正常運(yùn)行的基本要求，并且客觀地說(shuō)，與較充分發(fā)揮中央自上而下轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)功能的要求相比，目前中央財(cái)力集中程度還不夠，仍有待逐步提高。然而現(xiàn)在的問(wèn)題是這種趨向被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級(jí)政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯。1994年以來(lái)，中央的資金集中度實(shí)際在下降（從1994年的55.7下降到2000年的52.2），而省級(jí)政府的集中程度不斷加大，年均提高2（從1994年的16.8提高到2000年的28.8）。市一級(jí)政府同樣在想方設(shè)法增強(qiáng)集中程度。2000年地方財(cái)政凈結(jié)余134億元，而縣、

3、鄉(xiāng)財(cái)改赤字增加。這實(shí)際上說(shuō)明財(cái)力在向省、市集中。省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾。按照事權(quán)劃分規(guī)則，區(qū)域性公共物品由地方相應(yīng)級(jí)次的政府提供。近年我國(guó)省級(jí)政府向上集中資金的過(guò)程中，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府仍一直要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共物品，同時(shí)還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展（而且往往尚未有效排除介入一般競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目的“政績(jī)”壓力與內(nèi)在沖動(dòng)），而且縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府所要履行的事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大增長(zhǎng)也快，無(wú)法壓縮。比如9年制義務(wù)教育，該項(xiàng)支出

4、有法律依據(jù)，而且由于人口規(guī)模擴(kuò)大較快和相關(guān)支出因素價(jià)格上升較快，所需資金膨脹更快，主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政。再比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，欠賬累累，而農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程又要求配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)這是非常沉重的負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)同樣如此。又比如財(cái)政供養(yǎng)人口，我國(guó)有2000多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域，如果按每個(gè)縣財(cái)政供養(yǎng)人口為7000人、每人年工資為700元計(jì)算，所需財(cái)政支出就達(dá)1000億元規(guī)模。事實(shí)上，省以下地方政府還要承擔(dān)一些沒(méi)有事前界定清楚的事權(quán)。比如社會(huì)保障，1994年推出分稅制時(shí)，該項(xiàng)事權(quán)沒(méi)有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級(jí)政府來(lái)承擔(dān)，現(xiàn)

5、在實(shí)際上要求地方政府負(fù)責(zé)，對(duì)原本就“四面漏風(fēng)”的縣“吃飯財(cái)政”來(lái)說(shuō)，又增加了一筆沒(méi)米下鍋的飯債。很顯然，轉(zhuǎn)軌時(shí)期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)和社會(huì)進(jìn)步所需要的大量物質(zhì)條件和社會(huì)條件是要由省以下地方政府來(lái)提供的，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，承擔(dān)著寬廣、具體的政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在這種背景條件下，亟需在明確各級(jí)政府合理職能分工和建立科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付制度的配套條件下，使基層政權(quán)的事權(quán)、財(cái)權(quán)在合理化、法治化框架下協(xié)調(diào)，職責(zé)與財(cái)力對(duì)稱。這本是“分稅分級(jí)”財(cái)政體制的“精神實(shí)質(zhì)”所在，一旦不能落實(shí)，則成為基層財(cái)政困難的重要原因。實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，要求政府間的財(cái)政資金分配采用稅種劃分方法。我國(guó)目前有五級(jí)政府，是世界

6、上主要國(guó)家中政府層級(jí)最多的國(guó)家。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府層級(jí)多的國(guó)家，稅種也比較多，這樣有利于收入劃分。但在任何一個(gè)國(guó)家里，稅種數(shù)量都不可能過(guò)多，因?yàn)槎惙N隨意設(shè)置，勢(shì)必?cái)_亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行并約束社會(huì)進(jìn)步、損害社會(huì)效率與公平。而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)近幾十年發(fā)展中，簡(jiǎn)并稅種是主流趨勢(shì)。也就是說(shuō)，不論政府層級(jí)有多少，稅種設(shè)置的科學(xué)性不能違背。我國(guó)現(xiàn)行稅種有28個(gè)，和其它國(guó)家比，為數(shù)不算少。然而問(wèn)題的焦點(diǎn)在于，這28個(gè)稅要在5級(jí)政府之間劃分，是世界上其它國(guó)家未曾遇到的難題。很顯然，5級(jí)政府與28個(gè)稅的對(duì)比狀態(tài)，使得中國(guó)不可能象國(guó)外那樣主要是完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。如果硬要完整地按稅種劃分收入，勢(shì)

7、必形成政府間收入分配高度不均衡，這是由各個(gè)稅種收入的高度不均衡所決定的。然而必須看到，一味擴(kuò)大共享部分又會(huì)反過(guò)來(lái)影響分稅分級(jí)財(cái)政基本框架的穩(wěn)定。近年我國(guó)共享部分的比重一增再增，下一步如把企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也改為共享稅，則數(shù)得著的大稅種已全部共享，這在過(guò)渡狀態(tài)下是一種策略性的選擇，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著眼作戰(zhàn)略性考慮，還是要在將來(lái)創(chuàng)造條件把若干共享稅分解、融合于國(guó)稅和地方稅之中，進(jìn)而使分稅制貫徹并真正得到穩(wěn)固。那么從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，具體而突出的矛盾馬上表現(xiàn)在，設(shè)立了5級(jí)政府也就是需要把稅源切成五個(gè)層次，而從稅收的屬性和各稅種的不同特點(diǎn)看，分成三個(gè)層次相對(duì)容易，分成五個(gè)層次難上加難。也就是說(shuō)，不論怎樣設(shè)計(jì)，

8、都無(wú)法把“分稅種形成不同層級(jí)政府收入”的分稅制基本規(guī)定性，貫徹到一個(gè)五級(jí)政府的架構(gòu)內(nèi)去。即，這一架構(gòu)使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性。而且我國(guó)省以下體制的現(xiàn)狀是五花八門(mén)，各地不一，有的安排了復(fù)雜易變的分享，有的則對(duì)縣鄉(xiāng)干脆實(shí)行包干制，總體而言，“討價(jià)還價(jià)”色彩濃重，與分稅制的距離還相當(dāng)大，并且看不清縮小這種距離的前景與具體路徑。與此同時(shí)，大環(huán)境中市場(chǎng)的發(fā)育和政府職能與管理規(guī)則的轉(zhuǎn)變卻時(shí)不我待，使各層次財(cái)源不對(duì)位，財(cái)力分配紊亂、低效，矛盾愈益積累起來(lái)。這樣看來(lái)，五級(jí)政府架構(gòu)與分稅分級(jí)財(cái)政的逐漸到位之間，存在不相容性質(zhì)，近年地方財(cái)政困難的加劇，在一定程度上正是這種不相容性日漸明朗和突出

9、所致。財(cái)政支出問(wèn)題多多在我國(guó)，中央對(duì)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的決策，無(wú)疑應(yīng)有一定的集中控制，但在分稅分級(jí)體制建立過(guò)程中，集中程度需要隨體制的逐步到位而適當(dāng)調(diào)低，給地方各級(jí)一定的“因地制宜”的彈性空間。事實(shí)上，多年來(lái)我國(guó)某些統(tǒng)一的支出控制標(biāo)準(zhǔn)（如公職人員差旅費(fèi)）近乎一紙空文，形似集中，實(shí)則紊亂。實(shí)際生活中，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)很多不是由財(cái)政部門(mén)來(lái)決定的，在中央政府級(jí)次確定支出標(biāo)準(zhǔn)，有些已經(jīng)具體化為中央各部門(mén)隨機(jī)和相互攀比地確定支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，這種情情況下，下級(jí)政府的財(cái)政支出，往往要實(shí)行多個(gè)上級(jí)部門(mén)提出來(lái)的支出標(biāo)準(zhǔn)和要求。在形成了實(shí)際的紊亂情況的同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)存的突出矛盾是基層政府事權(quán)重、收入籌措功能弱、區(qū)域差異懸殊，卻被要求實(shí)行上級(jí)政府規(guī)定為一律卻由上級(jí)部門(mén)多頭下達(dá)的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)尚可維持，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)就常常無(wú)法度日。轉(zhuǎn)軌期間縣、鄉(xiāng)兩級(jí)公職人員工資欠發(fā)問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，固然有復(fù)雜的原因，但其中之一是由于工資標(biāo)準(zhǔn)按統(tǒng)一安排不斷提高，加大了基層財(cái)政支出壓力。近兩年來(lái)調(diào)升工資時(shí)中央加大了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)能使欠發(fā)工資壓力有所緩解，但由工資推及其它事項(xiàng)，說(shuō)明類似問(wèn)題除中央應(yīng)逐步加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度之外，普遍的事務(wù)需區(qū)別對(duì)待，不宜包攬過(guò)多?？傊斜匾?/p>