以科學發(fā)展觀促進向中性財政政策的轉(zhuǎn)向

1、 以科學發(fā)展觀促進向中性財政政策的轉(zhuǎn)向 財政部長金人慶同志在上海舉行的“全球扶貧大會”閉幕式上提出，中國財政政策將隨著宏觀經(jīng)濟形勢的變化而轉(zhuǎn)向中性，這一與時俱進的財政政策調(diào)整思路是以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展觀在財政領(lǐng)域的充分發(fā)揮和集中體現(xiàn)。一、財政平衡觀與積極財政政策的可持續(xù)性問題經(jīng)過對財政平衡問題長期不懈的研究，我總結(jié)出“財政收支矛盾與平衡轉(zhuǎn)化規(guī)律”的基本命題，即財政收支是絕對的不平衡與相對平衡的對立統(tǒng)一體。因此，財政可根據(jù)客觀經(jīng)濟形勢的變化，采取“相機抉擇”的辦法，擔負起以自身收支的短期不平衡實現(xiàn)社會總供需平衡的宏觀調(diào)控的重要職能，進而積極達成在更高收入水平上動態(tài)、長期、穩(wěn)固的財政平衡的

2、實現(xiàn)，為下一輪“逆風向而動”的財政政策的實施創(chuàng)造條件。而要實現(xiàn)這一財政與經(jīng)濟的良性循環(huán)，關(guān)鍵就在于把握好財政失衡導致政策不可持續(xù)性所引致的淡出時機的選擇問題。我國自1998年來實施的積極財政政策作為我國主動、自覺根據(jù)外疲（世界經(jīng)濟疲軟，影響出口）、內(nèi)縮（通貨緊縮，國內(nèi)需求不足）的嚴峻宏觀經(jīng)濟形勢作出的一次擴張性財政政策的有益、成功嘗試，拉動我國經(jīng)濟逐步走出周期性低谷，取得了舉世矚目的偉大成就，但以社會供需總量為主要調(diào)控的對象的擴張性財政政策，只是一定時期內(nèi)的特殊政策，本身具有的雙重不可持續(xù)性也決定了其淡出也需相機抉擇。首先，以“補平波谷”為己任的擴張性財政政策所要解決的主要矛盾具有不可持續(xù)性，

3、因此也必須隨宏觀經(jīng)濟周期的變化而調(diào)整，敏銳地判斷時機并積極采取措施化解在宏觀經(jīng)濟中出現(xiàn)的新矛盾。其次是財政赤字規(guī)模與國民經(jīng)濟承受能力的限制而導致的政策實施上所具有的不可持續(xù)性，因為過度擴張財政政策所引發(fā)的財政收支失衡矛盾的加劇必然會產(chǎn)生不良后果，如巨大的赤字不但會喪失動員社會資源功能，而且由此而來的政府債務(wù)危機如不加以有效控制，有可能引起經(jīng)濟總量更嚴重失衡，甚至導致社會動蕩和政治不穩(wěn)等宏觀問題，倒逼財政政策此時不得不被動調(diào)整。目前是我國積極財政政策主動淡出、積極向中性轉(zhuǎn)向的最佳時機。首先，期望以政府投資拉動民間投資，解決需求不足導致的通貨緊縮的政策目標已實現(xiàn)：從1998年以來平均拉動我國經(jīng)濟增

4、長1.5個百分點，促成2003我國經(jīng)濟增長率達到9.1%，國民經(jīng)濟出現(xiàn)增長態(tài)勢，進入了經(jīng)濟增長的上升通道，因此積極財政政策可以“功成身退”了。若缺乏對宏觀形勢判斷僵化思維貽誤政策調(diào)整最佳時機，則可能出現(xiàn)過猶不及的情形：一方面過度增加的國債基本建設(shè)投資作為政府行為不利于我國市場經(jīng)濟體制的進一步完善，投資的政策效應(yīng)也必將出現(xiàn)遞減，甚至影響到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和宏觀經(jīng)濟平衡，另一方面中央國債投資往往需要地方資金和銀行信貸配套，國債投資項目的長期性也可能造成銀行體系的壞帳問題等。其次，積極財政政策持續(xù)6年，從判斷政府償債能力的兩個實質(zhì)性指標來看，即國債償還率和中央債務(wù)依存度不斷提升并早已超過警戒線，我國財政

5、，尤其是中央財政面臨很大的償債壓力和很高的債務(wù)依存度，而且地方隱性負債和或有負債問題如無法妥善解決，最終還得依靠中央財政，所以國債風險恐怕比表面指標所表現(xiàn)的更嚴重。因此目前我們的當務(wù)之急是通過漸進性的安排，在保證必要的繼續(xù)工程和重點支持高科技、西部大開發(fā)以及振興東北工業(yè)基地資金需要的前提下，盡可能地壓縮新增國債規(guī)模，盡可能地放慢支出進度，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，盡可能地通過加強征管增加收入，積極、適時減少財政（稅收）政策擴張傾向，而逐步淡出的這么一個動態(tài)過程，實際上也就是實現(xiàn)向總量平衡的中性財政政策逼近的過程。二、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、結(jié)構(gòu)性宏觀調(diào)控與中性財政政策黨的十六屆三中全會得出的科學發(fā)展觀是在

6、全面建設(shè)小康社會發(fā)展階段的我們黨和政府的發(fā)展理念，其實質(zhì)是要求我們樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀。全面發(fā)展是科學發(fā)展觀的重要目的，即正確處理經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的關(guān)系；協(xié)調(diào)發(fā)展是科學發(fā)展觀的基本原則，協(xié)調(diào)就是要在發(fā)展中實現(xiàn)速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益的有機統(tǒng)一，促進發(fā)展的良性循環(huán)；可持續(xù)發(fā)展是科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展就是要在發(fā)展經(jīng)濟的同時，充分考慮環(huán)境、資源和生態(tài)的承受能力，保持人與自然的和諧發(fā)展，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。而只有對經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式等宏觀結(jié)構(gòu)性問題進行有效的調(diào)控，才能從制度上、體制上根本保證經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這點中性財政政策仍將責無旁貸。中性原則是一個政

7、策目標，也并非絕對的不偏不倚，正如相對稅收中性論，從微觀機制與宏觀導向相結(jié)合角度來詮釋社會主義稅收中性與稅收調(diào)控兩者矛盾統(tǒng)一關(guān)系?，F(xiàn)階段中性財政政策意味著保持財政收支規(guī)模不人為擴張或壓縮，保持財政收支的相對平衡，因此對中性財政政策不應(yīng)該作為絕對理解，而應(yīng)該以相對中性意義上理解，即宏觀總量中性影響與宏觀結(jié)構(gòu)調(diào)控的對立統(tǒng)一。公共財政論作為在市場經(jīng)濟條件下特殊的運行論，是有值得正處于向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的我國借鑒的地方，特別是市場失靈論：市場失靈既包括了宏觀經(jīng)濟總量失衡，又包括了外部性、市場壟斷、信息不對稱、收入分配不公等，這些正常運行的市場所不能解決的問題有可能導致經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)性失衡，因此財政要以

8、非市場化方式作用于這些領(lǐng)域，這點是與財政本質(zhì)論的財政調(diào)控職能不謀而合的。我國正處于轉(zhuǎn)軌時期，我們還擔負著完善市場經(jīng)濟體制本身的任務(wù)，這些都要求財政在尊重市場對資源的基礎(chǔ)性配置作用的前提下，“相機抉擇”地對國民經(jīng)濟總量進行宏觀調(diào)控，擴張、緊縮和中性的財政政策就是依據(jù)對總量調(diào)控力度大小而言所作的劃分，而無論何種財政政策，只要是健全完善的財政政策也都應(yīng)內(nèi)在的包含著“對癥下藥”的解決國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾的任務(wù)，現(xiàn)階段我國向中性財政政策的轉(zhuǎn)向就是力求實現(xiàn)向財政收支的大體平衡的目標逼近，以保持社會供需總量基本平衡和經(jīng)濟社會的穩(wěn)定，同時“有保有壓”、“有獎有抑”地調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，側(cè)重于對經(jīng)濟

9、、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式等宏觀結(jié)構(gòu)性問題進行調(diào)控，以保證經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)階段我國宏觀經(jīng)濟運行的主要矛盾正是結(jié)構(gòu)性失衡，即經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，社會分配差距有拉大傾向、經(jīng)濟粗放式增長，市場經(jīng)濟體制改革尚需進一步深化。從投資、消費、出口這拉動經(jīng)濟的三架馬車的表現(xiàn)來看，首先是投資增長率偏高，投資結(jié)構(gòu)不合理。就投資產(chǎn)業(yè)而言，2004年1至5月，第二產(chǎn)業(yè)投資以超出一、三產(chǎn)業(yè)數(shù)倍的速度增長了47.8，雖然6月份增速下降為16.2，但由此得出過熱宏觀經(jīng)濟已實現(xiàn)了“軟著陸”的結(jié)論還為時尚早；就投資行業(yè)而言，部分行業(yè)如鋼鐵、有色金屬、機械出現(xiàn)投資規(guī)模偏大、低水平重復建設(shè)現(xiàn)象，而在這些

10、投資過度的行業(yè)中，其內(nèi)部一些有利于提高技術(shù)水平、環(huán)保節(jié)能、促進產(chǎn)品升級換代的投資項目卻仍顯不足，直接導致產(chǎn)業(yè)的粗放型經(jīng)濟增長方式；就投資形式而言，固定資產(chǎn)投資增長過快，規(guī)模過大，由此帶來重要原材料、能源及交通運輸?shù)摹捌款i”制約，加劇了重要生產(chǎn)資料價格上漲的結(jié)構(gòu)性通貨膨脹。其次，投資與消費關(guān)系不協(xié)調(diào)，居民消費傾向長期偏低。經(jīng)濟運行中的一些深層次問題并沒有因為積極財政政策而得到根本解決，集中體現(xiàn)在居民消費傾向偏低，成為阻礙經(jīng)濟長期健康運行的因素。中國平均消費傾向在積極財政政策實行后經(jīng)歷的不升反降現(xiàn)象，不僅是平均收入提高所導致邊際消費傾向遞減因素引致的，而且很可能是在體制轉(zhuǎn)型過程中所積累的一些經(jīng)濟、

11、社會結(jié)構(gòu)性問題的集中反映。首先，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域二元結(jié)構(gòu)導致基尼系數(shù)有可能超過了40，高收入組的低消費傾向直接拉低了社會平均消費傾向；其次，國有企業(yè)改革和資本密集型投資對勞動力就業(yè)人口排擠效應(yīng)，失業(yè)對這部分人群消費能力的抑制；最后，社會保障體系的不健全，基礎(chǔ)教育在部分農(nóng)村地區(qū)非義務(wù)化，高等教育的產(chǎn)業(yè)化傾向，都增加了居民的儲蓄傾向。第三、出口結(jié)構(gòu)低層次。雖然2003年我國已擠身世界第四貿(mào)易大國，但卻仍非貿(mào)易強國，低附加值產(chǎn)品為主的出口結(jié)構(gòu)不僅不利于提高外向型經(jīng)濟的競爭力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而且也容易遇到反傾銷、技術(shù)壁壘等方面的貿(mào)易摩擦。因此，目前財政政策的目標應(yīng)適時調(diào)整為預防通貨膨脹、為各項

12、改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，為國民經(jīng)濟和社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展保駕護航，而此時主動轉(zhuǎn)向中性財政政策可謂是正值時機、對癥下藥。三、以人為本，積極促進向中性財政政策的轉(zhuǎn)向以人為本是科學發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，說明了發(fā)展的目的是促進人的全面發(fā)展。向中性財政政策的轉(zhuǎn)向也必須以人為本，才能體現(xiàn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨和立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，才能代表最廣大人民群眾的根本利益。具體而言，當前要重點抓好以下幾方面工作：1、新一輪體制性、結(jié)構(gòu)性稅制改革要注重效率原則與公平原則的統(tǒng)一，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。“簡稅制寬稅基、低稅率、嚴征管”為模式的稅改涉及所得稅、增值稅、消費稅、地方稅、農(nóng)業(yè)稅制和稅收管理體制等

13、方方面面，體現(xiàn)了廣義稅收中性所內(nèi)含的效率與公平的統(tǒng)一：效率原則包含兩個層次，一是行政效率原則，提出了稅務(wù)工作應(yīng)努力減少自身給微觀主體帶來的效率損失，具體而言我們應(yīng)進一步優(yōu)化稅收征管工作，一方面嚴厲打擊各種走私活動，嚴格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面要簡化稅制和辦稅手續(xù)，增強稅務(wù)機關(guān)納稅服務(wù)意識，使稅收征管走上法制化、人性化軌道。二是經(jīng)濟效率原則的宏觀非中性，即稅收應(yīng)發(fā)揮對經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式等宏觀結(jié)構(gòu)性問題調(diào)控的“獎抑效應(yīng)”，按照不同領(lǐng)域稅負水平有增有減的原則，對有利于實現(xiàn)五個統(tǒng)籌的投資、消費實行低稅率、輕稅負，相反，對于一些發(fā)展過熱的或環(huán)境污染、能源浪費嚴重的行業(yè)

14、或行為加征重稅，倡導人們的健康投資和消費觀念，促進市場機制發(fā)揮最大效率，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。公平原則同樣包括兩個層次，一是公平承擔稅制負擔以實現(xiàn)收入公平分配的社會公平原則，這就要求我們加快各項稅費改革的步伐，特別是要堅決取締農(nóng)村一切不合理的收費和攤派，逐步取消農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民負擔實現(xiàn)橫向公平，同時更好的發(fā)揮個人所得稅的“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能，實行綜合與分類征收相結(jié)合，提高扣稅標準，加大對高收入階層的征收力度，運用免稅手段支持弱勢群體如下崗職工的再就業(yè)，促進各階層以能力為標準分擔稅負的縱向公平原則的實現(xiàn)，充分發(fā)揮稅收對社會利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整功能；二是經(jīng)濟公平原則，要求我們統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅，完善消

15、費型增值稅試點推廣工作，消除重復征稅，激發(fā)民間投資消費熱情，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級，為社會公平競爭營造良好的稅收環(huán)境。2、調(diào)整直接財政支出范圍、增加轉(zhuǎn)移性財政支出比重，多渠道落實人的全面發(fā)展。一方面國債直接投資除了繼續(xù)完成積極財政政策基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在建項目的收尾工程外，向五個統(tǒng)籌領(lǐng)域傾斜并注重財政資金“四兩撥千斤”的引導功能，比如進一步支持西部生態(tài)破壞嚴重地區(qū)“天保工程”的順利實施，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與自然生態(tài)平衡的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，打破過去僅僅以財政投入拉動多少gdp增長速度為考量政策的唯一標準，更多關(guān)注人文指標、資源指標和環(huán)境指標，只有當經(jīng)濟、社會與自然三者協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使物質(zhì)財富積累的同時，維護

16、生態(tài)文明，創(chuàng)建精神文明，滿足人的全面需求和促進人的全面發(fā)展。與此同時，要積極探索財政補貼、貼息等轉(zhuǎn)移性支出形式，加大轉(zhuǎn)移性支出力度，改善轉(zhuǎn)移性支付的辦法，逐步實現(xiàn)公共產(chǎn)品的均等化，更切實的讓人民群眾受益。如在向三農(nóng)傾斜方面，配合直接投資向農(nóng)村諸如水、電、氣、道路基礎(chǔ)設(shè)施傾斜，財政轉(zhuǎn)移性支出可以采取“增收”與“減負”并舉的方式：在增加農(nóng)民收入這方面，一方面在流通環(huán)節(jié)間接補貼保護農(nóng)民的合理收益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，如利用財政資金建立農(nóng)副產(chǎn)品的價格保護機制，以合理的保護價收購農(nóng)副產(chǎn)品，并對農(nóng)民購買種子、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的生產(chǎn)資料實行優(yōu)惠價格供應(yīng)，另一方面可以運用糧食風險基金作為資金來源，更多采取直接

17、補貼農(nóng)民方式，并加大這一補貼占糧食風險基金的比重，此外還可撥出財政資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性專項貸款，對農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營貸款實行貸款貼息，以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等；在減輕農(nóng)民負擔方面，重要的舉措就是加強對農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)的投入，如財政能有效的支持逐步取消農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)義務(wù)教育收費，則根據(jù)目前我國農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的收費水平，作一個保守的估計，許多農(nóng)戶每年就可從這項教育體制改革中減輕負擔200300元，同時提高了農(nóng)村居民的綜合素質(zhì)和健康水平，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。3、加快預算制度改革，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的陽光財政。以人為本的中性財政政策的實施應(yīng)該在強化預算內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)性作用

18、的前提下，更多的重視來自審計部門、人大以及作為納稅人的公眾的外部監(jiān)督，促進預算高度透明、謀取公眾利益的最大化為特征的陽光財政的實現(xiàn)。為此，首先要在借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家預算管理經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，進一步完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的預算管理制度的基本框架，繼續(xù)推進部門預算的基本管理模式、國庫集中收付模式、收支兩條線管理、政府采購制度等一系列預算改革：部門預算中的細化預算、透明預算是國庫集中收付、收支兩條線管理制度和政府采購改革的基礎(chǔ)；規(guī)范的國庫收付、收支兩條線管理又是落實部門預算、保障政府采購的條件；政府采購反過來又為部門預算提供依據(jù)、為國庫集中收付和收支兩條線管理制度改革提供操作客體，這些同步推進、相互配合、彼此促進的改革必將極大的提高預算透明度和內(nèi)部監(jiān)督的剛性。其次，注意審計監(jiān)督與人大監(jiān)督的結(jié)合，提高監(jiān)督有效性。從現(xiàn)實情況來看，一方面審計法規(guī)定審計機關(guān)不受其他行政機關(guān)的干涉，但由于其歸屬于國家行政機關(guān)系統(tǒng)，既要對同級政府負責，又要審計監(jiān)督同級政府的財政行為，因而審計的獨立性、權(quán)威性