我國環(huán)境公益訴訟法律制度構(gòu)建初探

1我國環(huán)境公益訴訟法律制度構(gòu)建初探（ 曹寧 西北大學(xué)法學(xué)院 710127）摘要：前不久人類剛剛迎來了他的第七十億個(gè)成員，人類的生存環(huán)境面臨著巨大壓 力。而對環(huán)境公共利益的侵權(quán)問題的加劇，則給我們的法律帶來了新的課題。對環(huán)境公共利益侵權(quán)問題僅僅依靠傳統(tǒng)的法律救濟(jì)手段根本是不夠的，環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境公益的有效保護(hù)應(yīng)該引起我們的重視。本文擬從環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)理論以及我國環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀出發(fā)結(jié)合我國當(dāng)前的客觀實(shí)際對如何構(gòu)建我國的環(huán)境公益訴訟法律制度的構(gòu)建提出自己的一些看法。關(guān)鍵詞：環(huán)境公益 環(huán)境公益訴訟 現(xiàn)狀 制度構(gòu)建人口的不斷增長，使得環(huán)境問題日益加劇。如何平衡人類生存需要的增加與環(huán)境資源的有限性之間的矛盾，成為了全世界關(guān)注的熱點(diǎn)話題。而由于人類活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，對環(huán)境公共利益的侵害則使這個(gè)問題雪上加霜。環(huán)境公益訴訟法律制度在國外已有幾十年的發(fā)展，在我國則屬于新興事物。由于環(huán)境公益訴訟制度在保障環(huán)境公益方面的巨大作用。我們有必要對它做細(xì)致研究，使它能夠適應(yīng)我國國情，成為我國環(huán)境公益保護(hù)的有力武器。1、環(huán)境及環(huán)境公益通常意義上來說，環(huán)境是指圍繞某一中心事物的外部條件的總和，環(huán)境科學(xué)上的環(huán)境主要是指以人類為中心事物的環(huán)境，它是指圍繞人群的空間和作用于人類這一對象的所有外界影響和力量的總和。這一環(huán)境也可以叫做人類環(huán)境，簡稱環(huán)境。自從人類在地球誕生以來，人類和自然環(huán)境就是一種互動(dòng)狀態(tài)下的相互依存和影響的關(guān)系。自然環(huán)境對人類起碼有三方面的作用：首先，一定質(zhì)量的環(huán)境是人類賴以生存和延續(xù)的條件；其次，自然環(huán)境是人類取得各種生活資料和生產(chǎn)資料的源泉；再次，自然環(huán)境為人類提供生產(chǎn)、生活和其他各種活動(dòng)的場所。但我們在和自然環(huán)境的互動(dòng)屬于一種“惡性互動(dòng)” ，人類往往過于看重自己對自然的征服，并以勝利者自居。其實(shí)，人類對自然的每一次勝利，都要付出高昂的代價(jià)，都要受到自然界的報(bào)復(fù)。正如恩格斯在自然辨證法一書中所指出的那樣：“但是我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?。對于每一次這樣的勝利，起初確實(shí)取得了我們預(yù)期的結(jié)果，但是往后和再往后卻發(fā)生完全不同的、出乎意料的影響，常常把最初的結(jié)果又消除了” 。 （ 正是由于人類社會(huì)的發(fā)展一時(shí)一刻也離不開其賴以生存的自然環(huán)境，所以對環(huán)境的每一次人為破壞不僅僅是關(guān)乎個(gè)人利益的事，更是關(guān)系到人類整個(gè)族群和全社會(huì)利益的大事。傳統(tǒng)上，法律對公共利益和私人利益的保護(hù)分別采取了不同的方法。私人利益的保護(hù)一般是由利益受到損害的個(gè)體成員依據(jù)法律規(guī)定的方式和程序向行為人追究法律責(zé)任從而保護(hù)自己的利益。而對公共利益的保護(hù)則由國家作為公共利益的唯一代表人，對行為人行使公權(quán)力，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的利益。就公共利益的保護(hù)而言，國家是唯一適格主體，他有權(quán)利也有責(zé)任對損害社會(huì)公共利益的行為追究其責(zé)任，社會(huì)個(gè)體成員，包括公民，各類社會(huì)組織和團(tuán)體，除非受國家的委托，否則不可能直接作為公共利益的代言人對損害公共利益的行為采取法律措施，這種對公共利益的傳統(tǒng)保護(hù)模式學(xué)者稱之為“單軌制”模式。但這種單軌制的公益保護(hù)模式對環(huán)境公益的保護(hù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由于人類活動(dòng)范圍的不斷擴(kuò)大，以及隨著社會(huì)的不斷向前發(fā)展價(jià)值取向不斷多元化，國家作為公眾權(quán)利代表也面臨著多重價(jià)2值目標(biāo)的選擇，而且這種目標(biāo)的選擇性本身就是合法的。無論是國家做出何種選擇，是環(huán)境為發(fā)展讓路還是發(fā)展為環(huán)境讓路，其作為公共利益代表公正性必然會(huì)受到質(zhì)疑，而且國家的利益衡量結(jié)果往往是發(fā)展為環(huán)境讓路，國家本身的行為有時(shí)就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公共利益的破壞。如果此時(shí)指望國家能代表環(huán)境公共利益的受害人無異于與虎謀皮。以我國為例，對環(huán)境資源的過度開發(fā)利用乃至破壞背后都有政府的身影。所以，在環(huán)境公益的保護(hù)上，僅僅指望國家的單軌制保護(hù)模式并不足以達(dá)到環(huán)境公益保護(hù)的目的。將社會(huì)全體成員作為環(huán)境公益保護(hù)的獨(dú)立主體可以有效彌補(bǔ)單軌制的不足，環(huán)境公益訴訟無疑是社會(huì)個(gè)體成員進(jìn)行環(huán)境公益保護(hù)最直接最有效的手段。2、環(huán)境公益訴訟與環(huán)境權(quán)環(huán)境權(quán)是伴隨著環(huán)境危機(jī)而產(chǎn)生的權(quán)利概念，1960 年，原西德的一位醫(yī)生向歐洲人權(quán)委員會(huì)提出控告，認(rèn)為想北海傾倒放射性廢物的行為違反了歐洲人權(quán)條約中關(guān)于保障清潔衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定，從而引發(fā)了是否要把環(huán)境權(quán)追加進(jìn)歐洲人權(quán)清單的大討論。這場大討論在國際環(huán)境學(xué)界和國際法學(xué)界的重視并促成了一系列會(huì)議的召開。1966 年，聯(lián)大第一次辯論人類環(huán)境問題，1972 年，斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議召開。七十年代初，國際法學(xué)家卡辛向海牙研究院提出將現(xiàn)有的人權(quán)原則加以擴(kuò)展，包括健康和優(yōu)雅的環(huán)境權(quán)在內(nèi)。1970 年 3 月，國際社會(huì)科學(xué)評議會(huì)在東京召開“公害問題國際座談會(huì)” ，會(huì)后發(fā)表的東京宣言明確地提出了環(huán)境權(quán)的要求。同時(shí)在歐洲，1973 年維也納歐洲環(huán)境部長會(huì)議上制定了歐洲自然資源人權(quán)草案 ，肯定地將環(huán)境權(quán)作為新的人權(quán)并認(rèn)為應(yīng)將其作為世界人權(quán)宣言的補(bǔ)充，使環(huán)境權(quán)成為世界性的而不是歐洲所特有的概念。環(huán)境權(quán)為全世界所接受充分的表現(xiàn)在 1972 年人類環(huán)境宣言 ，該宣言第一條莊嚴(yán)宣布：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任” 。一些國家在人類環(huán)境宣言的影響下，開始了環(huán)境權(quán)的立法實(shí)踐：波蘭、葡萄牙、智利、巴西等國在其憲法或環(huán)境保護(hù)法中確立了環(huán)境權(quán)，日本和美國還廣泛地受理以保護(hù)環(huán)境權(quán)為案由的案件，開始了環(huán)境權(quán)的司法實(shí)踐。環(huán)境權(quán)在法學(xué)界還有不同的認(rèn)識，綜合考慮，環(huán)境權(quán)可以定義為：“公民享有的在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利。它包括以下含義：1、其主體包括當(dāng)代人和后代人。地球不只屬于我們當(dāng)代人，作為人類的目前唯一棲息地，環(huán)境權(quán)應(yīng)有當(dāng)代人和后代人共同享有。2、其對象包括人類環(huán)境整體。它既包括天然的環(huán)境要素和人為環(huán)境，還包括各種環(huán)境要素所構(gòu)成的環(huán)境系統(tǒng)的功能和效應(yīng)。3、環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)概括性權(quán)利。既包括生態(tài)性權(quán)利，如日照權(quán)，通風(fēng)權(quán)，清潔空氣權(quán)；也包括經(jīng)濟(jì)性權(quán)利，如環(huán)境資源權(quán)，環(huán)境使用權(quán)，環(huán)境處理權(quán)。4、環(huán)境權(quán)是權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的。保護(hù)環(huán)境是每個(gè)公民的權(quán)利，也同時(shí)是每個(gè)公民的義務(wù)，在享有環(huán)境權(quán)利的同時(shí)承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)是現(xiàn)代權(quán)利觀的基本要求。我國法律雖然沒有明確宣布環(huán)境權(quán)，但某些憲法條款可以看做是關(guān)于環(huán)境權(quán)的憲法性規(guī)定。如憲法第 9 條：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物” ，第26 條：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害” 。公民權(quán)利包括社會(huì)公共性權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國法制狀況和人權(quán)發(fā)展水平的反應(yīng)，公民權(quán)利從應(yīng)然走向?qū)嵢贿€有賴于權(quán)利保障制度的建立。法律要保障權(quán)利首先要在憲法和法律兩個(gè)層面建立相應(yīng)的權(quán)利制度，但僅有制度根據(jù)而沒有制度保障是不行的?！盁o救濟(jì)則無權(quán)利” ，公民的某一權(quán)利受到侵犯之后，只有可以訴諸司法裁判機(jī)構(gòu)獲得有效的司法救濟(jì)，該權(quán)利的存在才有法律上的意義。因此，為建立一種基本的法治秩序，國家不僅應(yīng)將公民的一系列基本權(quán)利確立在憲法和法律之中，也必須同時(shí)為各種各樣的權(quán)利提3供相應(yīng)的救濟(jì)手段，只有這樣權(quán)利才能獲得法律強(qiáng)有力的保護(hù)。 （2） 雖然權(quán)利救濟(jì)的途徑是多元的，但司法救濟(jì)應(yīng)是一種最有約束力、最權(quán)威的解決途徑。原因在于獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制較之其他救濟(jì)方式，更能穩(wěn)定而經(jīng)常地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。所以對應(yīng)環(huán)境權(quán)的保障制度環(huán)境公益訴訟的產(chǎn)生也就是自然而然的了。3、我國環(huán)境公益訴訟制度現(xiàn)狀1、關(guān)于原告主體資格的現(xiàn)狀公益訴訟制度在我國目前處于十分尷尬的境地，由于我國現(xiàn)行民事訴訟法第 108條規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織” 。該規(guī)定，曾是很多環(huán)境公益訴訟案被拒之法院門外。但最近令人振奮的一則消息是，2011 年 10 月 24 日正在舉行的第十一屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議的民事訴訟法修正案（草案） 首次明確了公益訴訟的主體。草案規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。 ”其實(shí)，在環(huán)境公益訴訟案件中，關(guān)于原告主體資格一直是一個(gè)瓶頸問題。因?yàn)樵诃h(huán)境公益訴訟案件當(dāng)中，原告往往與案件并無直接利害關(guān)系，這樣一來公共利益受損往往存在主體缺位的情況。即使有社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人提起公益訴訟，也往往由于立法的不完善而難以受理。但是面對類似環(huán)境污染損害等公共利益受損的現(xiàn)實(shí)，總要有“人”站出來向法院提起訴訟，要求賠償損失。在這方面，我國司法實(shí)踐走在了立法的前面。首先，是檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)在我國法律體系當(dāng)中作為法律監(jiān)督者，扮演者國家利益以及社會(huì)公共利益的代表者維護(hù)者以及實(shí)現(xiàn)者的重要角色，由它在環(huán)境公益訴訟案件中作為原告是再好不過的。檢察機(jī)關(guān)利用國家權(quán)力啟動(dòng)訴訟，通過發(fā)揮司法裁判權(quán)的政策引導(dǎo)和強(qiáng)制威懾功能，促使公眾和行政機(jī)關(guān)更好地保護(hù)公共利益。但是在我國目前的體制下，檢察機(jī)關(guān)要真正提起環(huán)境公益訴訟，還必須對以下幾個(gè)障礙加以克服：一是法律障礙，我國現(xiàn)有法律并沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，即使在這次民訴法的修改草案中，也只是規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)可以提起訴訟，還是沒有明確“有關(guān)機(jī)關(guān)”是否包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)，提起訴訟的法律依據(jù)不足。二是體制障礙，這也是主要障礙，檢察機(jī)關(guān)如何能擺脫行政干預(yù)，真正做到司法獨(dú)立。再者，作為國家利益的代表，如果作為當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟，還能否做到法律監(jiān)督職能。如果敗訴了，是選擇抗訴還是上訴？其次，是行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。我國相關(guān)法律也規(guī)定行政機(jī)關(guān)作為相應(yīng)的管理部門可以提起環(huán)境公益訴訟。如海洋環(huán)境保護(hù)法 （1999 年）第 90 條規(guī)定， “對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”。行政機(jī)關(guān)也不是一開始就可以提起環(huán)境公益訴訟，必須是在其窮盡行政手段后仍不足保護(hù)公共環(huán)境利益時(shí)才能提起環(huán)境民事公益訴訟。但實(shí)踐當(dāng)中，由行政機(jī)關(guān)提起訴訟“動(dòng)力不足” 。因?yàn)閺哪撤N程度上來說，環(huán)境公共利益受損，就是相關(guān)職能部門管理缺失造成的，而且由于地方保護(hù)主義和部門利益，讓行政機(jī)關(guān)去提起環(huán)境公益訴訟就是自己揭自己的短，怎么能指望它去保護(hù)公共利益？例如康菲溢油事故發(fā)生已經(jīng) 5 個(gè)多月。根據(jù)我國海洋資源保護(hù)法規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)，造成海洋環(huán)境污染事故的單位，由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償?shù)囊?。中國海洋局也曾明確表示，對康菲石油造成的海洋生態(tài)環(huán)境損害將依法進(jìn)行訴訟索賠。但到目前為止，我們并沒有聽到關(guān)于起訴的任何消息。又如今年引起轟動(dòng)的云南鉻渣污染事件當(dāng)中，當(dāng)?shù)匾晃画h(huán)保局的科長，認(rèn)為環(huán)保組織“拉著我們?nèi)ギ?dāng)原告，出發(fā)點(diǎn)是好的，但反過來是給政府添亂” 。再者，是民間環(huán)保組織提起訴訟。在環(huán)境公益訴訟中應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮環(huán)保組織的作用。因?yàn)樽鳛榄h(huán)境公益訴訟，一般公民、企事業(yè)單位相對于其訴訟對手來說，往往缺乏必要的財(cái)力、人力和專門的技術(shù)知識，開展環(huán)境公益訴訟往往難以持續(xù)下去，而環(huán)境社會(huì)團(tuán)4體由有興趣或有志于環(huán)境保護(hù)的人自發(fā)或自愿組成，他們有一定的組織形式、章程、宗旨、目標(biāo)、任務(wù)、特色和活動(dòng)方式。并且由于資金來源渠道的相對多元化和相對獨(dú)立的法律地位，一般不會(huì)受到資金短缺的影響并且能比較好的排除行政干擾。所以，在國外，當(dāng)環(huán)境公共利益受到侵害時(shí)，它們常常提起訴訟來維護(hù)環(huán)境公共利益。但我國卻受制于現(xiàn)行體制，在這方面卻做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。前不久（2011 年 10 月 19 日）草根環(huán)保組織“自然之友”與重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)起訴云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司在云南曲靖中級人民法院立案，司法界、公益界人士認(rèn)為這是草根環(huán)保組織第一次獲得環(huán)境公益訴訟原告資格，具有“里程碑式”的意義。因?yàn)樵诖酥暗臄?shù)年間，雖然多個(gè)地方規(guī)定社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，但以往的案例中，獲得立案的都是由有關(guān)機(jī)關(guān)、檢察院和半官方環(huán)保組織提起的。半官方的環(huán)保組織尤以國家環(huán)保部主管的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)最為有名，它提起的環(huán)境公益訴訟絕大部分都得以立案，但它的官方背景也許才是能夠立案的真正原因。這次民訴法修正案規(guī)定社會(huì)團(tuán)體可以提起環(huán)境公益訴訟，但是在我國能夠的到民政部社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例認(rèn)可的社會(huì)團(tuán)體少之又少。再者，民間團(tuán)體提起訴訟從立案到審理整個(gè)環(huán)節(jié)都受到了政府相關(guān)部門的干擾，而且調(diào)查取證也是社會(huì)團(tuán)體提起訴訟所面臨的巨大困難。所以說社會(huì)組織的弱勢地位不改變，不給于相應(yīng)社會(huì)團(tuán)體真正明晰的法律地位，就不會(huì)有真正的環(huán)境公益訴訟。也許現(xiàn)在的民訴法修訂是一個(gè)暫新的開端。最后，是公民個(gè)人提起訴訟。一般來說，作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，個(gè)人限于經(jīng)濟(jì)、精力等各方面的限制，很少會(huì)提起相對來說“價(jià)格昂貴”的環(huán)境公益訴訟，他們出于追求本身利益最大化時(shí)，是不愿提起公益訴訟的，他們寧愿等待別人提起訴訟，然后自己搭便車。但是，如果以私益為出發(fā)點(diǎn)達(dá)到了公益的目的，我們就不能否認(rèn)這也是一種公益訴訟。在目前我國的現(xiàn)實(shí)情況下，我們應(yīng)該是鼓勵(lì)個(gè)人即使出于私利，比如說出名，去提起一個(gè)確實(shí)對社會(huì)對公共利益都有好處的訴訟，而不是加以過多的限制。如果從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，個(gè)人進(jìn)行了投入，而它的效益又是大大高于成本的（個(gè)人為此投入時(shí)間、精力和金錢，這是成本。效益就是環(huán)境公益得到了保護(hù)，以及環(huán)境權(quán)得到實(shí)現(xiàn)等等價(jià)值目標(biāo)，而不是單純的經(jīng)濟(jì)性利益。我們也應(yīng)該允許個(gè)人從中得到適當(dāng)?shù)睦妫吘顾谐杀就度耄?。只有這樣才能喚起人們環(huán)保的意識，才能做到人人熱心公益事業(yè)。那種認(rèn)為如果放開允許個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的話就會(huì)導(dǎo)致濫訴的觀點(diǎn)，不能不說是一種特權(quán)思想在作祟。害怕公民行使自己的權(quán)利會(huì)破壞他的既得利益。我們的人民法院發(fā)現(xiàn)有個(gè)別人真的詳解環(huán)境公益訴訟達(dá)到他不可告人的秘密，完全可以駁回起訴，而不能剝奪他所享有的訴權(quán)。我國憲法第 2 條就規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)” 。該條規(guī)定中的“一切權(quán)利”自然也包括公民保護(hù)環(huán)境的權(quán)利，而其中的“通過各種途徑和形式”也應(yīng)當(dāng)包括“訴訟”這一途徑和形式。我們現(xiàn)在的問題關(guān)鍵在于“政府仍然是家長式的政府” ，政府試圖包攬一切， “依靠群眾”僅是停留在口號上，一直以來，政府總是以“群眾法律意識淡薄”為由拒絕普通民眾參與各項(xiàng)環(huán)境公益訴訟的欲求，但事實(shí)上各級政府部門法律意識淡薄才是問題癥結(jié)。試想如果人人都能夠成為環(huán)境衛(wèi)士的話，那環(huán)保事業(yè)就不會(huì)再是一句空話。對于一個(gè)理性人，正如蔡守秋教授所言：“雖然政府提倡和鼓勵(lì)學(xué)雷鋒，做好事 ，但不會(huì)出現(xiàn)人人都爭當(dāng)雷鋒，人人都做好事的局面。 ”（3） 公民能不能行使好他的權(quán)利是問題的一個(gè)方面，但政府不給他權(quán)利則又是另一個(gè)問題。2、關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定及審判現(xiàn)狀我國現(xiàn)行法律還沒有關(guān)于環(huán)境公益訴訟的明確規(guī)定，但已有某些接近環(huán)境公益訴訟或包含環(huán)境公益訴訟因素的法律規(guī)定。并且在地方立法上取得了很大的突破。在法律層面上， 環(huán)境保護(hù)法 （1989 年）關(guān)于“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)進(jìn)行檢舉和控告”的規(guī)定，可以解釋或引伸為允許提起5環(huán)境公益訴訟。 海洋環(huán)境保護(hù)法 （1999 年）第 90 條規(guī)定， “對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”。上述規(guī)定雖然沒有提到環(huán)境公益訴訟的概念，但已經(jīng)隱含了環(huán)境公益訴訟的意思，有利于環(huán)境公益訴訟的實(shí)現(xiàn)。 水污染防治法 （2008 年）第 88 條 “因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)境保護(hù)主管部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟。國家鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助” 的規(guī)定，也可以用于環(huán)境公益訴訟。國務(wù)院于 2005 年 12 月 3 日頒布的關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定強(qiáng)調(diào)， “完善對污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”， “發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”。可以認(rèn)為是環(huán)境行政法規(guī)對環(huán)境公益訴訟的明確支持。而地方立法和地方人民法院的相關(guān)規(guī)定則針對制約環(huán)境公益訴訟的原告資格問題做出了相應(yīng)的規(guī)定，大都規(guī)定社會(huì)團(tuán)體和相關(guān)機(jī)關(guān)可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，并且各地各級人民法院結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況成立了專業(yè)的環(huán)保法庭受理環(huán)境公益訴訟案件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到目前為止，我國已有 11 個(gè)省市成立了各種類型的環(huán)保法庭 39 家，其中 6 家在中級法院設(shè)立了環(huán)保審判庭，由 10 家基層法院設(shè)立了環(huán)保法庭或?qū)徟型ィ?8 家基層法院設(shè)立了環(huán)保合議庭，5 家基層法院設(shè)立了環(huán)保巡回法庭。2010 年 8 月，最高人民法院印發(fā)了關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)糾紛案件較多的法院設(shè)立環(huán)保法庭，實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護(hù)司法水平?？梢钥醋鍪亲罡呷嗣穹ㄔ簩Ξ?dāng)?shù)卦O(shè)立環(huán)保法庭的認(rèn)可，必定能促進(jìn)環(huán)保訴訟在各地的有序進(jìn)行。我們應(yīng)該注意到，雖然各地建立了相應(yīng)的環(huán)保法庭，但總體來說案件受理數(shù)量并不是很多。從 1994 年到 2009 年 15 年間，各地人民法院總共受理了只有 20 件環(huán)境公益訴訟案件，但與此同時(shí)，近三年時(shí)間，環(huán)保信訪案件以每年 30的數(shù)量增加。這不能不引起我們的重視根據(jù)筆者得到的最新消息，2011 年 10 月 29 日，海南省高級人民法院在全國首先在高院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)審判庭，并發(fā)布了關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見對試點(diǎn)案件的范圍、起訴主體、立案條件、先予執(zhí)行、訴訟利益國有、審判程序等作出了規(guī)定。意見最大的亮點(diǎn)就是對環(huán)境民事公益訴訟的主體作出了規(guī)定，檢察院、相關(guān)行政主管部門、依法成立的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、從事環(huán)境保護(hù)和社會(huì)公益事業(yè)法人組織、基層群眾性自治組織、公民等六大主體均可作為原告提起訴訟。但環(huán)境公益訴訟對公民有條件開放，公民有權(quán)對污染損害環(huán)境資源的行為進(jìn)行監(jiān)督、檢舉和控告，有權(quán)書面申請人民檢察院、相關(guān)行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。人民檢察院、相關(guān)行政機(jī)關(guān)在 60 日期限內(nèi)不起訴的，公民可以自行提起環(huán)境公益訴訟。該意見對我國建立相應(yīng)的環(huán)境公益訴訟制度不無借鑒意義。4、關(guān)于我國環(huán)境法律制度構(gòu)建的設(shè)想在我國應(yīng)該建立環(huán)境公益訴訟法律制度這一點(diǎn)是無庸質(zhì)疑的，而且社會(huì)各界呼喚環(huán)境公益訴訟多年，應(yīng)該說在思想上已做好了充分的準(zhǔn)備，但一旦落實(shí)到制度設(shè)計(jì)上我們還有許多具體工作要做，需要立法者聽取各方面意見，集中民眾的智慧。使環(huán)境公益訴訟制度在我國能真正落地生根，開花結(jié)果。針對我國實(shí)際國情，筆者認(rèn)為今后在環(huán)境公益訴訟法律制度構(gòu)建中應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面著手：首先，要確立我國環(huán)境公益訴訟法律制度構(gòu)建的原則與指導(dǎo)思想。綜合考慮，筆者認(rèn)為我國環(huán)境公益訴訟法律制度的指導(dǎo)思想應(yīng)該是能夠有利于環(huán)境保6護(hù)，便于當(dāng)事人起訴應(yīng)訴，激發(fā)全社會(huì)參與環(huán)保的熱情。我國幾千年的封建思想流毒是“各人自掃門前雪莫管他人瓦上霜” ，因此社會(huì)對待公益事業(yè)總是抱著一種無所謂的態(tài)度，加上改革開放以后價(jià)值觀日趨多樣化，熱心公益被許多人當(dāng)成了炒作。所以我們在建立環(huán)境公益訴訟法律制度之時(shí)，應(yīng)該考慮如何能夠讓更多的人參與到環(huán)保中來，提高人民維護(hù)自身環(huán)境權(quán)的意識。我們建立環(huán)境公益訴訟的目的是杜絕破壞環(huán)境的行為，預(yù)防破壞污染環(huán)境的發(fā)生。然后，就是建立環(huán)境公益訴訟法律制度的具體舉措。第 1、原告資格的放寬。目前，我國許多環(huán)境公益訴訟之所以不能立案就是因?yàn)楦鶕?jù)我國現(xiàn)行的民訴法和行政訴訟法都要求原告與訴訟有直接的利害關(guān)系。但事實(shí)上，環(huán)境公益損害的一個(gè)特點(diǎn)就是其與具體個(gè)人利益并沒有直接的關(guān)系，而且作為國家主人的我們對別人侵犯我們的利益真的可以無動(dòng)于衷，就是因?yàn)閯e人的行為不是針對自己而是其他人？顯然這從理論上是講不通的。而且根據(jù)中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法第六條的規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。按照這條規(guī)定法律應(yīng)當(dāng)賦予國家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、公民個(gè)人以環(huán)境公益訴權(quán)。我國根本大法憲法第 2 條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)” 。該條規(guī)定中的“一切權(quán)利”自然也包括公民保護(hù)環(huán)境的權(quán)利，而其中的“通過各種途徑和形式”也應(yīng)當(dāng)包括“訴訟”這一途徑和形式。第 2、環(huán)境公益訴訟的受案范圍。環(huán)境民事公益訴訟范圍應(yīng)主要限于行政機(jī)關(guān)根據(jù)“依法行政”原則不能直接干預(yù)的、損害環(huán)境公共利益的民事主體的行為；環(huán)境行政公益訴訟的范圍應(yīng)在現(xiàn)有行政訴訟的受案范圍上，適當(dāng)予以擴(kuò)展。環(huán)境行政公益訴訟不但可以對具體行政行為提起訴訟，而且對抽象行政行為也可以提起訴訟。因?yàn)槿绻姓块T的抽象行政行為是錯(cuò)誤的，那它所波及到的范圍更加廣泛，危害更加巨大，所以環(huán)境行政公益訴訟不但要包括具體行政行為同時(shí)也可以包括抽象行政行為。第 3、可以考慮設(shè)置訴訟前置制度。即將訴訟時(shí)間提前至損害事實(shí)發(fā)生之前。如果一個(gè)環(huán)境公益訴訟真正等到損害發(fā)生才開始，其實(shí)已經(jīng)晚了，因?yàn)槲：Y(jié)果已經(jīng)發(fā)生，也不符合環(huán)境公益訴訟的宗旨。環(huán)境公益訴訟的提起不一定要求有損害事實(shí)的發(fā)生，只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害存在的可能性即可。尤其是在環(huán)境公益行政訴訟中，采用司法的手段去對抗行政權(quán)力，以權(quán)力制約權(quán)力才能夠真正做到環(huán)境保護(hù)提前預(yù)防。當(dāng)然在我國這首先要求我們樹立司法權(quán)威養(yǎng)成崇拜司法的習(xí)慣才能做到這一點(diǎn)。第 4、建立原告獎(jiǎng)勵(lì)及訴訟費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。由于環(huán)境公益訴訟維護(hù)的是整個(gè)社會(huì)的利益，因此環(huán)境公益訴訟費(fèi)用理應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)，而且環(huán)境公益訴訟費(fèi)用一般比較高，調(diào)查取證鑒定等運(yùn)用科技含量高的技術(shù)手段所需費(fèi)用也比較大，所以可以考慮成立一個(gè)環(huán)境公益訴訟基金會(huì)，又該基金會(huì)承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，被告敗訴以后，再由被告向該基金會(huì)交納一定數(shù)額的罰款。同時(shí)為了調(diào)動(dòng)民眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性，甚至應(yīng)該借鑒美國的原告獎(jiǎng)勵(lì)制度，被告敗訴以后，對被告科以一定數(shù)額的罰款，原告有權(quán)在被告的罰款中提取一定比例的款額作為獎(jiǎng)勵(lì)。這樣，一方面是對原告付出的彌補(bǔ)，另一方面有利于鼓勵(lì)更多的人維護(hù)社會(huì)公益，熱心公益事業(yè)。這也是符合一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人的預(yù)期的。第 5、防止訴訟濫用。由于環(huán)境公益訴訟擴(kuò)大了原告的范圍，并且在費(fèi)用舉證等方面更加傾向與原告，所以就有可能導(dǎo)致原告濫用自己的訴權(quán)，甚至有公報(bào)私仇或狹私報(bào)復(fù)的可能性出現(xiàn)。所以我們可以考慮行政優(yōu)先原則，即環(huán)境公益危害有發(fā)生之嫌或已經(jīng)發(fā)生之時(shí)可以先由行政主管部門進(jìn)行處理，如果行政部門不及時(shí)答復(fù)，或?qū)μ幚斫Y(jié)果不滿意的話，方可采取司法救濟(jì)的手段。第 6、相應(yīng)提高影響重大的環(huán)境公益訴訟審判的層級，避免受到不必要的干擾。因?yàn)?環(huán)境資源的消耗總是與地方經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系的，在當(dāng)前 GDP 掛帥，經(jīng)濟(jì)就是政績的客觀條件下，地方政府往往不顧環(huán)境的承受能力一味的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有時(shí)甚至政府部門本身的行為就是當(dāng)?shù)丨h(huán)境破壞的最大黑手。所以和原告起訴時(shí)壓力大一樣，檢察機(jī)關(guān)和人民法院在受理到審理環(huán)境公訴案件之時(shí)，也容易受到