[法律資料]我國土地權(quán)利制度的歷史變遷.doc

我國土地權(quán)利制度的歷史變遷在中國的歷史上，土地上的權(quán)利制度 1曾經(jīng)有“田骨權(quán)”(又稱“田底權(quán)”)與“田皮權(quán)”(又稱“田面權(quán)”，即永佃權(quán))的“一地兩主”結(jié)構(gòu)，1形式較為簡單。清末以來，西法東漸，伴隨著大陸法系私法體系的繼受，至民國時(shí)期，建立起了以物權(quán)為表現(xiàn)形式的土地權(quán)利制度。土地上的權(quán)利有：以確定土地歸屬關(guān)系的所有權(quán)，以規(guī)范土地利用關(guān)系的他物權(quán)。后者則包括對土地的使用價(jià)值加以利用的用益物權(quán)(地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán))和對土地的交換價(jià)值加以利用的抵押權(quán)。新中國成立后，廢棄了國民黨的“六法全書”，清末至民國時(shí)期建立起來的土地權(quán)利制度蕩然無存。與此同時(shí)，新生的政權(quán)為了摧毀舊制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，曾一度在全國范圍內(nèi)實(shí)行土地改革運(yùn)動(dòng)，變封建地主的土地私有制為農(nóng)民的土地私有制，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的新民主主義革命的目標(biāo)。然而，這并不是新執(zhí)政黨的最終目標(biāo)(其目標(biāo)是建立社會(huì)主義制度進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義)，只是一個(gè)過渡性的政策，新生的政權(quán)隨即在經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)上全盤照搬蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，并很快建立起了高度集中的公有制加計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。在生產(chǎn)資料所有制方面，從1953年開始，通過社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)，全面建立起了社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制。土地作為最為重要的生產(chǎn)資料，經(jīng)過社會(huì)主義改造以后，變?yōu)閲宜?全民所有)和集體所有， 2土地的私有徹底被廢除。1982年憲法對此予以了確認(rèn)，憲法第10條第1款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹诮?jīng)濟(jì)運(yùn)行體制方面，建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行被全方面地納入國家的計(jì)劃體制之內(nèi)，工商企業(yè)完全按照國家的計(jì)劃從事產(chǎn)品的生產(chǎn)與供應(yīng)，農(nóng)民成為人民公社的成員在公社的體制下按照國家的要求從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制完全否定了市場的作用。在這種高度集中的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制下，法律禁止任何形式的土地交易。1982年憲法第3款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”1986年民法通則第80條第3款仍規(guī)定“土地不得買賣、出租、抵押或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓?！币环矫媸峭恋刂荒軞w國家所有或集體所有，另一方面是法律禁止以土地為對象的任何交易，其結(jié)果導(dǎo)致了土地權(quán)利制度的單一性。除了國家的土地所有權(quán)和集體的土地所有權(quán)外，其它土地上的權(quán)利基本失去了存在的基礎(chǔ)。雖然，這個(gè)時(shí)期也存在著企事業(yè)單位和公民個(gè)人使用國有或集體土地的情形，但在法律上并不足以構(gòu)成一項(xiàng)權(quán)利。其典型是，國家可以根據(jù)需要隨時(shí)將任何企事業(yè)單位或公民使用的國有土地收回或者將其劃撥給其它企事業(yè)單位，使用土地的企事業(yè)單位或公民均不能予以拒絕，或者要求給予補(bǔ)償。顯而易見，這種使用不構(gòu)成基于權(quán)利的使用，而僅僅是一種事實(shí)的使用。 3這樣，以土地的使用收益為目的的用益物權(quán)不可能存在。在擔(dān)保物權(quán)方面，由于法律明文禁止土地抵押，因此即便是隨著房屋抵押而事實(shí)上存在著的土地抵押，法律上也難以成立。這一點(diǎn)從最高人民法院在相當(dāng)長期間內(nèi)所作的有關(guān)房屋典當(dāng)和抵押的司法解釋中可見一斑，在這些司法解釋中，最高人民法院只字不提土地典當(dāng)和抵押問題，對隨房屋而存在的土地設(shè)典和抵押的事實(shí)完全“視而不見”，似乎我國的房屋不是建立在土地之上。 4改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，在不改變土地公有制的前提下，土地制度發(fā)生了新的變化，土地權(quán)利制度也改變了過去的僅有所有權(quán)而無其它權(quán)利的單一狀態(tài)，逐漸形成了包括土地所有權(quán)和其它土地權(quán)利共存的多元的土地權(quán)利制度。改革首先從農(nóng)村開始。發(fā)端于安徽農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制打破了農(nóng)村土地“集體所有、集體經(jīng)營”的舊的經(jīng)營方式，一紙承包合同創(chuàng)立了集體土地“集體所有、社員承包經(jīng)營”的新的經(jīng)營方式，產(chǎn)生了農(nóng)村社員對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。1986年民法通則第80條第2款規(guī)定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定?！?986年通過的土地管理法第12條也對土地承包經(jīng)營權(quán)作了規(guī)定。2002年的農(nóng)村土地承包法進(jìn)一步對農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)作了規(guī)定。在城市國有土地改革方面，1979年制定的中外合資經(jīng)營企業(yè)法第5條第2款規(guī)定：“中方合營者的投資可包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權(quán)。如果場地使用權(quán)未作為中方合營者投資的一部分、合營企業(yè)應(yīng)向中國政府繳納使用費(fèi)?！眹型恋厣系氖褂脵?quán)第一次得到確認(rèn)。1987年，深圳市首開土地使用權(quán)有償出讓的先例，國有土地使用權(quán)制度隨之得以確立。1988年的憲法修正案規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，為國有土地使用權(quán)的確立提供了憲法的依據(jù)。同年修改的土地管理法第2條第5款進(jìn)而規(guī)定：“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度?！?990年，國務(wù)院第55號(hào)令發(fā)布城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例，規(guī)定“國家按照所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則，實(shí)行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度”(第2條)，出讓的土地“使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其它經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受國家法律保護(hù)”(第4條)。土地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度得到了法律的確認(rèn)。除出讓土地使用權(quán)外，上述國務(wù)院第55號(hào)令第七章規(guī)定了“劃撥土地使用權(quán)”，依行政劃撥方式所取得的國有土地使用權(quán)(即劃撥土地使用權(quán))也得到法律的確認(rèn)。同時(shí)，土地使用權(quán)尤其是出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)抵押被廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)生活，抵押權(quán)作為一種他物權(quán)在立法上得到確認(rèn)。1994年7月通過的城市房地產(chǎn)管理法和1995年6月通過的擔(dān)保法等都對抵押權(quán)作了較為系統(tǒng)的規(guī)定。2007年，在總結(jié)以往立法的基礎(chǔ)上，全國人民代表大會(huì)通過了物權(quán)法，規(guī)定了所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，對改革中產(chǎn)生的農(nóng)村土地承包權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)做了規(guī)定，同時(shí)還規(guī)定了