財(cái)政研究論文-公共財(cái)政存在的問題及對(duì)策.doc

財(cái)政研究論文-公共財(cái)政存在的問題及對(duì)策摘要：近年來，公共財(cái)政問題已成為我國(guó)財(cái)政理論和實(shí)踐的一大熱點(diǎn)，財(cái)政理論界將其視為我國(guó)財(cái)政體制根本性改革的關(guān)鍵。我國(guó)財(cái)政雖已初步具有公共財(cái)政的輪廓，但離真正的公共財(cái)政尚有相當(dāng)距離。因此，必須明確公共財(cái)政的重要性和特征，找準(zhǔn)推行公共財(cái)政的難點(diǎn)和存在的問題，進(jìn)一步探索解決問題的對(duì)策，這樣才能更好地推行公共財(cái)政。關(guān)鍵詞：公共財(cái)政問題對(duì)策公共財(cái)政在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，它對(duì)依法促進(jìn)公平分配，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，合理配置市場(chǎng)資源，做好國(guó)有資產(chǎn)管理，起著不可代替的作用。正確認(rèn)識(shí)推行公共財(cái)政的意義，明確其特征，找出當(dāng)前推行公共財(cái)政存在的問題和對(duì)策，有著十分重大的現(xiàn)實(shí)意義，也是在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中亟待解決的問題，本文對(duì)此談一點(diǎn)淺見。一、公共財(cái)政的重要性及特征所謂公共財(cái)政，就是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政管理體制。它主要著眼于滿足社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失效”缺陷。公共財(cái)政的歷史使命，在于它支持、促進(jìn)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展。有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必有公共財(cái)政，二者相互制約，相互促進(jìn)，交替推動(dòng)，共同前進(jìn)，是一種緊緊捆在一起的雙邊互動(dòng)的關(guān)系。只有真正推行公共財(cái)政，才能建立與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。公共財(cái)政具有以下特征：1.以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為行為準(zhǔn)則。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，但也存在市場(chǎng)自身無(wú)法解決或解決得不好的公共問題。比如，宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)問題、壟斷問題、外部性問題等。解決這些問題，政府是首要的“責(zé)任人”。政府解決公共問題，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，需要以公共政策為手段。而公共財(cái)政的制定和執(zhí)行，又以公共資源為基礎(chǔ)和后盾。公共財(cái)政既是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的保障手段。相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下大包大攬的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政而言，公共財(cái)政只以滿足社會(huì)公共需要為職責(zé)范圍，凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，公共財(cái)政原則上不介入；而市場(chǎng)無(wú)法解決或解決不好的，屬于社會(huì)公共領(lǐng)域的事項(xiàng)，公共財(cái)政原則上就必須介入。2.公平性。公共財(cái)政政策要一視同仁。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征之一就是公平競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)在財(cái)政上就是必須實(shí)行一視同仁的財(cái)政政策，為社會(huì)成員和市場(chǎng)主體提供平等的財(cái)政條件。不管其經(jīng)濟(jì)成分，不管其性別、種族、職業(yè)、出身、信仰、文化程度乃至國(guó)籍，只要守法經(jīng)營(yíng)，依法納稅，政府就不能歧視，財(cái)政政策上也不應(yīng)區(qū)別對(duì)待。不能針對(duì)不同的社會(huì)集團(tuán)、階層、個(gè)人以及不同的經(jīng)濟(jì)成分，制定不同的財(cái)稅法律和制度。3.非市場(chǎng)營(yíng)利性，又稱公益性。公共財(cái)政只能以滿足社會(huì)公共需要為己任，追求公益目標(biāo)，一般不直接從事市場(chǎng)活動(dòng)和追逐利潤(rùn)。如果公共財(cái)政追逐利潤(rùn)目標(biāo)，它就有可能憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟(jì)主體之上，就有可能運(yùn)用自己的特權(quán)在具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中影響公平競(jìng)爭(zhēng)，直接干擾乃至破壞經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，破壞正常的市場(chǎng)秩序，打亂市場(chǎng)與政府分工的基本規(guī)則；財(cái)政資金也會(huì)因用于牟取利潤(rùn)項(xiàng)目而使公共需要領(lǐng)域投入不足。公共財(cái)政的收入，是為滿足社會(huì)公共需要而籌措資金；公共財(cái)政的支出，是以滿足社會(huì)公共需要和追求社會(huì)公共利益為宗旨，不能以贏利為目標(biāo)。4.法制性。公共財(cái)政要把公共管理的原則貫穿于財(cái)政工作的始終，以法制為基礎(chǔ)，管理要規(guī)范和透明。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。一方面，政府的財(cái)政活動(dòng)必須在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進(jìn)行；另一方面，通過法律法規(guī)形式，依靠法律法規(guī)的強(qiáng)制保障手段，社會(huì)公眾得以真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財(cái)政活動(dòng)，確保其符合公眾的根本利益。具體而言，獲得財(cái)政收入的方式、數(shù)量和財(cái)政支出的去向、規(guī)模等理財(cái)行為必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理財(cái)，依法行政。二、推行公共財(cái)政存在的問題建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然需要建立公共財(cái)政。雖然我國(guó)的公共財(cái)政管理已具雛形，但受計(jì)劃型財(cái)政管理模式的影響，仍存在許多問題，突出表現(xiàn)至少有以下幾個(gè)方面：1.財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政供養(yǎng)范圍過大，包攬過多，特別是對(duì)應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域延伸和干預(yù)過多，大大超出了政府職能范圍和財(cái)力承受水平。相反，應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會(huì)公共需要和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障，推給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體去承擔(dān)。突出的問題有：巨額的國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼。除政策性虧損補(bǔ)貼外，國(guó)家財(cái)政實(shí)際上承擔(dān)了大量的經(jīng)營(yíng)性虧損補(bǔ)貼，成為國(guó)家財(cái)政沉重的負(fù)擔(dān)。過長(zhǎng)的事業(yè)單位供給戰(zhàn)線。一些不屬于公共物品范圍，可以由企業(yè)及個(gè)人舉辦，完全能夠商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位，仍然由國(guó)家掌握，財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)。行政經(jīng)費(fèi)膨脹。這與政府機(jī)構(gòu)的臃腫、人浮于事及效率低下相一致?？萍肌⒔逃度氩蛔?。從絕對(duì)數(shù)量看，改革開放后，科教投入確有較大增加，但從占財(cái)政支出的相對(duì)比例分析，近兩年還出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，而且財(cái)政科教支出占GDP的比重在世界上也是居于后列。財(cái)政供給方面的上述問題，與政府職能的界定與轉(zhuǎn)變存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在政府職能界定不清，活動(dòng)范圍沒有法律明確規(guī)定的情況下，財(cái)政支出格局及其運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整是非常困難的。2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。近年來，我國(guó)在財(cái)政收入占GDP的比重偏低的情況下，將財(cái)政支出逐步向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，特別是1998年以來實(shí)施的積極財(cái)政政策，取得了良好成效。但是，從總體上看，由于財(cái)政預(yù)算的約束力逐步下降，財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足重點(diǎn)支出的需要，教育、科技、農(nóng)業(yè)等發(fā)展領(lǐng)域的支出在財(cái)政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反，大量的資金（包括預(yù)算外資金）卻被用于競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)和行政管理開支等非重點(diǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致財(cái)政對(duì)國(guó)家重點(diǎn)支出項(xiàng)目難以實(shí)施更加有力的資金保障等一系列問題的發(fā)生。3.政府收入機(jī)制不規(guī)范。突出表現(xiàn)是稅收的費(fèi)化和收費(fèi)的“越位”問題嚴(yán)重。這種稅收“缺位”和收費(fèi)“越位”并存的現(xiàn)象必將直接導(dǎo)致收費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張和政府收入機(jī)制的混亂。同時(shí)，也將嚴(yán)重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來源。從產(chǎn)生這一問題的直接原因分析，主要有：社會(huì)公共權(quán)力缺乏制約，眾多公共權(quán)力機(jī)構(gòu)直接介入分配領(lǐng)域。突出的問題是亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款屢禁不止。財(cái)政的職能被肢解，國(guó)家財(cái)政不能統(tǒng)管政府收支。國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門與財(cái)政部門職責(zé)劃分不清，如物價(jià)部門可以核準(zhǔn)行政部門收費(fèi)等。4.財(cái)政分配秩序不規(guī)范。目前，在財(cái)政分配中，仍存在將一部分財(cái)政資金切塊分給主管部門，由主管部門自主安排使用的問題。與此同時(shí)，不少主管部門還設(shè)立了各種收費(fèi)和基金，擁有大量預(yù)算外資金。這種分配方式的結(jié)果，嚴(yán)重影響了正常的財(cái)政分配秩序。5.財(cái)政預(yù)算管理不科學(xué)?，F(xiàn)行的預(yù)算管理體制存在的突出問題是，在預(yù)算分配過程中，預(yù)算指標(biāo)到位率低，執(zhí)行中追加頻繁，往往造成年度的實(shí)際支出數(shù)高于年初預(yù)算數(shù)；預(yù)算分配，特別是轉(zhuǎn)移支出和專項(xiàng)支出缺乏可靠的科學(xué)依據(jù)，人為因素較多，隨意性較大；預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預(yù)算審批通過前就已經(jīng)開始執(zhí)行，形成預(yù)算審批的法律空檔以及預(yù)算約束的缺位；法與法之間的關(guān)系沒有理順，“以法壓法”的現(xiàn)象嚴(yán)重，如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、文化宣傳等方面的規(guī)章，都對(duì)財(cái)政支出作了限定性的規(guī)定，要求某項(xiàng)支出增長(zhǎng)必須高于財(cái)政收入或支出的增長(zhǎng)等，而預(yù)算法卻又要求在安排預(yù)算時(shí)要量入為出、以收定支、統(tǒng)籌兼顧。法律、法規(guī)的不統(tǒng)一性與不一致性弱化了法律、法規(guī)的約束性，造成了預(yù)算管理的不規(guī)范；預(yù)算編制方法上欠科學(xué)性和合理性，不能真實(shí)反映實(shí)際情況，沒有統(tǒng)一政府收支，大量財(cái)政性資金在預(yù)算體外循環(huán)。國(guó)家財(cái)政實(shí)際上