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財政研究論文-公共財政是建立在現(xiàn)代預算基礎上的財政【摘要】公共財政是建立在現(xiàn)代預算基礎上的財政制度，預算是公共財政運行的“道路規(guī)則”，是納稅人及其代議機構控制財政活動的機制，我國建立公共財政就是要重建預算制度?！娟P鍵詞】公共財政；現(xiàn)代預算；財政制度【正文】我們把市場經(jīng)濟體制中的財政定義為“公共財政”，把“公共”一詞提出來作為財政的限定語。但到底什么是公共財政，激烈的爭論一直沒有停止，對立的觀點似乎水火難容。本文對財政的公共性作三重區(qū)分，在運行機制的涵義上界定公共財政，基本觀點是：公共財政是建立在現(xiàn)代預算基礎上的財政制度，預算是公共財政運行的“道路規(guī)則”，是納稅人及其代議機構控制財政活動的機制。我國建立公共財政就是要重建預算制度。一、財政公共性的三重涵義與公共財政：公共財政是建立在現(xiàn)代預算基礎之上的財政財政是以公共權力進行的資源配置。在本質(zhì)上，財政就是“公共”的，公共性是財政一般，這是由公共權力的性質(zhì)決定的。“公共”，最一般的語詞意義是，屬于社會的、大眾的、公有公用的；人所共知的、公開的。財政的公共性有三重既相互聯(lián)系又相對獨立的涵義：（1）目的性涵義，是與階級性相對的公共性。財政是滿足整個社會的共同需要，還是滿足占統(tǒng)治地位的階級的需要？即財政“為誰干”，為誰服務，是目的問題。(2)分工性涵義，是與盈利性相對的公共性。財政是提供公共產(chǎn)品，還是參與競爭性領域？以我們一直沿用的方式表達就是要不要搞經(jīng)濟建設？即財政“干什么”，是活動范圍和活動邊界問題，是與市場的分工問題。從主體性上看，是公共權力主體與私人主體的分工問題。(3)制度性涵義，是與集權性相對的公共性。誰支配財政，財政運行是少數(shù)人說了算，還是多數(shù)人說了算？是集權決策，還是公共決策？財政運行是隱性的，還是公開、透明的？即財政“怎么干”，是制度(或機制)問題。在財政公共性的三重涵義中，具有決定意義的是第三重涵義，它決定前兩重涵義。少數(shù)人說了算與多數(shù)人說了算、公開透明與隱蔽含混對于公共需要的滿足程度是不一樣的，財政的活動范圍也是不一樣的。在奴隸制度和封建制度下的王權財政，滿足公共需要的程度就大打折扣。在市場經(jīng)濟下，與財政具有本質(zhì)聯(lián)系的是現(xiàn)代預算制度的產(chǎn)生，或者說，公共財政是建立在現(xiàn)代預算基礎上的財政制度，即第三重涵義在制度上規(guī)定了市場經(jīng)濟下的財政的公共性。政府預算是代議機構控制政府財政活動的機制，它的產(chǎn)生和發(fā)展與議會政治的產(chǎn)生和發(fā)展、與市場經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展是同一歷史過程。預算不但對財政具有嚴密的控制權，且形成為指導、監(jiān)督及批評一切行政活動的最有效工具，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，也是用法律保障個人的財產(chǎn)權利不受政府權力擴張的侵犯。預算是納稅人控制的，所以在根本上是納稅人“說了算”。在制度和運行機制上，此時的財政是公共決策、公開透明的財政，而不是少數(shù)人說了算的、集權的、隱性的財政。計劃財政是計劃“說了算”，計劃是政府高度集權控制的，所以在根本上是集權的政府“說了算”，是集權財政，集權是計劃財政的最本質(zhì)特征。計劃體制下也有預算，但那時的預算在本質(zhì)上是計劃性的，而不是市場經(jīng)濟體制下的法律性預算。用“生產(chǎn)建設型財政”或“經(jīng)營型財政”都不能確切表達計劃財政的真實內(nèi)涵，計劃財政也必須首先滿足國家機器運轉，公共支出也是第一位的，哪怕是壓縮到最低限度，因為“無財難以行政”。二、界定公共財政涵義的必要性與意義：把理論研究與實踐的著眼點集中到重建預算制度上來上面的分析表明，這一界定絕不是“別出心裁”，而是基于歷史發(fā)展事實的概括。這種區(qū)分的理論意義和現(xiàn)實意義是十分巨大的。它在制度涵義上界定了什么是公共財政，進而搞清楚我們要建立什么樣的公共財政，怎樣建立我們的公共財政。在這個區(qū)分的基礎上，可以理清我們討論的思路，把注意力集中到我們最需要解決的問題上來。1.關于財政的階級性問題。這是最尖銳最激烈的，似乎是我們改革的“底線”。對于這個問題有兩個傾向值得注意，一是把階級性絕對化，認為公共財政就是資本主義的，我們是社會主義，不能搞公共財政；二是把人民性即公共性絕對化，總認為社會主義財政與資本主義財政不同，資本主義財政是對立性的，應該有預算監(jiān)督；社會主義財政是人民性的，政府不是剝削性政府，是與人民一致的政府，因而對國家權力的監(jiān)督缺乏足夠的重視。其實這兩者的“精髓”是一致的。對于前一種傾向，事實上只要國家存在，財政的階級性就存在，資本主義市場經(jīng)濟有它們的階級性。我們社會主義市場經(jīng)濟有我們的階級性。如果這樣認識問題，那末在這個意義上的爭論應該停止了。對于后一種傾向，重要的是要從空想回到現(xiàn)實。擴張與濫用是權力的本性，社會主義國家政權也不例外。馬克思、列寧的國家理論早就提出了訓誡。無產(chǎn)階級國家仍然存在社會公仆變?yōu)樯鐣魅说奈ｋU，這一危險一旦由可能變?yōu)楝F(xiàn)實，工人階級就要失去統(tǒng)治。如果沒有代議制機構，那我們就很難想象什么民主，即使是無產(chǎn)階級民主。如果不是空想，任何一個實事求是的人都會注意到歷史與現(xiàn)實提供到我們眼前的事實，按二連三曝光的腐敗行為哪個不是與財政有關？權力缺乏監(jiān)督必然產(chǎn)生腐敗，作為以公共權力配置資源的財政尤其需要監(jiān)督，缺乏預算監(jiān)督的財政是腐敗的經(jīng)濟基礎。在這個意義上，應該引起我們對重建預算制度的緊迫性與艱巨性的重視。一言以蔽之，階級性與公共性是對立統(tǒng)一的，構成國家財政的矛盾整體。公共性是財政存在的基礎，階級性是財政的特定表現(xiàn)形式。階級性以公共性的存在為前提，階級性不能否定公共性。當社會必須的或者說是最低限度的公共需要不能得到滿足的時候，階級統(tǒng)治就難以為繼了。歷代王朝的更替就是財政公共性與階級性矛盾激化的結果。2.關于財政的活動范圍問題。在第二重涵義即財政活動范圍上的公共性，現(xiàn)在有三種觀點：一是“我們現(xiàn)在搞公共財政是過渡的辦法，現(xiàn)在財政困難，沒有更大的實力搞經(jīng)濟建設，只能先維持公共支出，最急迫的要求是維持社會穩(wěn)定，將來財政不困難了，還得搞經(jīng)濟建設?！倍恰拔覀儸F(xiàn)在不能搞公共財政，經(jīng)濟建設現(xiàn)在不能丟，將來市場經(jīng)濟發(fā)展起來了，再搞公共財政?！比恰拔覀兙褪遣荒芨愎藏斦?，社會主義與資本主義的區(qū)分就是看政府要不要進入競爭領域。”在這個意義上的爭論可能永遠都不能達到統(tǒng)一，永遠得不到大家的一致接受，且會影響改革進程。如果我們把注意力放在第三重涵義上，上面的問題就解決了。讓大家來說，目前誰也不會說不搞經(jīng)濟建設，“市場能干的，就交給市場；市場不能干的，政府就要干”，這是大家都能同意的。我們的市場化改革是漸進式的，半個世紀以來人民用血汗積累的這么一大塊國有資產(chǎn)，在目前市場體制不完善的時候，誰也不會同意一下子就完全交給市場，政府總得小心經(jīng)營，使之逐步納入市場經(jīng)營的軌道，這事關社會穩(wěn)定這個大局。盡管理論和實踐證明市場在競爭性領域是有效率的，但在市場體制不成熟時、市場運行出現(xiàn)問題時或在市場正常運行但不能滿足特定時期和條件下的公共需要時，政府從來沒有“坐視不管”。政府不管，人民是不答應的。整個社會需要的滿足，在國家存在的條件下是由國家主導的，政府選定的經(jīng)濟體制確立政府與個人的分工，理性政府的活動邊界是視私人能力而定的，視私人能力的強弱而“進退”。如果這樣認識問題，在第二重涵義上的爭論也該結束了。3.關于財政的運行機制問題。我們現(xiàn)在的核心問題是，改革以來的財政表面看來存在嚴重的困境，但財政困境不是根本性的問題，根本問題是財政秩序混亂。財政困境是由財政秩序混亂造成的。財政困境并不是所謂的國家汲取財政收入的能力下降，而是國家控制財政的能力下降，在根本上是制度性的，是運行機制的問題。據(jù)一份研究表明，1996年我國預算支出占GDP的比重為11.6%，加上預算外、制度外支出(當然是推算的)的政府支出總額占GDP的比重為24.4%，再加上通過金融機構支配的資源，占GDP的比重為40%左右，與OECD大部分國家的水平差不多。這個比重從哪個角度看都不能算低。重要的是，目前的財政狀況無論如何