財政研究論文-廣東省高等教育財政支出預算管理制度改革的探討.doc

財政研究論文-廣東省高等教育財政支出預算管理制度改革的探討摘要隨著我國高等教育進入大眾化發(fā)展階段，高校規(guī)模的不斷擴大與財政經(jīng)費相對緊張的矛盾更加突出，以提高財政資金使用效率和效益為目的的高等教育預算管理制度的改革與創(chuàng)新被提上日程。本文分析了廣東省高等教育財政支出預算管理的現(xiàn)狀，揭示了當前存在的一些問題，探討了廣東省高等教育財政支出預算管理制度的改革思路。關(guān)鍵詞高等教育財政支出；預算管理；績效評價長期以來，我國政府對高等教育的經(jīng)費投入一般以規(guī)模大小和增長速度為價值取向，忽視了投入資金的效率和效益，導致部分高校盲目擴大辦學規(guī)模而忽視了辦學質(zhì)量和效益，導致資源配置不合理，損失浪費現(xiàn)象嚴重。隨著我國高等教育規(guī)模不斷擴大，高等教育進入大眾化發(fā)展階段，經(jīng)費供求矛盾更加突出，以提高財政資金使用效率和效益為主題的高等教育投入機制改革勢在必行。本文以此為契機，結(jié)合實際情況，對廣東省高校經(jīng)費預算管理模式改革的路徑選擇和創(chuàng)新進行了探討。一、廣東省高等教育財政支出預算管理的現(xiàn)狀(一)廣東省省屬高校經(jīng)費預算管理暫行辦法(下文簡稱辦法)的實施情況及存在的問題2004年，為調(diào)動高校擴招的積極性、擴大高校辦學自主權(quán)、促進高等教育的發(fā)展，廣東省改革現(xiàn)行高校經(jīng)費基數(shù)加增長的撥款方式，實行學生綜合定額加少量專項資金的新的預算管理辦法。廣東省實施高校經(jīng)費預算管理的主要內(nèi)容如下：1一是按學生不同層次和專業(yè)折算的學生當量，以學校不同類型的生均定額標準核定高校正常經(jīng)費：二是根據(jù)2002年高校經(jīng)費生均支出水平，并考慮省級財政的承受能力，核定2004年新增的正常經(jīng)費生均基準定額為6300元生，省屬普通高校執(zhí)行生均基準定額，?？茖W校下浮10；三是清理歸并現(xiàn)有各項?？睿匦略O(shè)立少量專項資金，包括按中央和省有關(guān)規(guī)定設(shè)立的專項資金以及廣東省建設(shè)創(chuàng)新強校工程設(shè)立的學科與專業(yè)建設(shè)專項資金；四是實施范圍包括20所省直屬普通本專科學校、3所部委屬學校和5所省市共建學校。2辦法實施以來，加大了高等教育的投入，為廣東高等教育事業(yè)的發(fā)展、高校辦學規(guī)模和辦學質(zhì)量的提升作出了巨大貢獻，但是同時也存在以下問題：一是以辦學規(guī)模為導向，忽視辦學質(zhì)量，造成資源的配置和使用效率不高，績效不好。這種模式下的撥款依據(jù)是在校學生數(shù)量，生均成本實際是往年的決算數(shù)而非合理的成本。由于撥款的標準無法體現(xiàn)高校之間的資源利用效率與社會效益方面的差別，在校生數(shù)量多的學校獲得更多的撥款，導致高校在數(shù)量和層次結(jié)構(gòu)上盲目擴張和升級，并因缺乏績效評價導致了教育質(zhì)量的下滑和教育經(jīng)費的浪費。二是以爭取更多撥款為導向，忽視學科和專業(yè)設(shè)置。部分高校不是以自身優(yōu)勢為主，而是設(shè)法增加所謂的低成本專業(yè)。無法引導高校實現(xiàn)教育數(shù)量與教育質(zhì)量的統(tǒng)一，也無法引導高校提高辦學效益。三是盲目擴大建設(shè)，資金使用效益不高。四是生均基準定額四年保持不變，忽略了通貨膨脹和辦學成本上升等因素，使得高等教育投入增長有所下降。辦法明確規(guī)定：“在編制下一年度預算前，學校按要求準確填列有關(guān)數(shù)據(jù)，報廣東省教育廳、廣東省財政廳審核，廣東省財政廳結(jié)合財力可能并考慮學校當年的增支因素，與廣東省教育廳商量、確定下一年度的生均定額”。(二)廣東省高等教育財政支出績效評價存在的問題1專門的高等教育財政支出績效評價體系尚未建立。2004年，廣東省出臺了廣東省財政支出績效評價試行方案，并選擇“高校基本建設(shè)財政貼息貸款”項目和學科專項等進行試點。雖然財政教育支出績效評價體系已經(jīng)建立，但需要在實務工作中不斷完善。而專門的高等教育財政支出績效評價體系還只處于理論探討中，尚未形成一套完整、科學、規(guī)范和合理的評價體系。廣東省高等教育財政支出績效評價體系建設(shè)主要存在以下幾個問題：一是如何對高等教育財政支出進行科學分類，不同學科、不同專業(yè)和學生層次的開支具有不同的特點；二是評價指標的通用性，由于高等教育財政支出的公共性與復雜性，找到合適的指標來反映所有的項目難度較大；三是評價標準如何制定，即使同屬一省，但由于各類學校的具體情況不同，使得評價標準的合理性和可比性值得深究。2未建立對應的績效考核和追蹤問效制度?？冃Э己撕妥粉檰栃е贫鹊娜笔?，使得高等教育財政支出預算的編制、執(zhí)行和績效評價沒有形成一個系統(tǒng)的整體。目前，部分高校在預算管理上只重視爭取更多的經(jīng)費和把錢花出去，而忽視了預算資金的有效性和效率性，沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投八項目。在教育投資責任上也沒有形成績效考核和追蹤問效制度，導致已經(jīng)實施的高等財政教育支出績效評價流于形式。3未形成有效的高等教育財政支出的績效監(jiān)控機制。目前，對高等教育財政支出監(jiān)督制度的改革雖然取得了一定進展，如實行國庫集中支付制度、政府采購制度以及經(jīng)濟責任審計等，但仍然存在著一些問題。如對高等教育財政支出審計或檢查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性、效率性和有效性的評價；監(jiān)督工具以事后審計為主，沒有引入以事前定目標、事中監(jiān)督和事后評價的效益審計。二、廣東省高等教育財政支出預算管理模式的改革思路(一)建立績效預算理念，引入績效撥款機制績效預算的核心思想是：“績效與結(jié)果相掛鉤，預算以績效為依據(jù)”，具體包括三方面：1以結(jié)果為導向。這種結(jié)果是一種社會效益，是產(chǎn)出的進一步延伸。例如，政府修建了一條高速公路，這條路就是產(chǎn)出，而這條路帶來的效益社會綜合效益(如公眾的交通便利、企業(yè)的運輸成本減少、地方經(jīng)濟的帶動等)才是結(jié)果。2以績效為依據(jù)。資源的配置必須以產(chǎn)生的績效即社會綜合效益為依據(jù)，績效越大，獲得的資源越多，反之則越少。而傳統(tǒng)預算模式下僅以產(chǎn)出即這條路本身為依據(jù)作為獲取財政支出甚至申報政績的籌碼。3以評價為核心?？冃У拇_定最終依靠評價指標來衡量，如高速公路績效的衡量可以通過車流量、人流量來計量。因此，績效評價指標體系的設(shè)計成為績效預算實施成功與否的關(guān)鍵?？冃ьA算在高等教育財政支出預算管理的應用過程應當包括以下三個基本步驟：1績效目標設(shè)定。給每個支出項目設(shè)定若干績效目標指標，并評價指標的合理性，為確定項目撥款額以及事后評價提供依據(jù)。2績效撥款。根據(jù)確定的績效目標和成本，計算預定撥款額度，將實施環(huán)節(jié)委托給有關(guān)行政部門。3績效評價。評價績效目標達成情況，為結(jié)算提供依據(jù)，根據(jù)目標的完成程度，以增減財政支出的方式進行獎勵或懲罰。同時，分析單位未達到目標指標的原因。提出意見和建議。從高等教育目前的情況看，對高校實行完全的預算經(jīng)費與績效指標掛鉤的績效預算制度是不現(xiàn)實的，原因在于：一方面。高等教育的大部分開支相對比較穩(wěn)定，而績效預算相對波動性較大，立即實行完全的績效撥款機制在實際運作中阻力較大：另一方面，對高等教育財政支出績效的度量存在難度。例如經(jīng)濟效益、人口素質(zhì)、綜合國力等等。作為績效指標在客觀性、代表性和可操作性等方面很難兼顧，有待于在實踐中不斷檢驗和求證。因此，從可行性的角度來說，可以先實行部分績效撥款制度。即將總預算資金分為普通撥款和績效撥款，比例大致可以按7：3或8：2確定；普通撥款按照生均定額與學生規(guī)模的乘積獲得，績效撥款通過關(guān)鍵指標的績效評價來確定?？冃Ш玫挠枰元剟?，績效差的適當核減下一年度的預算經(jīng)費。(二)預算管理模式改革的路徑選擇績效預算是世界性的財政改革潮流，是廣東省財政支出預算管理制度改革的方向，也是廣東省高等教育財政支出預算管理模式的發(fā)展方向。從國外推行績效撥款或績效預算的過程來看，都經(jīng)歷