財(cái)政研究論文-我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及其化解對(duì)策.doc

財(cái)政研究論文-我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及其化解對(duì)策摘要：在分稅制體制及其相關(guān)因素的作用下，我國(guó)處于基層的縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的運(yùn)行質(zhì)量每況愈下，已經(jīng)積聚并隱含了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)防范與化解的治本之策在于加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，改善經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境；明確劃分政府事權(quán)，重新界定各級(jí)財(cái)政職責(zé)；完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制；建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政；運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政職責(zé)分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，地方財(cái)政收入總體上迅速增長(zhǎng)。但處于基層的縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的運(yùn)行質(zhì)量卻每況愈下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸顯化。這一狀況在某種程度上已經(jīng)影響了部分地方的社會(huì)穩(wěn)定和基層政權(quán)的正常運(yùn)行。為此，改進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，成為財(cái)政理論與實(shí)踐的重要課題。一、我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的基本態(tài)勢(shì)（一）財(cái)政支出超常增長(zhǎng)，收支矛盾突出，公用經(jīng)費(fèi)難以為繼，事業(yè)發(fā)展能力低下縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府作為我國(guó)基層政權(quán)組織形式，負(fù)有縣、鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供職責(zé)。但近年來(lái)，我國(guó)一些省、市所屬的縣、鄉(xiāng)財(cái)政甚至難以維持“吃飯”水平，用來(lái)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力已非常有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，19942001年間，地方政府財(cái)政支出平均占全國(guó)財(cái)政支出總額的70.33%，而同期地方財(cái)政收入平均僅占全國(guó)財(cái)政收入總額的48.63%.超常增長(zhǎng)的支出吞噬著增加的財(cái)力，財(cái)力的窘困必然制約地方公共事業(yè)及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這在縣鄉(xiāng)層面表現(xiàn)更為明顯。2000年，全國(guó)2074個(gè)縣的46%需要財(cái)政補(bǔ)助。而且絕大多數(shù)縣都不同程度地存在著擠占?？?、拖欠工資、醫(yī)療費(fèi)、差旅費(fèi)等現(xiàn)象。如2001年，安徽省30多個(gè)縣拖欠工資總額14.44億元。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)財(cái)政的收支矛盾則更加尖銳。比如，現(xiàn)行村辦公費(fèi)、干部報(bào)酬、“五保戶”供養(yǎng)費(fèi)主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)稅附加，而農(nóng)業(yè)稅附加只有改革前村提留的二分之一。在上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有限的條件下，鄉(xiāng)村兩級(jí)公用經(jīng)費(fèi)難以為繼，縣鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展欠賬嚴(yán)重。（二）財(cái)政赤字規(guī)模巨大，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷累積在我國(guó)省、地（市）、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府中，處于基層的縣鄉(xiāng)財(cái)政因回旋余地小，遇有風(fēng)險(xiǎn)往往難以外化釋放。因而在各種因素的作用下累積了大量赤字與債務(wù)。雖然其總體規(guī)模目前尚未作出精準(zhǔn)的官方統(tǒng)計(jì)，但據(jù)專家預(yù)測(cè)，地方財(cái)政最終負(fù)擔(dān)的債務(wù)很可能是以萬(wàn)億計(jì)的天文數(shù)字，并可能隨著時(shí)間的推移而繼續(xù)放大。這一預(yù)測(cè)源于債務(wù)不同側(cè)面的不完全統(tǒng)計(jì)：目前全國(guó)近40%的縣一般預(yù)算呈赤字狀態(tài)，部分縣雖賬面無(wú)赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當(dāng)年應(yīng)付未付的各種支出拖欠，或以負(fù)債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以，實(shí)際發(fā)生赤字縣、鄉(xiāng)的數(shù)量和赤字規(guī)?？赡軙?huì)更大。在財(cái)政赤字不斷累積的同時(shí)，地方政府負(fù)債也日益加重。目前31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級(jí)政府均不同程度地負(fù)有不同形式的各種債務(wù)，而且地方政府的層級(jí)越低負(fù)債規(guī)模越大，債務(wù)負(fù)擔(dān)越重。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額已超過(guò)5000億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)凈負(fù)債超過(guò)2300億元，村級(jí)負(fù)債則超過(guò)2500億元。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)每年尚以200多億元的速度在遞增。（三）財(cái)政收入質(zhì)量低劣，財(cái)政支出剛性增強(qiáng)依托于稅法征收的稅收是財(cái)政收入的基本形式，稅款及時(shí)、足額入庫(kù)確保了財(cái)政收入質(zhì)量。但近年來(lái)，地方政府的非稅收入增加不僅快于稅收，而且一定程度上抑制了稅收的正常增長(zhǎng)。而行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、政府基金等非稅收入形式具有“列收列支”的性質(zhì)，具有專項(xiàng)用途，難以形成地方政府正常支配的財(cái)力。另外，我國(guó)現(xiàn)行地方稅收體系中，不僅多為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)性較弱的零星小額稅種，而且在地方預(yù)算自求平衡的約束下，收過(guò)頭稅、不規(guī)范舉債、寅吃卯糧、“空轉(zhuǎn)”收入等現(xiàn)象大量存在，財(cái)政收入“虛增”嚴(yán)重。低劣的財(cái)政收入質(zhì)量，伴隨著剛性的財(cái)政支出，使基層財(cái)政背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)。在國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策的進(jìn)程中，陸續(xù)推出一系列“政策性增資”項(xiàng)目，需要地方提供配套資金。如由地方自籌配套的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，按農(nóng)業(yè)法、教育法要求高于收入增長(zhǎng)比例的支出安排等，這些硬性規(guī)定強(qiáng)化了地方財(cái)政支出的壓力。另外，雖然財(cái)政每年增收達(dá)1000億元之多，但同期財(cái)政供養(yǎng)人員也是大量增加，加之工資制度改革，一些地區(qū)新增財(cái)力的80%用于人員經(jīng)費(fèi)的增加，縣、鄉(xiāng)等基層的比例更高。（四）地區(qū)間財(cái)政能力差距日益擴(kuò)大，區(qū)域間的不平衡態(tài)勢(shì)加劇分稅制體制實(shí)施以后，雖然轉(zhuǎn)移支付制度在不斷完善，但與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)應(yīng)，地區(qū)間財(cái)政能力差距卻日益擴(kuò)大。如中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。中西部地區(qū)的財(cái)政能力明顯低于東部地區(qū)，而西部地區(qū)又低于中部地區(qū)。資料顯示，全國(guó)縣級(jí)財(cái)政收支占地方財(cái)政收支的比重呈“反向”變動(dòng)的趨勢(shì)。與全國(guó)情況不同的是，西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政收支占地方財(cái)政收支的比重則是“同向”下降，呈現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政萎縮趨向。總之，我國(guó)縣鄉(xiāng)等基層財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量堪憂，已經(jīng)積聚并隱含了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二、縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的誘導(dǎo)因素分析（一）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量低下，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量取決于總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。近年來(lái)，由于社會(huì)有效需求不足的影響，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到前所未有的矛盾和問(wèn)題：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)、下崗職工增多、再就業(yè)壓力增大、農(nóng)民增收速度減緩、企業(yè)虧損增加、財(cái)政增收難度加大等。而這一時(shí)期，正值我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的攻堅(jiān)階段，每項(xiàng)改革最終都要財(cái)政兜底。各級(jí)財(cái)政不得不承受政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的多重壓力。所以，拖欠工資、赤字增多、債務(wù)累積形式上是財(cái)政問(wèn)題，實(shí)質(zhì)卻是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后在財(cái)政上的綜合反映，是經(jīng)濟(jì)未能充分發(fā)展導(dǎo)致的。譬如，我國(guó)除沿海地區(qū)和地處大中城市市郊的縣鄉(xiāng)外，大部分縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，財(cái)源結(jié)構(gòu)單一。而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷，增產(chǎn)不增收，農(nóng)民因缺乏務(wù)農(nóng)積極性而棄田拋荒，農(nóng)業(yè)稅稅源萎縮，難以形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)?？h鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行失去了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。（二）地方政府短期行為，人為加重財(cái)政負(fù)擔(dān)中國(guó)現(xiàn)行政治制度一般依據(jù)政府官員的短期“政績(jī)”對(duì)其予以考核、晉職提升。濃厚的功利思想和政績(jī)意識(shí)，常常導(dǎo)致地方政府官員為追求短期政績(jī)而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。比如一些縣鄉(xiāng)政府為了謀求主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)城鎮(zhèn)化、開(kāi)發(fā)市場(chǎng)、招商引資等“政績(jī)”，推出了一系列形象工程、獻(xiàn)禮工程、達(dá)標(biāo)升級(jí)工程，因缺乏調(diào)查研究，這些工程常常不得不中途進(jìn)行調(diào)整，浪費(fèi)了有限的人力、物力資源，使捉襟見(jiàn)肘的基層財(cái)政雪上加霜。地方政府的短期行為造成了地方財(cái)政的人為負(fù)擔(dān)。地方政府官員對(duì)政績(jī)的追求還體現(xiàn)在同級(jí)政府間、上下級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)、攀比行為中。競(jìng)爭(zhēng)一方面促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，另一方面則由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與引導(dǎo)及競(jìng)爭(zhēng)中的急功近利行為，出現(xiàn)了大量簡(jiǎn)單粗放的盲目投資行為，進(jìn)一步加劇了資源的浪費(fèi)與基層財(cái)政的困難。（三）政府間職責(zé)劃分粗糙，地方政府職責(zé)與財(cái)力矛盾突出與依據(jù)具體的法律劃分政府間事權(quán)的國(guó)家相比，我國(guó)憲法對(duì)各級(jí)政府的支出范圍與責(zé)任只是作了原則性規(guī)定，具體事務(wù)上的劃分及各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限并不明確，經(jīng)濟(jì)性事務(wù)的劃分更為模糊，實(shí)踐中缺乏可操作性。1994年推行的分稅制財(cái)政體制，對(duì)于省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)，并未作出具體規(guī)定，客觀上迫使省市級(jí)政府利用行政權(quán)力加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的集中力度。根據(jù)權(quán)威資料調(diào)查，省級(jí)政府所集中的資金自1994年至2003年年均提高兩個(gè)百分點(diǎn)。市一級(jí)政府也在設(shè)法提高集中程度。不僅如此，不甚明晰的事權(quán)還在不確定地上劃下移，致使事權(quán)與財(cái)力偏離，尤其是地方政府職責(zé)與財(cái)力矛盾突出。如，消防、