財政研究論文-我國財政監(jiān)督法律制度建設(shè)芻議.doc

財政研究論文-我國財政監(jiān)督法律制度建設(shè)芻議一、財政監(jiān)督的內(nèi)涵及其本質(zhì)何謂財政監(jiān)督，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界看法不盡一致。有的將財政監(jiān)督當(dāng)作一種行為或活動。例如，有的認(rèn)為，財政監(jiān)督是政府財政管理部門利用其專職機(jī)構(gòu)，對國家財政管理相對人的財政收支與財務(wù)收支的合法性、真實性、有效性，依法實施的監(jiān)督檢查、調(diào)查處理與建議的活動。1也有的將財政監(jiān)督當(dāng)作一種手段。例如，有的認(rèn)為，財政監(jiān)督是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，尤其是財政部門及其專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了提高財政性資金的使用效益，而依法對財政性資金運(yùn)用的合法性與合規(guī)性進(jìn)行檢查、處理與意見反饋的一種過程，是實現(xiàn)財政職能的一種重要手段。2我們認(rèn)為，應(yīng)從廣義和狹義這兩個方面才能準(zhǔn)確界定財政監(jiān)督的內(nèi)涵。從廣義來說，所謂財政監(jiān)督，是指包括各級權(quán)力機(jī)關(guān)、政府財政機(jī)關(guān)在內(nèi)的財政監(jiān)督主體依法對財政收入、財政支出等的合法性、合規(guī)性、效率性進(jìn)行的檢查和督促；從狹義上來說，所謂財政監(jiān)督，是指財政機(jī)關(guān)依法對財政管理相對人財政收入、財政支出等的合法性、合規(guī)性、效率性實施的檢查和督促。其中，廣義的財政監(jiān)督不僅包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而且還包括財政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會監(jiān)督等。狹義的財政監(jiān)督，盡管有諸多優(yōu)點，如有利于解決多頭監(jiān)督引發(fā)的監(jiān)督混亂、監(jiān)督信息不對稱的問題，且因行政層級的嚴(yán)格性從而使財政監(jiān)督更加有力和有效等等，但由于狹義財政監(jiān)督主體范圍的有限性以及其作為行政機(jī)關(guān)所具有的天然膨脹性和擴(kuò)張性，僅僅靠其自身難以有效地約束行政機(jī)關(guān)的違法活動，必然會產(chǎn)生一些監(jiān)督“空白地帶”。財政監(jiān)督，就其本質(zhì)而言，我們認(rèn)為：1、財政監(jiān)督是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度的重要組成部分，是現(xiàn)代民主政治的重要支柱。十八世紀(jì)法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。歷史經(jīng)驗告訴我們，無論在何種社會制度下，權(quán)力一旦失去制約，就會變成脫韁的野馬，給社會帶來嚴(yán)重危害。為防止權(quán)力的濫用，除了應(yīng)建立起權(quán)力制衡機(jī)制外，監(jiān)督也不可或缺。監(jiān)督就其范圍而言，非常廣泛，但財政監(jiān)督由于其抓住了政府權(quán)力的核心，因此最為至關(guān)重要。2、財政監(jiān)督體現(xiàn)著對政府權(quán)力的制約。依法治國、建設(shè)社會主義法制國家，首先要求政府行為法治化。而政府行為法治化的關(guān)鍵，就在于政府財政行為的法治化。這也是公共財政的基本要求。因為財政權(quán)是政府的一項重要權(quán)力，如果對政府財政權(quán)不加以約束和控制，就無法從根本上實現(xiàn)對政府權(quán)力的控制。與此同時，公共財政是為了滿足社會的公共需要，對政府來說，只是受人民之委托來組織收入并安排支出，財政雖然由政府來組織和安排，但這決不意味著公共財政就是政府的財政，相反就其本質(zhì)而言應(yīng)當(dāng)是人民的財政。由此決定了政府不僅應(yīng)每年向社會公眾公布其財政收支情況，而且在決策前應(yīng)廣泛聽取社會各界的意見，以最大限度地保障人民群眾的根本利益。而要維護(hù)人民的利益，就有必要對政府財政收支進(jìn)行監(jiān)督。相反，如果缺乏必要的規(guī)范和約束，那么就有可能導(dǎo)致政府及其官員財政收支活動的隨意性，從而導(dǎo)致人民利益遭受不應(yīng)有的損害，財政職能也就無法實現(xiàn)。二、加強(qiáng)財政監(jiān)督法律制度建設(shè)的必要性加強(qiáng)對財政的監(jiān)督，歷來是我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作的重點。圍繞財政監(jiān)督，我國目前基本上建立了一套比較完整的財政監(jiān)督制度，同時也在財政監(jiān)督實務(wù)上進(jìn)行了積極有效的探索。從參與監(jiān)督的主體看，有審計、財政、稅務(wù)等機(jī)關(guān)；從監(jiān)督層次看，有人大監(jiān)督、財政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督；從監(jiān)督實踐看，也取得了一定的成效。但令人遺憾的是，財經(jīng)領(lǐng)域違紀(jì)違法問題不僅沒有得到有效解決，反而在某些領(lǐng)域呈愈演愈烈之勢。國家審計署2003年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告（以下簡稱審計報告）所揭示的八個方面的問題就是最好的例證。我國財政領(lǐng)域存在上述種種問題，可以說，與財政監(jiān)督法律體系不健全、財政監(jiān)督法律制度建設(shè)長期滯后有著不可忽視的關(guān)系。我國現(xiàn)行與財政監(jiān)督有關(guān)的規(guī)定散見于相關(guān)法律規(guī)范之中。完整的財政監(jiān)督法律制度尚未形成，現(xiàn)行法律法規(guī)也存在諸多缺陷，概括起來，主要存在以下幾個方面的問題：1、財政監(jiān)督法制建設(shè)滯后，財政監(jiān)督缺乏直接法律依據(jù)。迄今為止，我國尚未出臺一部系統(tǒng)地規(guī)定財政監(jiān)督的單行法律法規(guī)，財政監(jiān)督缺乏直接的法律依據(jù)和獨(dú)立完整的法律保障。財政監(jiān)督法制建設(shè)的滯后，不僅使得財政監(jiān)督主體缺乏必要的手段，而且也給財政監(jiān)督工作帶來諸多困難。2、財政監(jiān)督單行規(guī)范的效力層次過低，權(quán)威性不足。我國現(xiàn)行財政監(jiān)督規(guī)定大多散見于憲法、預(yù)算法、會計法等法律法規(guī)中，單行的財政監(jiān)督規(guī)定大多為財政部門制定的規(guī)范性文件或者地方法規(guī)、地方政府規(guī)章，不僅效力層次較低，直接影響了財政監(jiān)督法律規(guī)范的權(quán)威性、穩(wěn)定性。3、現(xiàn)行財政監(jiān)督法律規(guī)范存在諸多缺陷，缺乏應(yīng)有的可操作性。例如財政監(jiān)督與審計監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督就存在交叉和沖突，往往導(dǎo)致財政監(jiān)督實務(wù)中的交叉和重復(fù)，加大了監(jiān)督成本；又比如現(xiàn)行財政監(jiān)督規(guī)范缺乏對財政部門監(jiān)督權(quán)力的保障，如國家不僅從憲法的角度賦予了審計部門獨(dú)立依法行使監(jiān)督的權(quán)力，同時在審計法中又明確規(guī)定了審計機(jī)關(guān)的檢查權(quán)以及對不接受檢查的處罰權(quán)，但是作為預(yù)算管理部門和監(jiān)督部門的財政機(jī)關(guān)卻缺乏法律上的明確授權(quán)，嚴(yán)重影響了財政機(jī)關(guān)的財政監(jiān)督權(quán)威。6、財政監(jiān)督存在的嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性缺陷。一是財政監(jiān)督檢查的范圍、內(nèi)容、程序、職責(zé)等缺乏立法保障，尤其是缺乏對違反財經(jīng)法律法規(guī)行為的處罰規(guī)定，使得財政監(jiān)督檢查行為多無果而終；二是監(jiān)督主體和部門雖然很多，但缺乏科學(xué)的配合與協(xié)調(diào)，不僅造成監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊、監(jiān)督成本昂貴，而且監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間因缺乏配合而造成諸多監(jiān)督空白；三是重視對預(yù)算內(nèi)資金的監(jiān)督，而對預(yù)算外資金則監(jiān)督不力。從中央到地方各級財政的預(yù)算編制不完整，政府預(yù)算僅包括預(yù)算內(nèi)收支，而大量的預(yù)算外資金則長期分散于各部門和單位，成為政府和中央難以掌握的“第二預(yù)算”，從而也不利于財政的有效監(jiān)督；3四是重視預(yù)算收入的監(jiān)督，輕視預(yù)算支出監(jiān)督，從而造成大量財政支出資金的低效與浪費(fèi)；五是財政監(jiān)督檢查手段單一，過多集中于專項檢查，忽視日常監(jiān)督，財政監(jiān)督仍未徹底改變“三大檢查”時期的運(yùn)動式、集中性、突擊型的特點。從國外來看，重視對財政的監(jiān)督并建立較完備的財政監(jiān)督體系及財政監(jiān)督法律制度，是國外許多發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家的通常做法。不少市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家都建立起議會監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督等相結(jié)合的綜合監(jiān)督體系。鑒此，有必要借鑒國外一些國家的成功經(jīng)驗，加強(qiáng)我國財政監(jiān)督法律制度建設(shè)，這對于推進(jìn)公共財政體制改革、建立高效、廉潔財政以及完善我國公共財政法律體系、推進(jìn)政府依法行政、依法理財，均具有十分重要的意義。三、我國財政監(jiān)督法律制度建設(shè)的對策建議（一）財政監(jiān)督法律體系的構(gòu)建我們認(rèn)為，一個完備的財政監(jiān)督法律體系應(yīng)當(dāng)以財政監(jiān)督法為龍頭來構(gòu)建，具體來說，包括以下幾個方面：1、財政監(jiān)督法。財政監(jiān)督法應(yīng)該是財政監(jiān)督的基本法，是其他相關(guān)財政監(jiān)督法律規(guī)范的母法。換言之，其他財政監(jiān)督法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)符合財政監(jiān)督法的規(guī)定，或者說，至少不應(yīng)與之相沖突。制定財政監(jiān)督法，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)注意把握以下幾點：一是財政監(jiān)督法立法模式的選擇。如前所述，財政監(jiān)督有廣義和狹義之分，財政監(jiān)督法也同樣如此。財政監(jiān)督法的立法模式，無非有兩種選擇：一是采取廣義的財政監(jiān)督法立法模式，亦即把立法監(jiān)督、行政監(jiān)督（包括財政機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督）、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督都