財政研究論文-改革開放以來我國財政支農(nóng)效率的實證分析.doc

財政研究論文-改革開放以來我國財政支農(nóng)效率的實證分析摘要：改革開放以來，財政支農(nóng)效率低下已是不爭的事實，財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)效率低下與金融支農(nóng)積極性不高互為表里。必須整合財政和金融兩股支農(nóng)力量，使二者發(fā)揮各自支農(nóng)比較優(yōu)勢，在優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上擴大支農(nóng)資金規(guī)模，從而大幅提升財政支農(nóng)資金的整體效率。關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)；結(jié)構(gòu)效率；金融支農(nóng)；整合改革開放以來財政支農(nóng)效率低下已成共識。關(guān)于導致財政支農(nóng)效率低下的原因，立足于財政支農(nóng)資金管理體制缺陷的定性研究較多，而著眼于財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)對財政支農(nóng)效率進行研究的成果尚不多見。本文基于財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)視角，對財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)效率展開定量分析，以揭示我國財政支農(nóng)效率低下的結(jié)構(gòu)原因，并提出相關(guān)政策建議。一、基于財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)效率的分析財政支農(nóng)的范圍很廣，涉及部門較多，本文將“財政支農(nóng)支出”界定為“國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出”與“全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政投入”兩項之和；然后基于結(jié)構(gòu)效率觀對1978年以來我國財政支農(nóng)效率進行評估。(一)財政支農(nóng)支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)的對比分析1，財政支農(nóng)支出1的占比從1978年的51.1緩慢升至1980年的54.7，接著迅速升至1981年的66.9并相對穩(wěn)定至1997年，然后降至1998年的50.5，又在波動中升至2005年的68.5。19782005年間財政支農(nóng)支出l的比重基本維持在5070之間，一直占據(jù)最大的份額；其中支援農(nóng)村生產(chǎn)支出屬于生產(chǎn)性財政支農(nóng)支出，而農(nóng)林水利氣象事業(yè)費中一部分屬于正常和必需的農(nóng)口單位維持費，但不可否認的是，這部分事業(yè)費中有相當部分屬于非必需性的過量消耗，是財政支農(nóng)效率低下的根源之一。因此，必須通過創(chuàng)新機制體制，大力精簡農(nóng)口機構(gòu)和人員，提升農(nóng)口部門的工作效率，并壓縮農(nóng)口事業(yè)費。2、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占比從1978年的33.9升至1979年的35.8，然后持續(xù)降至1981年的21.9，接著直至1987年基本穩(wěn)定在24。1988年又降至17.8，直至1997年相對穩(wěn)定于20，接著大幅升至1998年的37.2，升幅達92.3，最后在波動中降至2005年的19.6。19782005年間，農(nóng)業(yè)基建支出占比一般保持在2040之間，但也有1988、1989、19941997、2005年共7年在20以下。其屬于占比次高的部分，但由于財政直接支農(nóng)模式在支農(nóng)項目選擇、進度管理、完工后維持等方面均存在難以克服的內(nèi)在缺陷，因而其本身的支農(nóng)效率并不高，有時甚至十分低下。導致財政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出效率低下的原因有：一是政府在建設(shè)項目管理知識、技術(shù)、經(jīng)驗等方面均不具有比較優(yōu)勢；二是由于信息不對稱，加之政府官員對免費性質(zhì)的財政支農(nóng)資金的運營監(jiān)管缺乏動力，且極易誘致尋租式腐敗；三是交易費用阻礙對代理人進行有效監(jiān)督，即從理論上講，上級政府部門可通過雇傭另一個代理人去監(jiān)督下級政府部門的支農(nóng)行為，但交易成本的高昂往往使這種以一個代理人監(jiān)督另一個代理人從而解決內(nèi)部人控制所帶來的腐敗問題的設(shè)想難以實施。3、農(nóng)業(yè)科技三項費用占比年均為0.8，僅1981、19831988年共7年中該比重大體在11.5之間，其余年份均低于1?？梢?，具有極大杠桿效應(yīng)的農(nóng)業(yè)科技費用支出占比極低，是我國財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理的又一有力證據(jù)，也是財政支農(nóng)效率低下的根源之一。4、農(nóng)村救濟費占比偏低，年均為5.2。農(nóng)村救濟其實也是一種間接的生產(chǎn)性投入，不僅可緩解農(nóng)村貧困戶的生存困境，為日后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他農(nóng)村經(jīng)濟活動積累人力資本，而且有利于保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，從而間接支持農(nóng)村乃至全社會經(jīng)濟活動的正常運轉(zhuǎn)。因此，該比例應(yīng)隨著國家財力的增長而適度增加。5、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政投入占比較低，年均7.1，且各年占比相對穩(wěn)定。表面上，該比重越低似乎農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中財政支農(nóng)資金對其他各類資金的牽引力越強，從而財政支農(nóng)資金的效率越高，然而事實并非如此，原因有二：一是在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資中，財政的微觀性介入過深、過細、過多且過濫，直接導致農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的績效不彰；二是中央財政通過行政指令要求下級各級政府必須與其確定的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目進行資金配套，而下級政府往往也以強制式手段要求集體組織與農(nóng)民群眾以集資、集勞方式進行配套，從而帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，雖然這種行政化強制配套措施使中央財政投人得以保持在較低水平，但并不能保證包括中央財政資金在內(nèi)的全部項目資金能具有較高的使用效率和項目本身較好的經(jīng)濟社會效益?？梢?，財政支農(nóng)支出1(特別是其中的農(nóng)林水利氣象事業(yè)費)占比太高，這部分“吃飯式”支農(nóng)支出占比過高嚴重擠占“生產(chǎn)性支農(nóng)”的份額；農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占比偏低且波幅較大；農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占比與財政支農(nóng)支出1占比呈明顯反向變動關(guān)系；農(nóng)業(yè)科技三項費用占比極低，不利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；農(nóng)村救濟費占比偏小，公共財政職能發(fā)揮不夠；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政投入占比較小，且強制進行資金配套的做法有較大缺陷，不僅易導致資金低效使用甚至浪費，而且很難保證開發(fā)項目的成功，從而不利于農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提升。這些構(gòu)成了影響財政支農(nóng)效率的主要障礙。(二)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)各項投入內(nèi)部結(jié)構(gòu)的對比分析。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入由中央財政資金、地方財政配套資金、銀行信貸資金和農(nóng)村集體、農(nóng)戶及項目建設(shè)單位自籌資金四部分構(gòu)成。1、從總體講，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)各項投入中，農(nóng)村集體組織、農(nóng)戶及項目建設(shè)單位自籌資金占比最高，其次是中央財政投入占比，再次是地方財政配套資金占比，銀行貸款資金占比最低。在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中，這種過分依賴行政強制手段動員基層經(jīng)濟組織和農(nóng)戶集資投入的做法，從根本上與發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟體系的大方向相背，主要表現(xiàn)在沒有充分尊重農(nóng)民群眾的經(jīng)濟自主權(quán)，從而很難保證開發(fā)項目的成功與高效益。但筆者并不盲目反對向農(nóng)村基層群眾進行必要的和適量的集資、集勞，只是當前的做法存在三個不容忽視的問題：一是在動員農(nóng)業(yè)開發(fā)資金的優(yōu)先序上，應(yīng)優(yōu)先考慮和充分挖掘其他來源資金潛力的基礎(chǔ)上，再向群眾進行必要的集資、集勞，然而，在實踐中政府部門往往將籌資工作的重點放在向基層群眾和集體經(jīng)濟組織集資上，這與中央一號文件中關(guān)于“多予、少取、放活”的總要求相背；二是向基層群眾和集體組織集資的額度過大，在19882005年的18年間，自籌資金占比基本上在3040之間，僅有1990、1991、2001、2003年4年占比稍低于30，這必然導致農(nóng)民群眾與集體經(jīng)濟組織負擔過重；三是造成開發(fā)項目后續(xù)管理難，從表面看，農(nóng)民是農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的直接受益者，讓他們自籌較大部分的資金似乎天經(jīng)地義，但由于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目涉及的農(nóng)戶家庭很多，這就不可避免地出現(xiàn)“集體行動困難”，不僅在項目施工過程中缺乏監(jiān)管，而且在項目建成后的運營、使用管理中也出現(xiàn)嚴重的“搭便車”現(xiàn)象，致使項目功能難以充分發(fā)揮。2、中央財政投入占比與地方財政配套投入占比呈大致同方向變化，這主要由地方財政投入與中央財政投入相配套的性質(zhì)決定。這也揭示在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入中，政府層層指令性攤派式硬性配套的操作本質(zhì)，這既可能導致財力較為緊張的下級政府因配套投入而影響其他事業(yè)的開展，又可能造成政府部門重投入而輕管理的傾向，因為各級地方政府的開發(fā)投入并不是自覺、自愿的行為，而只是為應(yīng)付上級政府的要求。3、自籌資金投入與財政資金投入是此消彼漲的關(guān)系，說明項目建設(shè)單位在財政資金投入下降而求貸于金融機構(gòu)受阻的情況下，為解決項目開發(fā)中的資金短缺問題，只有竭力開展內(nèi)源融資。由于金融機構(gòu)參與農(nóng)業(yè)綜合的積極性未能被有效調(diào)動起來，在財政資金投入趨緊的情況下，開發(fā)項目若要繼續(xù)下去，只有自籌資金。這種農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入格局說明：一是金融機構(gòu)支農(nóng)積極性的充分調(diào)動和激發(fā)的重要性是第一位的，若這個主要矛盾解決不好，必然造成支農(nóng)資金投入上的低效率；二是若將財政投入看作農(nóng)業(yè)開發(fā)項目資金的上層，把群眾自籌當成農(nóng)業(yè)開發(fā)資金的下層，則金融機構(gòu)的信貸投入就是農(nóng)業(yè)開發(fā)項目資金來源的中間層，在缺乏中間緩沖層的情況下，上層財政投入與下層群眾投入勢必直接面對，在政府財力緊張的時期，加大農(nóng)民群眾的經(jīng)濟負擔使項目得以繼續(xù)，有可能激化政府與農(nóng)民的矛盾，影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。4、銀行信貸資金投入與財政資金投入呈此消彼漲關(guān)系。從項目建設(shè)單位講，在