財政研究論文-自治化：公共物品供給方式的創(chuàng)新.doc

財政研究論文-自治化：公共物品供給方式的創(chuàng)新【摘要】公共物品的非排他性和/或非競爭性決定市場機制不能直接或完全的實現(xiàn)供給，即市場失靈，而政府的特性也決定公共物品供給的作用有限，即政府失靈，公共物品的自治化供給是雙重失靈下的替代性選擇，其合理性在于公共物品供給的自治化體現(xiàn)了“公平”與“效率”。在我國，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立、政治體制改革的逐步深入以及各種自治團體的蓬勃發(fā)展，自治化已經(jīng)成為公共物品供給重要途徑，并且在和諧社會構建上發(fā)揮積極作用?！娟P鍵詞】公共物品；自治團體；政府失靈；市場失靈【正文】引言“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、持續(xù)的科學發(fā)展觀”和“構建民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”是今后經(jīng)濟、社會和政治發(fā)展追求的目標和遵循的原則?！昂椭C社會”是一個內(nèi)涵豐富和外延廣闊的范疇，可以予以多視角的解讀，但是，筆者認為和諧社會至少應當體現(xiàn)為各種利益的自由表達、有效保障與相互融合。羅倫茲馮施坦因指出，“利益是社會的原則”。(P238)與其他生物相同，人類也有原始的欲求，而利益就是對人類欲求的滿足，由于人類欲求的不同導致利益的差異性，尤其是私人利益和公共利益的區(qū)分，前者在于滿足相對獨立的私人需求，后者在于滿足不可分割的公共需求。多元化的利益都是社會構筑不可分割的內(nèi)容，但是，不同類型利益在功能上的區(qū)別也應被承認，一般認為，公共利益是私人利益的基礎和前提，因為私人利益的實現(xiàn)往往需要借助公共利益所創(chuàng)設的外在條件和環(huán)境，正是公共利益的追求令個體又具有社會部分的屬性，換言之，公共利益也就成為人類社會賴以維系紐帶。公共物品是公共利益的載體，提供公共物品便是任何社會都應承擔的基本使命。與私人物品不同，公共物品具有非排他性、非競爭性以及難以計量等特征，必須尋求市場機制之外的其他安排，而和諧社會中的公共物品供應應當符合“公平”與“效率”的標準。公共物品是與特定群體相聯(lián)系，因此，特定群體內(nèi)的成員能夠參與相關公共物品供給的決策、監(jiān)控以及保證“每個群體從公共資源中所得到的東西應當與它被要求繳納的費用大致相當”2(P10)。公共物品供給必然消耗資源，資源稀缺的客觀現(xiàn)實就要求有效率的生產(chǎn)和供應，即一定的資源消耗獲得盡可能多的公共物品。筆者認為自治化就是一個體現(xiàn)“公平”與“效率”的公共物品供給的制度安排，也是構建和諧社會的重要內(nèi)容。一、公共物品供給的傳統(tǒng)模式與變革人類所需要的所有物品都可以由排他程度和競爭程度予以整理，前者是指產(chǎn)權人排除他人對物品分享的難易，后者是指物品的消費量增加對邊際成本影響的大小。物品分類譜系的一端是具有完全排他性和競爭性的私人物品，其生產(chǎn)和消費是可分的，換言之，私人物品的產(chǎn)權可以明確界定，生產(chǎn)者的銷售和消費者的購買在“看不見的手”作用下達成價格和數(shù)量的均衡，資源被“公平”和“效率”配置。相反，除私人物品之外的其他物品具有非排他性和/或非競爭性，一般稱之為純粹公共物品或準公共物品，市場對這些物品的供給存在著一定程度上的失靈，例如，如果存在非排他性，即某種物品對于潛在的消費者無法排除或者排除成本較高，那么每個人都會受到激勵尋求“搭便車”，而不是在市場上支付對價，結果個人理性集合成集體非理性該物品供給不能或不足；如果存在非競爭性，即增加某種物品的消費量，邊際成本為零或者變動極小，那么該物品就會陷入定價困境，而價格是市場有效運作的重要信號。傳統(tǒng)的二元思維認為非私既公，市場失靈的解決之道就是政府干預，因此，不僅前蘇聯(lián)、東歐以及我國等，不區(qū)分物品的公共或私人屬性，一律納入國家計劃予以實現(xiàn)，而且許多市場經(jīng)濟國家也認為向社會供給公共產(chǎn)品是政府的重要職能之一，也是其不可推卸的基本責任。政府包攬公共物品的供給一定程度上可以矯治市場失靈，但是，政府供給公共物品的有效性是基于一系列的完美假設，而現(xiàn)實與理想之間差距導致政府失靈的存在。首先，傳統(tǒng)假設認為政府能夠準確認知每個群體所需求公共物品的種類、數(shù)量、質量等。但是，正如全能政府在供給私人產(chǎn)品的失敗一樣，政府對公共物品的供給也面臨信息障礙。除某些官僚和專家的技術判斷外，投票等民主機制所形成的信息往往是政府公共物品決策的重要依據(jù)，然而，公共選擇理論已經(jīng)揭示壓力集團的活動、投票規(guī)則的選擇等都影響公眾尤其是弱勢群體公共物品需求的表達。其次，傳統(tǒng)假設認為政府是公共利益的化身，能夠秉持公仆精神為公眾提供公共物品。但是，尼斯坎南適用理性人來假設分析政府，效用最大化是官僚們的追求和選票最大化是政治家的追求，3(P234-261)他們行為就難免與公共利益的趨向發(fā)生偏離，而信息不對稱、委托代理等更會誘發(fā)化公為私的尋租現(xiàn)象滋生。再次，傳統(tǒng)假設認為政府能夠遏制搭便車，確保公共物品資金的籌集。但是，稅收等強制性資源再分配的手段也要受到諸多因素的制約，與日益擴展的公共物品需求相比存在較大差距，這也是一些福利國家財政危機的根源所在。此外，公共物品的需求層次和范圍不一，理想狀態(tài)是有共同需求的群體承擔相應地公共物品的成本，然而，這種多樣化與政府組織形式的單一性必然沖突，政府普遍性供給的公共物品或大或小于個人的公共需求以及成本負擔。最后，傳統(tǒng)假設認為政府的公共物品供給具有效率，甚至存在規(guī)模經(jīng)濟。但是，每一種公共物品的規(guī)模經(jīng)濟的臨界點都不盡相同，而某級政府的邊際則是剛性的，二者之間難以形成一一對應的關系。此外，政府對公共物品供給的壟斷也導致低效率，由于產(chǎn)權缺陷和競爭不足，激勵和約束機制成為制度構建的難題，而且沒有外部市場參照，公共物品生產(chǎn)績效也無從評價，生產(chǎn)效率低下、人浮于事以及缺乏回應性等幾乎成為公共部門的標簽。20世紀七八十年代，一場發(fā)端于英國并迅速延伸至美國、澳大利亞和新西蘭的政府再造（ReengineeringGovernment）浪潮席卷西方乃至全世界，為迎接全球化、信息化和競爭加劇的挑戰(zhàn)，改革涉及民主政治結構、官僚行政體制、福利國家政策和政府管制模式等廣泛內(nèi)容，并且不同國家的改革起因、議程、途徑和策略以及范圍、規(guī)模和力度有所不同，4(P2-5)但是其基本內(nèi)容之一就是公共物品供給機制的變革。這場變革的理論基礎包括公共選擇、新公共管理以及新制度經(jīng)濟學等諸多學科，其中奧斯特洛姆夫婦為代表的制度分析學者關于多中心秩序和公共物品的供應與生產(chǎn)區(qū)分等論述頗有影響力?！岸嘀行摹笔沁~克爾波蘭尼在1951年的自由的邏輯書中首先提出，其區(qū)別組織社會任務的兩種方法或秩序：一種是“深思熟慮”（Deliberate）或“有指導的”（Directed）社會秩序，依賴一個通過一種統(tǒng)一的命令結構行使控制權的最高當局進行協(xié)調，等同于霍布斯的主權者；另一種是“自生自發(fā)”（Spontaneous）或“多中心”（Polycentric）的社會秩序，一套規(guī)則內(nèi)，自治決策者自由追逐他們自我利益，但其利益受制被執(zhí)行規(guī)則的固有制約。5(P231-232)文森特奧斯特羅姆利用多中心對公共物品的生產(chǎn)和供應尤其是大都會地區(qū)的公共治理予以分析，認為多中心的權力分散和管轄交叉往往被看作是混亂，然而在一般的規(guī)則體系框架下，有序化的多中心是優(yōu)于單一中心的制度安排，因為，多中心能夠適應公共物品的不同規(guī)模，并且個人和群體也可以“以足投票”的方式在可替代的公共物品之間進行選擇，從而引入競爭，提高效率，最重要的是，多中心的自治特征，成員們解決公共問題不是依靠外部權威，而是更為充分的發(fā)揮自主治理的能力。1959年，公共財政學家理查德A馬斯格雷夫比較早的對公共物品的生產(chǎn)和供應予以區(qū)分，1961年文森特奧斯特羅姆等學者進一步延伸和發(fā)揮這一區(qū)別，供應是一系列的集體選擇，就以下事項的決定：所需要公共物品的種類、數(shù)量和質量；需要籌集的公共物品的資金和渠道；公共物品生產(chǎn)的規(guī)制及其與供應的協(xié)調等。而生產(chǎn)則是一系列資源輸入并轉化為公共物品的技術過程。二者的區(qū)分有利于，適用不同的邏輯對公共物品的生產(chǎn)和供應予以衡量，提供多樣化的供應和生產(chǎn)的組合，引入市場與競爭，簡化供應團體的內(nèi)部結構。6(P8-11)基于理論認知和實踐分析，變革后的公共物品供給機制大致包括下圖基本類型：類型所描述的是，政府既是公共物品的供應者又是生產(chǎn)者，典型代表就是國防、外交等公共物品的供給，政府本身也可以區(qū)分為中央和地方以及各政府形態(tài)并分別充當供應者和生產(chǎn)者的角色，通過政府間協(xié)議安排公共物品的供給；類型所描述的是，政府是公共產(chǎn)品的供應者，而國有企業(yè)作為生產(chǎn)者，受到政府的規(guī)制和產(chǎn)權的雙重約束；類型描述的是，政府作