財(cái)政研究論文-自治化：公共物品供給方式的創(chuàng)新.doc

財(cái)政研究論文-自治化：公共物品供給方式的創(chuàng)新【摘要】公共物品的非排他性和/或非競(jìng)爭(zhēng)性決定市場(chǎng)機(jī)制不能直接或完全的實(shí)現(xiàn)供給，即市場(chǎng)失靈，而政府的特性也決定公共物品供給的作用有限，即政府失靈，公共物品的自治化供給是雙重失靈下的替代性選擇，其合理性在于公共物品供給的自治化體現(xiàn)了“公平”與“效率”。在我國(guó)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立、政治體制改革的逐步深入以及各種自治團(tuán)體的蓬勃發(fā)展，自治化已經(jīng)成為公共物品供給重要途徑，并且在和諧社會(huì)構(gòu)建上發(fā)揮積極作用。【關(guān)鍵詞】公共物品；自治團(tuán)體；政府失靈；市場(chǎng)失靈【正文】引言“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀”和“構(gòu)建民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)”是今后經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展追求的目標(biāo)和遵循的原則。“和諧社會(huì)”是一個(gè)內(nèi)涵豐富和外延廣闊的范疇，可以予以多視角的解讀，但是，筆者認(rèn)為和諧社會(huì)至少應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為各種利益的自由表達(dá)、有效保障與相互融合。羅倫茲馮施坦因指出，“利益是社會(huì)的原則”。(P238)與其他生物相同，人類也有原始的欲求，而利益就是對(duì)人類欲求的滿足，由于人類欲求的不同導(dǎo)致利益的差異性，尤其是私人利益和公共利益的區(qū)分，前者在于滿足相對(duì)獨(dú)立的私人需求，后者在于滿足不可分割的公共需求。多元化的利益都是社會(huì)構(gòu)筑不可分割的內(nèi)容，但是，不同類型利益在功能上的區(qū)別也應(yīng)被承認(rèn)，一般認(rèn)為，公共利益是私人利益的基礎(chǔ)和前提，因?yàn)樗饺死娴膶?shí)現(xiàn)往往需要借助公共利益所創(chuàng)設(shè)的外在條件和環(huán)境，正是公共利益的追求令個(gè)體又具有社會(huì)部分的屬性，換言之，公共利益也就成為人類社會(huì)賴以維系紐帶。公共物品是公共利益的載體，提供公共物品便是任何社會(huì)都應(yīng)承擔(dān)的基本使命。與私人物品不同，公共物品具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性以及難以計(jì)量等特征，必須尋求市場(chǎng)機(jī)制之外的其他安排，而和諧社會(huì)中的公共物品供應(yīng)應(yīng)當(dāng)符合“公平”與“效率”的標(biāo)準(zhǔn)。公共物品是與特定群體相聯(lián)系，因此，特定群體內(nèi)的成員能夠參與相關(guān)公共物品供給的決策、監(jiān)控以及保證“每個(gè)群體從公共資源中所得到的東西應(yīng)當(dāng)與它被要求繳納的費(fèi)用大致相當(dāng)”2(P10)。公共物品供給必然消耗資源，資源稀缺的客觀現(xiàn)實(shí)就要求有效率的生產(chǎn)和供應(yīng)，即一定的資源消耗獲得盡可能多的公共物品。筆者認(rèn)為自治化就是一個(gè)體現(xiàn)“公平”與“效率”的公共物品供給的制度安排，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。一、公共物品供給的傳統(tǒng)模式與變革人類所需要的所有物品都可以由排他程度和競(jìng)爭(zhēng)程度予以整理，前者是指產(chǎn)權(quán)人排除他人對(duì)物品分享的難易，后者是指物品的消費(fèi)量增加對(duì)邊際成本影響的大小。物品分類譜系的一端是具有完全排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的私人物品，其生產(chǎn)和消費(fèi)是可分的，換言之，私人物品的產(chǎn)權(quán)可以明確界定，生產(chǎn)者的銷售和消費(fèi)者的購(gòu)買在“看不見(jiàn)的手”作用下達(dá)成價(jià)格和數(shù)量的均衡，資源被“公平”和“效率”配置。相反，除私人物品之外的其他物品具有非排他性和/或非競(jìng)爭(zhēng)性，一般稱之為純粹公共物品或準(zhǔn)公共物品，市場(chǎng)對(duì)這些物品的供給存在著一定程度上的失靈，例如，如果存在非排他性，即某種物品對(duì)于潛在的消費(fèi)者無(wú)法排除或者排除成本較高，那么每個(gè)人都會(huì)受到激勵(lì)尋求“搭便車”，而不是在市場(chǎng)上支付對(duì)價(jià)，結(jié)果個(gè)人理性集合成集體非理性該物品供給不能或不足；如果存在非競(jìng)爭(zhēng)性，即增加某種物品的消費(fèi)量，邊際成本為零或者變動(dòng)極小，那么該物品就會(huì)陷入定價(jià)困境，而價(jià)格是市場(chǎng)有效運(yùn)作的重要信號(hào)。傳統(tǒng)的二元思維認(rèn)為非私既公，市場(chǎng)失靈的解決之道就是政府干預(yù)，因此，不僅前蘇聯(lián)、東歐以及我國(guó)等，不區(qū)分物品的公共或私人屬性，一律納入國(guó)家計(jì)劃予以實(shí)現(xiàn)，而且許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也認(rèn)為向社會(huì)供給公共產(chǎn)品是政府的重要職能之一，也是其不可推卸的基本責(zé)任。政府包攬公共物品的供給一定程度上可以矯治市場(chǎng)失靈，但是，政府供給公共物品的有效性是基于一系列的完美假設(shè)，而現(xiàn)實(shí)與理想之間差距導(dǎo)致政府失靈的存在。首先，傳統(tǒng)假設(shè)認(rèn)為政府能夠準(zhǔn)確認(rèn)知每個(gè)群體所需求公共物品的種類、數(shù)量、質(zhì)量等。但是，正如全能政府在供給私人產(chǎn)品的失敗一樣，政府對(duì)公共物品的供給也面臨信息障礙。除某些官僚和專家的技術(shù)判斷外，投票等民主機(jī)制所形成的信息往往是政府公共物品決策的重要依據(jù)，然而，公共選擇理論已經(jīng)揭示壓力集團(tuán)的活動(dòng)、投票規(guī)則的選擇等都影響公眾尤其是弱勢(shì)群體公共物品需求的表達(dá)。其次，傳統(tǒng)假設(shè)認(rèn)為政府是公共利益的化身，能夠秉持公仆精神為公眾提供公共物品。但是，尼斯坎南適用理性人來(lái)假設(shè)分析政府，效用最大化是官僚們的追求和選票最大化是政治家的追求，3(P234-261)他們行為就難免與公共利益的趨向發(fā)生偏離，而信息不對(duì)稱、委托代理等更會(huì)誘發(fā)化公為私的尋租現(xiàn)象滋生。再次，傳統(tǒng)假設(shè)認(rèn)為政府能夠遏制搭便車，確保公共物品資金的籌集。但是，稅收等強(qiáng)制性資源再分配的手段也要受到諸多因素的制約，與日益擴(kuò)展的公共物品需求相比存在較大差距，這也是一些福利國(guó)家財(cái)政危機(jī)的根源所在。此外，公共物品的需求層次和范圍不一，理想狀態(tài)是有共同需求的群體承擔(dān)相應(yīng)地公共物品的成本，然而，這種多樣化與政府組織形式的單一性必然沖突，政府普遍性供給的公共物品或大或小于個(gè)人的公共需求以及成本負(fù)擔(dān)。最后，傳統(tǒng)假設(shè)認(rèn)為政府的公共物品供給具有效率，甚至存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)。但是，每一種公共物品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的臨界點(diǎn)都不盡相同，而某級(jí)政府的邊際則是剛性的，二者之間難以形成一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。此外，政府對(duì)公共物品供給的壟斷也導(dǎo)致低效率，由于產(chǎn)權(quán)缺陷和競(jìng)爭(zhēng)不足，激勵(lì)和約束機(jī)制成為制度構(gòu)建的難題，而且沒(méi)有外部市場(chǎng)參照，公共物品生產(chǎn)績(jī)效也無(wú)從評(píng)價(jià)，生產(chǎn)效率低下、人浮于事以及缺乏回應(yīng)性等幾乎成為公共部門的標(biāo)簽。20世紀(jì)七八十年代，一場(chǎng)發(fā)端于英國(guó)并迅速延伸至美國(guó)、澳大利亞和新西蘭的政府再造（ReengineeringGovernment）浪潮席卷西方乃至全世界，為迎接全球化、信息化和競(jìng)爭(zhēng)加劇的挑戰(zhàn)，改革涉及民主政治結(jié)構(gòu)、官僚行政體制、福利國(guó)家政策和政府管制模式等廣泛內(nèi)容，并且不同國(guó)家的改革起因、議程、途徑和策略以及范圍、規(guī)模和力度有所不同，4(P2-5)但是其基本內(nèi)容之一就是公共物品供給機(jī)制的變革。這場(chǎng)變革的理論基礎(chǔ)包括公共選擇、新公共管理以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多學(xué)科，其中奧斯特洛姆夫婦為代表的制度分析學(xué)者關(guān)于多中心秩序和公共物品的供應(yīng)與生產(chǎn)區(qū)分等論述頗有影響力。“多中心”是邁克爾波蘭尼在1951年的自由的邏輯書中首先提出，其區(qū)別組織社會(huì)任務(wù)的兩種方法或秩序：一種是“深思熟慮”（Deliberate）或“有指導(dǎo)的”（Directed）社會(huì)秩序，依賴一個(gè)通過(guò)一種統(tǒng)一的命令結(jié)構(gòu)行使控制權(quán)的最高當(dāng)局進(jìn)行協(xié)調(diào)，等同于霍布斯的主權(quán)者；另一種是“自生自發(fā)”（Spontaneous）或“多中心”（Polycentric）的社會(huì)秩序，一套規(guī)則內(nèi)，自治決策者自由追逐他們自我利益，但其利益受制被執(zhí)行規(guī)則的固有制約。5(P231-232)文森特奧斯特羅姆利用多中心對(duì)公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)尤其是大都會(huì)地區(qū)的公共治理予以分析，認(rèn)為多中心的權(quán)力分散和管轄交叉往往被看作是混亂，然而在一般的規(guī)則體系框架下，有序化的多中心是優(yōu)于單一中心的制度安排，因?yàn)?，多中心能夠適應(yīng)公共物品的不同規(guī)模，并且個(gè)人和群體也可以“以足投票”的方式在可替代的公共物品之間進(jìn)行選擇，從而引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，最重要的是，多中心的自治特征，成員們解決公共問(wèn)題不是依靠外部權(quán)威，而是更為充分的發(fā)揮自主治理的能力。1959年，公共財(cái)政學(xué)家理查德A馬斯格雷夫比較早的對(duì)公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)予以區(qū)分，1961年文森特奧斯特羅姆等學(xué)者進(jìn)一步延伸和發(fā)揮這一區(qū)別，供應(yīng)是一系列的集體選擇，就以下事項(xiàng)的決定：所需要公共物品的種類、數(shù)量和質(zhì)量；需要籌集的公共物品的資金和渠道；公共物品生產(chǎn)的規(guī)制及其與供應(yīng)的協(xié)調(diào)等。而生產(chǎn)則是一系列資源輸入并轉(zhuǎn)化為公共物品的技術(shù)過(guò)程。二者的區(qū)分有利于，適用不同的邏輯對(duì)公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)予以衡量，提供多樣化的供應(yīng)和生產(chǎn)的組合，引入市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)，簡(jiǎn)化供應(yīng)團(tuán)體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。6(P8-11)基于理論認(rèn)知和實(shí)踐分析，變革后的公共物品供給機(jī)制大致包括下圖基本類型：類型所描述的是，政府既是公共物品的供應(yīng)者又是生產(chǎn)者，典型代表就是國(guó)防、外交等公共物品的供給，政府本身也可以區(qū)分為中央和地方以及各政府形態(tài)并分別充當(dāng)供應(yīng)者和生產(chǎn)者的角色，通過(guò)政府間協(xié)議安排公共物品的供給；類型所描述的是，政府是公共產(chǎn)品的供應(yīng)者，而國(guó)有企業(yè)作為生產(chǎn)者，受到政府的規(guī)制和產(chǎn)權(quán)的雙重約束；類型描述的是，政府作