淺談現(xiàn)行的土地征用制度畢業(yè)論文.doc

畢 業(yè) 論 文淺談現(xiàn)行的土地征用制度指導(dǎo)導(dǎo)師 張金翠2002級(jí)法律XXX班 蔡明中國(guó) 湖南二四年十月二十日2目 錄摘要1關(guān)鍵詞11 現(xiàn)行土地征用制度存在的突出問(wèn)題11.1 當(dāng)前征地管理方式與體制的弊端11.2 征地范圍沒(méi)有明確的界定21.3 征地標(biāo)準(zhǔn)不盡合理21.4 被征地農(nóng)民安置辦法不完善21.5 用地全程跟蹤監(jiān)督管理不到位31.6 相關(guān)立法薄弱31.7 引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題多32 現(xiàn)行土地征用制度問(wèn)題產(chǎn)生的原因剖析32.1 操作者主觀思想意識(shí)方面32.2 政策法規(guī)制度方面43 解決征地制度問(wèn)題的對(duì)策建議53.1 提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念53.2 加強(qiáng)法制建設(shè)63.3 調(diào)整收益分成關(guān)系73.4 完善管理體制73.5 完善監(jiān)督機(jī)制73.6 培育完善土地市場(chǎng)機(jī)制73.7 嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制度8參考文獻(xiàn)82淺談現(xiàn)行的土地征用制度摘要隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，現(xiàn)行土地征用制度的種種不足日益顯現(xiàn)，改革與完善已是大勢(shì)所趨，刻不容緩，它直接關(guān)系到整個(gè)土地管理工作的效率。本文就現(xiàn)行土地征用制度存在的一些突出問(wèn)題及形成原因，進(jìn)行了初步剖析，并就如何改革和完善提出了自己的一些看法。關(guān)鍵詞土地征用；征地制度；土地征購(gòu)；土地市場(chǎng)機(jī)制新土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法等法律法規(guī)頒布實(shí)施之后，各地黨委、政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行，采取一系列措施，普遍加強(qiáng)了耕地保護(hù)工作，土地管理各項(xiàng)工作成效顯著。特別是土地征用制度，在開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地方面起到了積極的作用。然而，我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的做法延續(xù)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的步伐加快，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，這一制度越來(lái)越顯現(xiàn)出它的不足和對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)。如何完善征地制度，以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求，已成為我國(guó)當(dāng)前一個(gè)十分重要而緊迫的研究課題。1 現(xiàn)行土地征用制度存在的突出問(wèn)題1.1 當(dāng)前征地管理方式與體制的弊端目前的征地管理方式是由縣級(jí)以上人民政府土地行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)用地申請(qǐng)進(jìn)行審查、報(bào)批，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政管理部門(mén)收到上報(bào)的資料后，按規(guī)定征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，實(shí)行土地行政管理部門(mén)內(nèi)部會(huì)審制度審批土地；由事業(yè)性的單位“征地事務(wù)中心”負(fù)責(zé)征地實(shí)施事宜。一方面，少數(shù)地方政府及相關(guān)部門(mén)，依靠行政手段強(qiáng)迫集體低價(jià)讓渡土地所有權(quán)，增加了某些非公有制建設(shè)者的土地資產(chǎn)，同時(shí)，地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)也獲得了一定的收益。另一方面，征地事務(wù)中心人員的工資等一切費(fèi)用，都從征地活動(dòng)所獲的收益中支出。再者，由于征地權(quán)力高度集中在地方政府及相關(guān)部門(mén)手中，加之土地審批的權(quán)重利大，助長(zhǎng)了貪污腐敗之風(fēng)，導(dǎo)致了部分土地增值收益流入了少數(shù)不法分子和貪官之手。這種靠低價(jià)征地、高價(jià)出讓，增加財(cái)政收入，增加可支配的預(yù)算外資金，增加協(xié)議低價(jià)招商的競(jìng)爭(zhēng)力，增加創(chuàng)造“政績(jī)”的資本“以地生財(cái)”的機(jī)制，勢(shì)必會(huì)增強(qiáng)某些地方政府和建設(shè)者大量征地的動(dòng)力，對(duì)耕地的保護(hù)十分不利；農(nóng)民在利益受損的情況下卻敢怒不敢言。1.2 征地范圍沒(méi)有明確的界定新土地管理法規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，同時(shí)又規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。通過(guò)對(duì)上述法律規(guī)定的內(nèi)容分析可知，“公共利益”的范疇在法律上從公共設(shè)施、公益事業(yè)等狹義的概念擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。正是因?yàn)榉蓪?duì)征地范圍沒(méi)有作出明確的界定，從而使得實(shí)踐中愈來(lái)愈多的公益性盈利類建設(shè)項(xiàng)目和非公益性經(jīng)營(yíng)類建設(shè)項(xiàng)目已加入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)行列中來(lái)，且所占比例不斷上升。這時(shí)，征地范圍就不單純是國(guó)家公益性建設(shè)項(xiàng)目了，還包括經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目，工程項(xiàng)目也從國(guó)家大型重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地?cái)U(kuò)展到小型企業(yè)用地。凡涉及占用集體所有土地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，一律動(dòng)用國(guó)家征用權(quán)，如果是公益性非盈利類用地，這無(wú)可異議，但問(wèn)題是一些公益性盈利類和非公益性經(jīng)營(yíng)類用地，尤其是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，也通過(guò)征用來(lái)獲取土地，這未免顯得土地征用權(quán)太“濫用”了。1.3 征地標(biāo)準(zhǔn)不盡合理我國(guó)目前征地標(biāo)準(zhǔn)雖在新土地管理法中已作了規(guī)定，但也只不過(guò)是原則性的話。在實(shí)踐中，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越顯現(xiàn)出一些不合理的地方，概括起來(lái)主要有以下三點(diǎn)表現(xiàn)：一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直很低，與實(shí)際情況不相適應(yīng)，沒(méi)有考慮到農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。有的地方普遍取法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最低限；也有的地方表面上取法定最高限，但實(shí)際上還是只達(dá)到法定最低限；還有的地方為了把低于法定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“合法化”，根據(jù)所確定的補(bǔ)償總額，先確定補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，再倒算出前三年平均年產(chǎn)值，造一個(gè)虛假的年產(chǎn)值帳。二是征地補(bǔ)償費(fèi)測(cè)算方法不科學(xué)。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)是按照土地被征用前的糧食產(chǎn)量倍數(shù)來(lái)測(cè)算的，但由于土地利用方式、種植制度、產(chǎn)量的變化、市場(chǎng)情況等條件的不確定性，這種以糧食產(chǎn)量和價(jià)格計(jì)算補(bǔ)償?shù)姆椒?，難以準(zhǔn)確的反映被征地的本質(zhì)特征。實(shí)際上無(wú)異于巧取豪奪，根本不足以填補(bǔ)農(nóng)民因征地而遭受的損失，也根本不足以制約任意征地的行為。三是對(duì)土地所有權(quán)補(bǔ)償缺乏依據(jù)。征地過(guò)程中，土地所有權(quán)也要同時(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)移，即由集體所有變?yōu)閲?guó)有，因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何評(píng)估土地所有權(quán)價(jià)值，并以此為依據(jù)確定因土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移讓渡而應(yīng)付給被征地單位的補(bǔ)償金額。1.4 被征地農(nóng)民安置辦法不完善隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和戶籍制度、勞動(dòng)用功制度的改革，由于農(nóng)民人口多，文化素質(zhì)較低，沒(méi)有其他勞動(dòng)技能等方面的劣勢(shì)，在競(jìng)爭(zhēng)日漸復(fù)雜激烈的城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)中，自然處于被動(dòng)地位，原有的勞動(dòng)力安置辦法和農(nóng)轉(zhuǎn)非的辦法，在實(shí)踐中已失去了意義。因此，如何使被征地集體的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展、群眾生活穩(wěn)定、就業(yè)充分，一直是捆擾征地工作的一大難題。1.5 用地全程跟蹤監(jiān)督管理不到位盡管我國(guó)國(guó)土資源部頒布了閑置土地處置辦法，對(duì)于閑置土地處置有了明確的規(guī)定。然而實(shí)踐中，部分建設(shè)者一經(jīng)取得土地，會(huì)因種種原因遲遲不動(dòng)工，有些土地征而不用或未被有效利用，被閑置、撂荒，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。而有些地方政府行政部門(mén)對(duì)工作極不負(fù)責(zé)，只管征地，不積極主動(dòng)地加強(qiáng)征地實(shí)施后的監(jiān)督管理，少數(shù)地方甚至是視而不見(jiàn)，導(dǎo)致了這一現(xiàn)象惡性發(fā)展，失地農(nóng)民意見(jiàn)很大。1.6 相關(guān)立法薄弱隨著城市化進(jìn)程的加快，工業(yè)的不斷發(fā)展，征地成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，征地的現(xiàn)象也將會(huì)普遍發(fā)生，而我國(guó)的土地征用立法一直是一個(gè)較為薄弱的環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)為：其一，征地程序不透明，有待進(jìn)一步規(guī)范。一是政府征地的行政行為不透明。對(duì)于需要征用的地塊位置、征地?cái)?shù)量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏公開(kāi)性；二是被征地者中僅有少數(shù)人了解情況，而廣大的共有人農(nóng)民對(duì)征地情況蒙昧不知，這是很不符合集體土地所有制的；三是被征地者無(wú)法行使一定的權(quán)利阻止政府對(duì)自己土地的不合法或不合理征用行為，沒(méi)有形成一定的制衡機(jī)制。其二，征地政策法規(guī)不完善，這也是產(chǎn)生很多問(wèn)題、糾紛的主要根源。農(nóng)村土地承包法第十六條第二款規(guī)定：“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。這一條款的原則是明確的，但什么叫“依法征用”，“相應(yīng)的補(bǔ)償”是多少、怎么補(bǔ)，還不很清楚。其三，對(duì)征地過(guò)程中多方利益關(guān)系缺乏明確規(guī)定。經(jīng)濟(jì)利益是征地過(guò)程中的核心問(wèn)題，特別是征地補(bǔ)償金的分配、管理和使用，涉及到農(nóng)民的切身利益，更需要從法律上予以規(guī)范，并建立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，避免補(bǔ)償金發(fā)放過(guò)程渠道不暢、分配混亂，克扣、截留、挪用、貪污以及營(yíng)私舞弊、亂投資等現(xiàn)象的發(fā)生。1.7 引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題多當(dāng)前由征地產(chǎn)生的糾紛時(shí)有發(fā)生，造成上訪的人次越來(lái)越多，在總上訪人次中所占比例居高不下，嚴(yán)重影響著黨群關(guān)系、干群關(guān)系和政府在群眾中的威信。由征地款而產(chǎn)生的腐敗在基層和征地機(jī)關(guān)仍在發(fā)生，也是產(chǎn)生政府腐敗的主要根源之一。之所以產(chǎn)生上述許多社會(huì)問(wèn)題，主要還是征地制度不完善，操作隨意性大所致。2 現(xiàn)行土地征用制度問(wèn)題產(chǎn)生的原因剖析存在以上種種問(wèn)題，原因很多，總的看來(lái)既有操作者主觀思想意識(shí)上的原因，又有政策法規(guī)制度等客觀方面的原因。具體分析如下：2.1 操作者主觀思想意識(shí)方面原因之一，缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下征地管理的正確理念?，F(xiàn)行制度的初衷不外乎由國(guó)家控制土地流轉(zhuǎn)，以便經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，壟斷土地增值。人們對(duì)改革的疑慮也恰在于此。當(dāng)前，所有建設(shè)用地一概通過(guò)政府征用的做法脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，公有制經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下，所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的時(shí)代已不復(fù)存在，非公有制經(jīng)濟(jì)在快速增長(zhǎng)，政府征用土地的范圍不能與時(shí)俱進(jìn)，不及時(shí)作出調(diào)整，就會(huì)愈來(lái)愈同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般原則相悖。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職責(zé)在于研究政策、抓好管理，把精力高度集中在提供公共服務(wù)和宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)方面，應(yīng)當(dāng)按照職能轉(zhuǎn)變、政事分開(kāi)的原則，把征地調(diào)查、勘測(cè)定界、整理資料、征地批后實(shí)施及組織補(bǔ)充耕地等事務(wù)性、技術(shù)性工作，委托給有關(guān)事業(yè)單位承擔(dān)，各事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)注重人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，樹(shù)立提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)理念。原因之二，對(duì)新土地政策法規(guī)學(xué)習(xí)不夠。與舊的土地政策法規(guī)相比，新土地政策法規(guī)增添了很多新原則、新制度、新辦法、新做法，如土地用途管制、土地用途登記、土地承包經(jīng)營(yíng)期30年不變、土地入股、土地聯(lián)營(yíng)、土地有償使用費(fèi)分成辦法等等，如此多新規(guī)定，我們必須全部了解、認(rèn)識(shí)，牢牢掌握，并運(yùn)用到實(shí)踐中去，不斷改革、完善現(xiàn)行的征地制度，規(guī)范征地行為。否則，在工作實(shí)踐中就會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，不利于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)。原因之三，工作積極性不高，執(zhí)法力度不大。一是有些地方執(zhí)法失之過(guò)寬、失之過(guò)軟。如對(duì)閑置1年以上的土地該征收閑置費(fèi)的不征收或征收不到位，對(duì)連續(xù)閑置2年以上的土地應(yīng)當(dāng)依法收回的不收回或簡(jiǎn)單罰款、征收閑置費(fèi)了事；甚至有的地方干脆不管。二是部分地方行政干預(yù)多、執(zhí)法環(huán)境差，影響了政府土地行政管理部門(mén)執(zhí)法的獨(dú)立性和權(quán)威性。原因之四，不尊重集體財(cái)產(chǎn)，畸形的政績(jī)觀作祟。部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏“立黨為公、執(zhí)政為民”的政績(jī)觀，急于把眼前的形象工程搞起來(lái)。特別是為了招商引資，不惜犧牲農(nóng)民的利益，搞所謂“五通一平”，利用職權(quán)，強(qiáng)取豪奪集體土地，至于農(nóng)民的權(quán)益是否受到侵害，群眾會(huì)不會(huì)上訪，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有不有影響，缺乏全面考慮。2.2 政策法規(guī)制度方面原因之一，法制建設(shè)不完善。由于新土地政策法規(guī)關(guān)于征地管理方面的規(guī)定不系統(tǒng)、不具體、太分散、漏洞多、不準(zhǔn)確或有沖突，可操作性較差，影響了征地工作正常有序的進(jìn)行，導(dǎo)致了征地行為不規(guī)范、征地范圍過(guò)寬、補(bǔ)償不合理等大量遺留問(wèn)題的產(chǎn)生。原因之二，監(jiān)督機(jī)制不健全。造成征地制度中種種問(wèn)題的最根本原因是監(jiān)督機(jī)制不健全。政府征地權(quán)力沒(méi)有受到制約，隨意性大，政務(wù)公開(kāi)流于形式，責(zé)任不明確，有關(guān)事務(wù)性、技術(shù)性工作缺乏監(jiān)督，補(bǔ)償金的分配、管理和使用得不到有效地監(jiān)管，即使在政策法規(guī)有規(guī)定的情況下，少數(shù)地方仍我行我素，搞地方土政策。原因之三，民主化制度不完善。一是政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部民主化程度不高。有些地方由于行政長(zhǎng)官分工負(fù)責(zé)制的實(shí)施，給予個(gè)別人的權(quán)力過(guò)大，導(dǎo)致征地項(xiàng)目不經(jīng)決定征地機(jī)關(guān)正式會(huì)議程序通過(guò)，完全由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。二是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織民主制度有待進(jìn)一步完善，農(nóng)民作為農(nóng)村村民自治組織的成員，有權(quán)要求對(duì)自己的土地處置有更多的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，有權(quán)了解對(duì)補(bǔ)償金的分配、管理和使用情況。而實(shí)際上，由于村級(jí)事務(wù)受上級(jí)政府干預(yù)過(guò)多，尤其是農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織的行政化傾向、政府對(duì)村級(jí)組織的控制力實(shí)際上是加強(qiáng)了，在這種情況下，村干部在土地征用這樣的重大利益問(wèn)題上不可能完全代表農(nóng)民說(shuō)話，村民在對(duì)土地處置的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)上、補(bǔ)償金的分配使用管理問(wèn)題上又如何體現(xiàn)其民主化？原因之四，干部考核機(jī)制不合理。當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的干部政績(jī)考核機(jī)制，在客觀上不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)干部維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和保護(hù)耕地的積極性。對(duì)市縣以下政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核主要是看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、城市發(fā)展?fàn)顩r、招商引資成果，而在保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面缺乏相應(yīng)的考核內(nèi)容和指標(biāo)，或即使有所占的比重也小得可憐。這就難免造成地方干部重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕耕地保護(hù)；重為政府創(chuàng)收，輕為農(nóng)民謀利；重自身升遷，輕農(nóng)民生計(jì)。原因之五，“適應(yīng)期綜合癥”作怪。現(xiàn)行的土地政策法規(guī)變化大，新內(nèi)容多，一下子要人們?nèi)空莆者\(yùn)用，尚有難度，應(yīng)有一個(gè)“過(guò)渡適應(yīng)期”，其長(zhǎng)短取決于個(gè)人的文化素質(zhì)等因素。一開(kāi)始，人們會(huì)感覺(jué)不習(xí)慣、不方便，有怨聲，甚至?xí)感屡f混用的毛病，作出與新政策法規(guī)相違的行為。這是一種“適應(yīng)期綜合癥”。它有一個(gè)逐步逐漸了解、逐次認(rèn)知的過(guò)程。原因之六，機(jī)構(gòu)改革的負(fù)面影響。1998年國(guó)務(wù)院及各部委機(jī)構(gòu)改革之后，省級(jí)、地市級(jí)于2000年初陸續(xù)在全國(guó)鋪開(kāi)。由于土地行政管理部門(mén)是一個(gè)合并重組的部門(mén)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員在所難免，一部分人員情緒波動(dòng)很大，客觀上對(duì)執(zhí)行土地政策法規(guī)無(wú)疑會(huì)增加阻力；加上機(jī)構(gòu)改革尚未到位，有些基層改革動(dòng)作遲緩，政事沒(méi)有徹底分開(kāi)，職能分工不很明確。這些都會(huì)影響到征地管理工作的順利進(jìn)行。3 解決征地制度問(wèn)題的對(duì)策建議要解決好征地制度中存在的問(wèn)題，必須認(rèn)真領(lǐng)會(huì)并全面貫徹黨的十六大報(bào)告精神，特別是要領(lǐng)會(huì)十六屆三中全會(huì)的精神實(shí)質(zhì)，認(rèn)真落實(shí)黨中央關(guān)于土地征用方面的政策，切實(shí)加強(qiáng)征地管理工作。具體而言，我認(rèn)為應(yīng)從如下幾個(gè)方面加強(qiáng)工作：3.1 提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念加大對(duì)新土地政策法規(guī)的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)力度，進(jìn)一步提高干部隊(duì)伍的法律意識(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治思想覺(jué)悟，加強(qiáng)干部隊(duì)伍的廉潔自律，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的“立黨為公、執(zhí)政為民”的思想意識(shí)，全面貫徹江總書(shū)記的“三個(gè)代表”重要思想。增強(qiáng)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的保障意識(shí)，轉(zhuǎn)變行政觀、權(quán)力觀，轉(zhuǎn)變以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的舊觀念，重新審視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的準(zhǔn)確定位，轉(zhuǎn)變行政管理方式和政府汲取財(cái)富的方式。樹(shù)立正確的政績(jī)觀和科學(xué)發(fā)展觀，辨證地看待公平、效率之間的關(guān)系，既不能片面強(qiáng)調(diào)效率而忽視公平，也不能片面追求發(fā)展而忽視個(gè)體與集體利益和社會(huì)穩(wěn)定，要切實(shí)做到協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡各方利益。3.2 加強(qiáng)法制建設(shè)2004年3月，全國(guó)人大對(duì)憲法進(jìn)行了修改，將憲法第十條“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！备臑椤皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。憲法的此項(xiàng)規(guī)定非常原則，因此，必須盡快修改土地管理法，進(jìn)一步完善配套的法律法規(guī)體系，改革和完善土地征用制度。具體對(duì)策是：第一，限定土地征用范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益性非經(jīng)營(yíng)類用地的土地征用和經(jīng)營(yíng)類用地的土地征購(gòu)。從法律上嚴(yán)格界定公共利益的范疇，對(duì)于國(guó)家為了公共利益的需要，占用集體所有土地時(shí)，國(guó)家可以動(dòng)用土地征用權(quán)，國(guó)家不得為經(jīng)營(yíng)類用地動(dòng)用征用權(quán)，也不得通過(guò)征地牟利；對(duì)于經(jīng)營(yíng)類用地占用集體所有土地時(shí)，應(yīng)利用土地市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)行土地征購(gòu)，同時(shí)，國(guó)家可以通過(guò)征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式適當(dāng)參與土地增值的再分配。第二，完善征地補(bǔ)償程序。樹(shù)立正當(dāng)程序觀念，按照公正、公開(kāi)與效率的原則，完善征地補(bǔ)償程序，包括完善行政內(nèi)部民主、實(shí)行征地事務(wù)公開(kāi)、完善村級(jí)民主制度。第三，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括征地地價(jià)款、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，后兩項(xiàng)應(yīng)據(jù)實(shí)補(bǔ)償，征地地價(jià)款應(yīng)以農(nóng)地地價(jià)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，即在農(nóng)地本身的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件下，農(nóng)地所有權(quán)未來(lái)收益的現(xiàn)值價(jià)格。對(duì)于土地征購(gòu)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，參考所有權(quán)流轉(zhuǎn)后的用途及其預(yù)期收益的現(xiàn)值等因素予以確定。第四，豐富安置途徑。對(duì)被征用（購(gòu)）土地農(nóng)民進(jìn)行妥善安置，是征地制度改革中至關(guān)重要的問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，被征用（購(gòu)）土地農(nóng)民就業(yè)和安置的途徑應(yīng)由過(guò)去的以安排勞動(dòng)力就業(yè)為主轉(zhuǎn)向建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多樣化的途徑安置。主要途徑可以是：貨幣安置、地價(jià)款入股安置、社會(huì)保障安置、留地安置等。這樣，可以使被征用（購(gòu)）后的農(nóng)民真正得到社會(huì)保障。第五，改革補(bǔ)償金分配、管理與使用的原則。對(duì)于地上附著物和青苗補(bǔ)償金，應(yīng)按期一次性付給其所屬的農(nóng)民個(gè)人，由其管理和使用，對(duì)于屬于農(nóng)民集體的補(bǔ)償金，應(yīng)補(bǔ)償給該農(nóng)民集體，由其負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，要提出使用時(shí)，需經(jīng)成員大會(huì)三分之二以上成員表決同意，或成員代表大會(huì)的三分之二以上成員代表表決同意，報(bào)上級(jí)政府備案，方可使用。第六，完善征地行政救濟(jì)制度。對(duì)于有行使征地審批權(quán)不當(dāng)或違法、征地程序違法、征地補(bǔ)償安置違法等行政行為發(fā)生的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟來(lái)糾正征地機(jī)關(guān)所作的違法或不當(dāng)?shù)恼鞯匦袨?，維護(hù)農(nóng)民集體及其成員的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的征地行為，促使其依法行政，確保征地權(quán)力正確行使。除上述六個(gè)方面外，還必須完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地分等定級(jí)與估價(jià)技術(shù)規(guī)范等相應(yīng)的配套政策和措施。3.3 調(diào)整收益分成關(guān)系目前，為了有效的制約地方政府因利益驅(qū)動(dòng)而大量征地、任意征地等行為的發(fā)生，防止土地增值收益流入不法分子和貪官手中，國(guó)家可以調(diào)整收益分成比例，適當(dāng)降低地方政府收益分成的比例，從而迫使地方政府尋找正確的創(chuàng)收渠道。特別是對(duì)違反法律法規(guī)規(guī)定，利用職權(quán)隨意征地、濫征地等手段從中取得收益的，應(yīng)將其違法所得收益全額上繳中央，這樣，在一定程度上能夠減少貪污腐敗的滋生。3.4 完善管理體制一是進(jìn)一步理順各部門(mén)及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的關(guān)系，搞好協(xié)調(diào)，形成合力，齊抓共管。二是加強(qiáng)土地行政管理部門(mén)機(jī)構(gòu)改革和隊(duì)伍建設(shè)。三是加強(qiáng)對(duì)事業(yè)性征地事務(wù)中心完成征地實(shí)施后的財(cái)務(wù)審查，看收益提取是否合理，查有無(wú)侵占、截留、挪用補(bǔ)償金的行為。四是改革和完善地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核制度。五是完善公民財(cái)產(chǎn)保障制度。六是改革現(xiàn)行的地方稅費(fèi)制度。3.5 完善監(jiān)督機(jī)制第一，完善對(duì)征地權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)審批權(quán)限的管理，防止地方政府領(lǐng)導(dǎo)貪污腐化。對(duì)征地項(xiàng)目必須通過(guò)決定征地機(jī)關(guān)正式的會(huì)議程序通過(guò)，實(shí)行行政內(nèi)部民主監(jiān)督。第二，土地規(guī)劃方案、征地用途以及征地補(bǔ)償金的確定程序應(yīng)增加透明度，必須通過(guò)事前公告、聽(tīng)證等方式保障厲害關(guān)系人的知情權(quán)和參與權(quán)，并接受社會(huì)監(jiān)督。第