人大監(jiān)督制度及其創(chuàng)新.doc

人大監(jiān)督制度及其創(chuàng)新 人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)，是憲法和法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職權(quán)。人大及其常委會依法行使監(jiān)督權(quán)是貫徹依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，健全人民代表大會制度，建設(shè)社會主義民主政治的重要內(nèi)容。監(jiān)督表現(xiàn)為按照一定形式和程序進(jìn)行的各項具體監(jiān)督制度，要使監(jiān)督制度發(fā)揮更大的作用，關(guān)鍵在于不斷改進(jìn)和創(chuàng)新。憲法監(jiān)督制度憲法規(guī)定，全國人大監(jiān)督憲法的實施，全國人大常委會解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施。全國人大組織法還具體規(guī)定全國人大各專門委員會的工作之一就是“審議全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國務(wù)院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告”。從實施情況看，全國人大常委會開始對備案的地方性法規(guī)和行政法規(guī)進(jìn)行審查工作。但由于沒有建立專司憲法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，憲法監(jiān)督實際上沒有很好開展起來。（1）憲法監(jiān)督是指全國人大及其常委會對一切違憲行為進(jìn)行糾正和制裁的強(qiáng)制行為。違憲是一種國家行為，特指國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件違反憲法和國家機(jī)關(guān)及其組成人員的職務(wù)行為違反憲法。憲法監(jiān)督的內(nèi)容主要包括審查有關(guān)國家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件的合憲性，糾正國家機(jī)關(guān)及其組成人員違反憲法的職務(wù)行為。（2）建立專司憲法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)。許多同志建議建立憲法監(jiān)督委員會，在全國人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展違憲審查工作，提出對違憲行為的處理意見，以議案的形式報全國人大或全國人大常委會決定。建立這一機(jī)構(gòu)既符合我國國家體制，又保證了違憲審查工作的經(jīng)常性。（3）建立和完善憲法監(jiān)督的程序。我國實施憲法監(jiān)督的形式主要有兩種：一是審查規(guī)范性文件。對此立法法作了一些規(guī)定。二是受理違憲控告。在這方面還沒有法律規(guī)定，需要對誰可以提出違憲控告、誰受理和承辦違憲控告等問題作出具體規(guī)定。執(zhí)法檢查制度多年來，全國人大常委會和地方各級人大常委會為了保障憲法和法律的有效實施，逐步建立了對法律實施的檢查監(jiān)督制度。執(zhí)法檢查成為人大法律監(jiān)督的一種重要方式。這一監(jiān)督制度，還可以從以下幾方面進(jìn)一步完善和改進(jìn)：（1）執(zhí)法檢查的主體是人大常委會，專門委員會也可以單獨安排執(zhí)法檢查，協(xié)助人大及其常委會進(jìn)行法律監(jiān)督。有的地方人大常委會同“一府兩院”搞聯(lián)合執(zhí)法檢查，混淆了監(jiān)督的主體和對象，是不妥當(dāng)?shù)?。人大?zhí)法檢查的對象是執(zhí)法機(jī)關(guān)，主要檢查監(jiān)督法律實施主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，督促“一府兩院”及時解決法律實施中存在的問題。（2）檢查要有重點，如可圍繞黨和政府的中心工作，某些法律執(zhí)行中存在比較多的問題，人民群眾關(guān)注的“熱點”問題來確定檢查重點。（3）力避形式主義，深入基層，深入群眾，力求掌握第一手材料，把執(zhí)法檢查的過程變成體察民情、反映民意的過程。（4）要把聽取和審議執(zhí)法檢查報告正式列入常委會會議議程，并認(rèn)真行使審議權(quán)，必要時可以提出質(zhì)詢案或作出有關(guān)決議。（5）完善審議反饋制度。執(zhí)法檢查報告和常委會的審議意見應(yīng)及時轉(zhuǎn)交法律實施主管機(jī)關(guān)。有關(guān)機(jī)關(guān)改進(jìn)執(zhí)法的情況和效果要在規(guī)定期限內(nèi)向常委會作出反饋。（6）對檢查中發(fā)現(xiàn)的重大違憲違法案件，可以組織深入調(diào)查，必要時可以組織特定問題調(diào)查委員會，根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出嚴(yán)肅處理。（7）同其他監(jiān)督形式相結(jié)合。如把執(zhí)法檢查、實行執(zhí)法責(zé)任制、開展執(zhí)法評議三者結(jié)合起來，把執(zhí)法檢查同輿論監(jiān)督結(jié)合起來。聽取和審議工作報告的制度聽取和審議“一府兩院”的工作報告或?qū)ｎ}匯報，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)開展工作監(jiān)督的基本形式。這一制度，還可以從以下兩方面進(jìn)一步完善和改進(jìn)：（1）常委會聽取工作報告，要從程序上作一些具體規(guī)定。如規(guī)定提前把報告稿送給代表、委員，不能臨會才發(fā)；規(guī)定有關(guān)部門負(fù)責(zé)人不僅在會上作報告，還要到會面對面聽取意見，回答詢問；規(guī)定工作報告未被批準(zhǔn)要作出適當(dāng)處置等。（2）建立工作報告審議反饋制度，切實改變“會上議一議，會后無聲息”的狀況。一些地方人大常委會在聽取和審議專題報告后，向有關(guān)機(jī)關(guān)提出“審議意見書”的做法值得總結(jié)和推廣。目前“審議意見書”或“審議意見”存在著整理不規(guī)范、報送無程序、辦理不得力的問題，需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，通過法定程序，使“審議意見書”這一形式走向規(guī)范化、法律化。審查和批準(zhǔn)計劃、預(yù)算制度審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告，審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告，是人大及其常委會對政府進(jìn)行工作監(jiān)督的重要內(nèi)容。國家權(quán)力機(jī)關(guān)的計劃、預(yù)算監(jiān)督，雖然有一些法律規(guī)定，但實施中的問題仍然比較突出，可考慮從以下幾個方面進(jìn)行改進(jìn)：（1）提前介入，對計劃、預(yù)算的編制工作進(jìn)行監(jiān)督。（2）在人代會上，變籠統(tǒng)的全面審查為切實的重點審查，并可考慮建立計劃、預(yù)算修正案制度。（3）加強(qiáng)計劃、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，建立和健全經(jīng)常性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度。主要是進(jìn)一步規(guī)范對計劃、預(yù)算部分調(diào)整和變更的審查和批準(zhǔn)；重視和加強(qiáng)審計監(jiān)督；建立健全各項經(jīng)常性監(jiān)督制度。受理申訴、控告、檢舉制度法律規(guī)定，公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。人大可以受理人民群眾對“一府兩院”及其工作人員的申訴和意見。受理對法院、檢察院所處理的重大典型案件的申訴、控告、檢舉，通常叫作個案監(jiān)督。一是要堅持集體行使職權(quán)的原則。委員長會議、主任會議負(fù)責(zé)處理常委會的重要日常工作，專門委員會可以協(xié)助人大及其常委會進(jìn)行監(jiān)督工作。它們可以承辦人大及其常委會交付的個案監(jiān)督的具體事宜，但不能代替人大及其常委會行使監(jiān)督處置權(quán)和決定權(quán)。第二，要堅持事后監(jiān)督的原則。但如果程序嚴(yán)重違法，如嚴(yán)重超期辦案、超期羈押、越權(quán)辦案，不及時監(jiān)督可能會帶來嚴(yán)重后果的，人大也可以采用適當(dāng)方式進(jìn)行監(jiān)督。第三，要對個案監(jiān)督的范圍作出規(guī)定和界定。詢問和質(zhì)詢制度“詢問”是人大及其常委會行使“知情權(quán)”，對被詢問者是一種帶督促性質(zhì)的監(jiān)督?！百|(zhì)詢”從表面上看也是行使知情權(quán)，實踐中多是對不適當(dāng)行為（包括違法失職行為）提出質(zhì)詢案，對被質(zhì)詢者是一種責(zé)成糾正不適當(dāng)行為的性質(zhì)。法律對這兩種監(jiān)督手段都作了程序規(guī)定。還可以考慮，對任何啟動質(zhì)詢程序，哪些問題可以質(zhì)詢，質(zhì)詢答復(fù)不滿意如何處置等，再進(jìn)一步作出具體規(guī)定。特定問題調(diào)查制度全國人大議事規(guī)則和地方組織法對全國人大和地方各級人大及其常委會組織特定問題調(diào)查委員會都作了詳細(xì)的規(guī)定。但是，全國人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會的程序在憲法、全國人大組織法和全國人大常委會議事規(guī)則中都沒有具體規(guī)定，在現(xiàn)實中不便操作。因此，參照全國人大議事規(guī)則關(guān)于全國人大組織特定問題調(diào)查委員會的程序，建議規(guī)定全國人大常委會會議期間，委員長會議或者1/5以上的常委會組成人員聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問題調(diào)查委員會，由委員長會議提請全體會議決定。罷免和撤職制度“罷免”和“撤職”是人大及其常委會行使處置權(quán)的主要方式，是人大監(jiān)督手段中最嚴(yán)厲的一種。1982年憲法、全國人大組織法及地方組織法除了規(guī)定罷免對象外，還初步規(guī)定了提出罷免案的程序。全國人大議事規(guī)則就對提出罷免案的主體、罷免的對象和提出罷免案的程序都作了具體規(guī)定。按照地方組織法規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會可以撤消本級人民政府個別副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長和由本級人大常委會任命的人民政府其他組成人員，人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務(wù)。但對撤職的程序未作出規(guī)定，實踐中不便操作。為了加強(qiáng)地方人大常委會的監(jiān)督，建議參照人大代表提出罷免案的程序和人大常委會組成人員提出議案的程序，對地方人大常委會提出撤職案的程序作出具體規(guī)定。近年來，地方人大及其常委會按照憲法和法律規(guī)定的原則和精神，勇于實踐，大膽探索，在監(jiān)督工作方面創(chuàng)造了一些行之有效的形式。工作評議 組織代表評議“一府兩院”的工作，簡稱工作評議或者代表評議。述職評議 從20世紀(jì)80年代末，一些地方人大常委會根據(jù)憲法、地方組織法的有關(guān)規(guī)定在工作評議的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展為由常委會會議聽取和審議“一府兩院”工作人員的述職報告?，F(xiàn)在全國地方各級人大常委會普遍開展了述職評議。部門執(zhí)法責(zé)任制 由人大常委會組織和推動行政執(zhí)