水利工程論文-水權(quán)分離與政府水管理范圍界定.doc

水利工程論文-水權(quán)分離與政府水管理范圍界定摘要：水價(jià)、水權(quán)與水市場是水業(yè)市場化的重要內(nèi)容，而這三者也是建立現(xiàn)代水業(yè)管理體系的重要前提，與這些概念的進(jìn)入相輔相成，近兩年來有關(guān)水權(quán)分離的問題也成為行業(yè)熱點(diǎn)。水權(quán)分離與政府水管理范圍界定所涉及的基本問題包括水的經(jīng)濟(jì)屬性和水權(quán)，現(xiàn)針對以下三個(gè)問題與同業(yè)進(jìn)行交流。關(guān)鍵詞：水權(quán)分離政府水管理水權(quán)制度水業(yè)產(chǎn)業(yè)化隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國逐步建立，城市化進(jìn)程的加快，中國水業(yè)市場化成為一種趨勢。我國現(xiàn)有的水業(yè)管理體系和水業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不足以支撐中國水業(yè)產(chǎn)業(yè)化蓬勃發(fā)展的大勢，政府部門和水業(yè)企業(yè)因這種趨勢都在進(jìn)行主動的或被動的變革。市場經(jīng)濟(jì)是建立在交換基礎(chǔ)上的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)，而權(quán)利的清晰界定是交換的基本條件。在我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，水業(yè)的管理體系與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)源于對水利工程、給排水工程領(lǐng)域的延伸，關(guān)于水業(yè)的經(jīng)濟(jì)、社會學(xué)基礎(chǔ)薄弱，在水權(quán)界定及相關(guān)制度建設(shè)上滯后，導(dǎo)致行業(yè)改革方向不清、部門權(quán)利紛爭、中央對地方水業(yè)改革缺乏正確指導(dǎo)。要解決這些問題，僅有工程建設(shè)、技術(shù)進(jìn)步方面的努力是不夠的，還需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、水權(quán)理論逐步建立完善的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的、能夠?qū)崿F(xiàn)水資源合理開發(fā)、高效利用的管理體制和市場機(jī)制。水價(jià)、水權(quán)與水市場是水業(yè)市場化的重要內(nèi)容，而這三者也是建立現(xiàn)代水業(yè)管理體系的重要前提，與這些概念的進(jìn)入相輔相成，近兩年來有關(guān)水權(quán)分離的問題也成為行業(yè)熱點(diǎn)。水權(quán)分離與政府水管理范圍界定所涉及的基本問題包括水的經(jīng)濟(jì)屬性和水權(quán)，現(xiàn)針對以下三個(gè)問題與同業(yè)進(jìn)行交流。一、關(guān)于水的經(jīng)濟(jì)屬性從產(chǎn)業(yè)鏈角度看，可從以下三個(gè)層次理解水的經(jīng)濟(jì)屬性：1、水的資源屬性水首先是一種資源。水密切關(guān)聯(lián)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此，水在資源分配層面上，需要來自政府的帶有約束力的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。在我國，水資源作為一種關(guān)系國計(jì)民生的重要資源，和電力、燃?xì)獾纫黄鹆腥牍檬聵I(yè)的范疇，一直由政府全權(quán)控制。國家作為水資源所有者，是水資源權(quán)分配的主體，并保留水資源的最終處置權(quán)。國務(wù)院水行政主管部門代表國務(wù)院具體行使水資源所有權(quán)，流域機(jī)構(gòu)依法負(fù)責(zé)本流域水資源的統(tǒng)一管理，地方政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源所有權(quán)的管理。在國外，水的資源屬性也被當(dāng)作水的基本屬性，政府部門一般都有特殊的政策和制度對待水。大部分國家的水資源都屬于政府。要獲得使用地表水的權(quán)利，必須持有用水許可證或根據(jù)水法獲得批準(zhǔn)證。政府也會采用一定的手段對水資源進(jìn)行調(diào)配，達(dá)到一定的均衡態(tài)勢。2、水的生產(chǎn)資料屬性水僅作為資源還不具備使用性能，需要進(jìn)行工程形式的加工。水作為生產(chǎn)資料層面的加工和買賣與相應(yīng)工程（包括水利工程、供水工程、排水工程在內(nèi)）相結(jié)合后，以生產(chǎn)資料的形式進(jìn)入市場。水的生產(chǎn)資料屬性以水的資源屬性為基礎(chǔ)，隨著水的工程投入的增加而不斷升值。水的生產(chǎn)資料屬性是毋庸質(zhì)疑的，可以說是各種生產(chǎn)和生活活動的基礎(chǔ)。但是，在我國，無論是水利工程還是給排水工程，由于其投資體制和運(yùn)營方式都帶有顯著的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征和社會福利特征，因此，水作為一種生產(chǎn)資料應(yīng)有的價(jià)值一直都沒有得到科學(xué)體現(xiàn)。水利工程完全依靠政府投入和運(yùn)營，而自來水行業(yè)連續(xù)6年全行業(yè)虧損。壟斷帶來虧損的怪現(xiàn)象在中國公用事業(yè)行業(yè)是普遍存在，在自來水行業(yè)中，國內(nèi)長期形成的是低水價(jià)虧損財(cái)政補(bǔ)貼模式。這樣，水作為生產(chǎn)資料的價(jià)值完全沒有體現(xiàn)，它只是被當(dāng)作一種福利。如果水作為生產(chǎn)資料進(jìn)入經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，就應(yīng)該以市場的標(biāo)準(zhǔn)核定其工程的投入、運(yùn)營和回報(bào)，并且投資運(yùn)營主題應(yīng)市場化。3、水的消費(fèi)品屬性在消費(fèi)品的層次上，水同其它人類必須的消費(fèi)品一樣，其供需關(guān)系從根本上決定價(jià)格，是一種純粹的商品。但是，由于壟斷經(jīng)營，水的商品性無法直接通過供需來體現(xiàn)，許多人所意識到的水，是和陽光、空氣一樣，沒有價(jià)值的。這是對水這種消費(fèi)品在認(rèn)識上的誤區(qū)。其實(shí)，水的消費(fèi)品屬性可以從水價(jià)體系中分離而得到體現(xiàn)。我們可以根據(jù)城市為單元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、城市規(guī)劃、流域水源供給、工程實(shí)施、水量生態(tài)平衡等水的基準(zhǔn)參數(shù)核定水的科學(xué)的、生態(tài)的供給能力，從而明確城市為單元的各種用水基準(zhǔn)指標(biāo)，以定額用水和階梯水價(jià)的形式調(diào)節(jié)水的供需價(jià)格。目前，在國家計(jì)委、財(cái)政部、建設(shè)部、水利部、國家環(huán)?？偩值任宀课P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市供水價(jià)格改革工作的通知中明確了水價(jià)的制定辦法。但是關(guān)于城市用水的基準(zhǔn)指標(biāo)體系的建立還有待完善。可以看出，水作為一種商品所具有的消費(fèi)品特征在該通知中已有所體現(xiàn)，并正在為人們所認(rèn)識和接受。分析水的以上三個(gè)屬性，我們認(rèn)為，拋開水的資源屬性以外，水的其它經(jīng)濟(jì)屬性無異與其它商品。水資源和水的開發(fā)利用，可以類比與土地資源和土地開發(fā)利用。土地是更為敏感的資源，它是國家概念的基本附著。但是，它也是房屋不動產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，同時(shí)依附土地開發(fā)的房產(chǎn)則是人們基本的生活和生產(chǎn)必需品。分析房地產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)特征，我們看到，除了在土地資源權(quán)的國家所有和規(guī)劃層面的政府分級宏觀調(diào)控之外，房地產(chǎn)的開發(fā)、使用、經(jīng)營均因其商品屬性而充分市場化。房地產(chǎn)業(yè)在國家的科學(xué)監(jiān)管下的那種蓬勃生氣是否對水業(yè)發(fā)展有所啟發(fā)？二、關(guān)于水權(quán)和水權(quán)制度水權(quán)應(yīng)該包括水資源所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。水權(quán)制度是西方國家在水資源管理的發(fā)展過程中，隨著用水需求不斷增加和用水競爭的日趨激烈，而逐步完善形成的一種規(guī)范的水資源法制化管理模式，是一種與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水管理機(jī)制，其核心是產(chǎn)權(quán)的明晰。水權(quán)是建立水市場的基礎(chǔ)，市場化是水交易的形式，水權(quán)則是水交易的基礎(chǔ)。水權(quán)、市場化、水交易可以說是共生的，缺少其中任何一個(gè)，其他的都不成立。水業(yè)市場化推進(jìn)動力來自政府，阻力同樣來自政府。無論是水利部的變工程水利為資源水利還是建設(shè)部的推進(jìn)水業(yè)產(chǎn)業(yè)化，都面臨一個(gè)明確管理對象的問題，需借水權(quán)分離來界定政府管理的范圍。因此，水權(quán)的分離問題成為目前水業(yè)改革的重要前提。水權(quán)具有三種形式：水生而就有的資源價(jià)值，使水資源所有權(quán)（簡稱水資源權(quán)）成為水權(quán)的基本組成；由于水的工程加工與投入使其價(jià)值增加而對應(yīng)的水權(quán)為水使用權(quán)；水進(jìn)入不同領(lǐng)域而產(chǎn)生的商品屬性所對應(yīng)水權(quán)稱為水經(jīng)營權(quán)。這三種水權(quán)因?qū)傩缘牟煌?，決不能混為一談。政府真正擁有水權(quán)的范圍，應(yīng)是水資源權(quán)的調(diào)配與管理，不能延伸政府的水權(quán)管理的范圍。水權(quán)管理普遍采用以流域?yàn)榛A(chǔ)的水量分級統(tǒng)一管理形式，同時(shí)必須充分考慮流域中社會經(jīng)濟(jì)核心載體-城市的綜合因素。流域?qū)Τ鞘械乃Y源權(quán)管理應(yīng)采取水資源權(quán)核定制。也就是，在對城市水功能區(qū)進(jìn)行科學(xué)的水資源權(quán)的分配后，由城市在總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的框架下完成城市的水專項(xiàng)規(guī)劃，內(nèi)容應(yīng)包括城市水系功能優(yōu)化界定、城市水工程專項(xiàng)系統(tǒng)規(guī)劃、城市水功能區(qū)基準(zhǔn)指標(biāo)體系建立等，以系統(tǒng)具體指導(dǎo)城市水業(yè)的工程和管理。三、關(guān)于水業(yè)產(chǎn)業(yè)化在下一個(gè)五年中，中國水業(yè)將面臨最根本的市場化變革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色在水行業(yè)中的不斷退縮已是大勢所趨。在此背景下，一定要分清政府宏觀管理與水業(yè)市場化的界限和協(xié)同關(guān)系。水業(yè)改革的目標(biāo)是在資源層面上加強(qiáng)規(guī)劃與協(xié)調(diào)，在工程建設(shè)、使用、經(jīng)營等市場層面上實(shí)現(xiàn)以市場化為基礎(chǔ)的高效與集約。而政府水業(yè)管理工作的重點(diǎn)在于，水資源的規(guī)劃調(diào)配、城市用水的規(guī)劃、水質(zhì)水量的監(jiān)管以及水業(yè)市場的規(guī)范監(jiān)督。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，市場化為政府部門帶來的決不是，也不能是更大的利益和權(quán)利期望。事實(shí)上，市場經(jīng)濟(jì)下最有效的管理規(guī)則就是適應(yīng)市場。我們的管理機(jī)器，目前根本沒有統(tǒng)一高效管理整個(gè)水業(yè)的